A Constituição de 1988 trouxe incontáveis avanços destinados ao aperfeiçoamento institucional e democrático do país. Para o presente trabalho, destaca-se a criação de um novo órgão, a Advocacia-Geral da União, com o consequente posicionamento da Advocacia Pública no capítulo destinado às Funções Essenciais à Justiça.

Em seu artigo 131, a Carta Constitucional previu que, diretamente ou por meio de órgão vinculado, a AGU representaria a União judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe ainda as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo. Até então, a União era representada em juízo pelo Ministério Público Federal, e sua representação extrajudicial cabia à Consultoria-Geral da República e às Consultorias Jurídicas dos Ministérios, bem como a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, esta em relação às questões de natureza tributária.

Importante dizer, outrossim, que a implantação efetiva da AGU, porém, somente teve início com a edição de sua Lei Orgânica, a Lei Complementar número 73, de 10 de fevereiro de 1993, que definiu as regras de organização e funcionamento, instituindo um grande sistema jurídico para a União que, a partir desse marco legal, começaria a operar.

Conforme é cediço, os interesses do Estado, que os advogados públicos patrocinam e defendem, não se restringem, apenas, àqueles de repercussão patrimonial. A função jurídica assumida pelos Advogados Públicos vai além da defesa de interesses patrimoniais da Fazenda Pública. Incumbe-lhes, igualmente, a defesa da moralidade pública[1] e, em última análise, dos Direitos Humanos insculpidos na Carta Maior. Os advogados públicos saíram da mera condição de servidores públicos burocráticos, sendo, atualmente, advogados da cidadania. Tanto é assim que hodiernamente já se fala em um direito fundamental à boa administração[2], que passa a exigir do Estado não só a responsabilização por seus atos e omissões, mas também o dever de preparar os agentes públicos que cuidam da política pública, de forma a realizar um diálogo institucional eficaz, visando atingir o bem comum.

Como desdobramento desse fato, a Advocacia Pública passou a ocupar posição de destaque no cenário político, vez que, com a positivação constitucional de sua função institucional, assumiram a atribuição de tutela jurídica aos interesses primários e secundários do Estado.

A Fazenda Pública se faz presente em juízo por meio da atuação dos Procuradores Públicos. Assim, em todas as demandas, de qualquer esfera federativa, que um dos entes públicos, ou suas autarquias e fundações públicas, forem parte, o agente público apto a atuar no feito serão os procuradores. De acordo com a clássica distinção feita por Pontes de Miranda, os advogados públicos presentam a Fazenda Pública em juízo, não sendo correto utilizar a expressão representação. Assim, “o órgão torna presente, portanto, presenta a respectiva pessoa jurídica de cujo organismo faz parte. Essa é a razão pela qual não se haverá de exigir a outorga de mandato pela União e demais entidades de direito público a seus respectivos procuradores”. [3]

Diogo de Figueiredo Moreira Neto aponta princípios que considera informativos da Advocacia de Estado: essencialidade, institucionalidade, igualdade, unidade, organicidade unipessoal, independência funcional, inviolabilidade, autonomia administrativa e autonomia de impulso. [4]

O advogado público precisa, a bem de exercer a função pública de forma eficiente, dominar técnicas de administração pública gerencial, vez que o profissional é cada vez mais exigido pela Administração (pressões internas), bem como pela sociedade (pressões externas), necessitando pautar suas condutas com responsabilidade, compromisso e virtu[5], com escopo em equalizar demandas e respostas.

Não é compatível com o nobre escopo buscado pelos Advogados Públicos, de defesa do interesse público primário, o cerceamento de sua liberdade de atuação em juízo. Cabe ao advogado público defender o interesse estatal. A verdadeira advocacia de Estado não se vocaciona a cuidar dos interesses dos governantes, mas dos interesses estatais e sociais permanentes.[6] Sua preocupação é a República e o bom funcionamento do Estado. Assim, a Advocacia de Estado deve prevalecer, sempre, sobre a Advocacia de Governo. Perceba-se: o Estado está limitado pelos direitos humanos fundamentais e, ao mesmo tempo, com a incumbência de dar efetividade aos mesmos.

Para isso, o advogado deve pautar sua conduta nos princípios de responsabilidade funcional e compromisso institucional.

A responsabilidade funcional consiste num exercício de reflexão do servidor público. Antes mesmo do ingresso da carreira, deve haver em mente a virtu. É necessário que o futuro profissional já possua em seu interior a consciência da importância da atuação que exercerá, bem como das penalidades a que estará sujeito caso haja transgressão das regras assumidas. É claro que a política de coerção administrativa deve existir, cujos objetivos são similares àqueles pregados pela política criminal: punição e educação. Todavia, o diferencial entre um bom e um mau profissional está exatamente na conduta pautada na boa índole, sendo esta um fim em si mesma. Aquele que age de forma legal, tão somente por temer ser sancionado via Processo Administrativo Disciplinar, não é merecedor do mesmo reconhecimento que o profissional que pauta suas atividades na boa-fé objetiva, por possuir consciência de que sua atitude pode influenciar no bom prosseguimento da sociedade e, consequentemente, contribuir para o fortalecimento dos direitos humanos.

Por sua vez, o compromisso institucional pressupõe que haja zelo e cuidado nas atribuições inerentes ao cargo, bem como lealdade à Instituição a que serve, significando esforço individual no fortalecimento da AGU, ou da advocacia do ente federado correspondente, no exercício da função essencial de justiça.

Não é mais dado ao Advogado Público o “uso do desconhecimento” no cenário de sobreposição de políticas públicas.[7] Na busca pela tutela dos direitos fundamentais, principalmente em caso de sobreposição de políticas públicas, é exigido do profissional que analise, no caso concreto, as medidas legais para a solução da demanda de forma que maior proteja o interesse público primário, ainda mais em se Todavia, é cediço que, em muitos os casos, para que haja uma atuação eficiente e eficaz, os preceitos legais não são suficientes para nortear a atuação do Procurador. E é exatamente nessas situações que o Advogado Público deveria poder ir além da dogmática jurídica.

Pois bem, traçada a importância da Advocacia Pública no cenário jurídico atual, mister se faz mencionar o Novo Projeto do Código de Processo Civil, atualmente em trâmite de aprovação na Câmara dos Deputados.

O Código de Processo Civil de 1973, conhecido como Código Buzaid, é um documento prolixo que visa tratar de todo o trâmite processual afeto a matéria cível em artigos organizados conforme assunto e momento processual. Ao analisar o instrumento, nota-se que obedece a uma estrutura cronológica e sistematizada, que trata das partes litigantes, bem como seus direitos e deveres, do juiz e de suas obrigações.

Todavia, a ordem jurídica positivada, como toda grande ciência, necessita ser revista e melhorada periodicamente, vez que a razão de ser do positivismo jurídico é exatamente a de organizar a vida em sociedade. Assim, sendo a sociedade, por natureza, dinâmica e altamente mutante, o direito precisa se reciclar com a mesma velocidade, evitando a fossilização e a existência de regras sem eficácia social.

Entre uma das inovações pretendidas pelo Novo Código de Processo Civil, está o estabelecimento expresso, através do parágrafo 19, do artigo 85, que os honorários sucumbenciais passariam a pertencer aos advogados públicos, nos termos da lei.

Dispõe o artigo 20 do Código de Processo Civil, em vigor, que a sentença condenará o vencido a pagar ao vencedor as despesas que antecipou e os honorários advocatícios, denominados de ônus da sucumbência. Desse artigo, já é possível retirar duas conclusões: a primeira é a que a responsabilidade pelo pagamento dos honorários advocatícios é objetiva, decorrendo tão somente da derrota no processo, não havendo que se falar em culpa ou dolo da parte vencida. A segunda conclusão é a de que o pagamento de honorários não é uma parcela oriunda na Fazenda Pública, mas da contraparte vencida em processo judicial.

A Lei número 8.906/1994 (Estatuto da Advocacia e Ordem dos Advogados do Brasil), por sua vez, dedica um capítulo próprio para os honorários advocatícios, dispondo que os mesmos “pertencem ao advogado” (artigo 23). Assim, importante ressaltar que nesse diploma normativo, bem como no atual Código de Processo Civil, não há qualquer distinção entre advogados públicos e privados, para fim de percepção de verba honorária. Tanto é assim que os advogados públicos devem manter registro na Ordem dos Advogados do Brasil, realizando o pagamento da anuidade.

A verdade é que a inclusão da matéria no novo Código de Processo Civil apenas ratificaria algo que já existe. Nas unidades federadas, o pagamento de honorários advocatícios aos procuradores estaduais ocorre em vários Estados, ao exemplo de Espírito Santo, Pará, Paraíba, Bahia, Minas Gerais, Goiás, Maranhão, além de procuradorias de municípios como São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Vitória.

Fato é que a inclusão dos honorários no Novo Código de Processo Civil seria um fator de estímulo à eficiência dos procuradores públicos atuantes, gerando um maior empenho na defesa judicial da União, além de trazer maior atuação pró-ativa à carreira, que possui um alto índice de evasão. A título de exemplo, no ano de 2012 foram nomeados 160 advogados da União, dos quais quase a metade (70 pessoas) não chegou sequer a tomar posse, tendo em vista a aprovação em outras carreiras jurídicas que ofereciam maiores incentivos. É óbvio que a valorização de uma carreira, seja ela qual for, está umbilicalmente ligada à questão salarial. Servidor bem remunerado presta uma serviço público mais eficiente e eficaz. 

A Advocacia-Geral da União reconheceu este ano, por meio do Parecer número 01/2013/OLRJ/CGU/AGU[8], a adequação desse modelo ao sistema jurídico. São as palavras da conclusão do parecer em comento:

“(...) em conclusão, tem-se que é necessária a revisão do Parecer GQ-24, admitindo-se que não é sustentável a tese da adespotia das verbas decorrentes dos honorários sucumbenciais, que à falta de norma expressa vem sendo reconhecida (em termos jurisprudenciais) como haveres integrantes da esfera patrimonial pública. A tipor meio dolarização desses valores, seja pelos membros de carreira, seja pela União e seus entes, neste último caso, com repasses ou retribuições, por meio de fundos ou mecanismos afins, é a hipótese adequada em termos jurídicos, o que ocorrerá exclusivamente por lei”

Segundo Gustavo Binenbojm:

o Advogado Público tem a possibilidade de conhecer os limites sistêmicos em relação ao orçamento, em relação ao quadro de pessoal, ao quadro de estrutura material, em relação aos possíveis efeitos colaterais de uma politica publica, colaborando para a correção dos rumos, contribuindo para a elaboração de politicas mais efetivas e mais eficientes. A atuação singular do Juiz diante do quadro concreto, assim como dos membros do Ministério Publico e dos Advogados particulares, coloca-os na condição de alguém que vê a arvore sem ver a floresta. E a Advocacia Publica, através dos seus órgãos de cúpula, através dos seus órgãos de atuação institucional, deve ter essa possibilidade de ter a perspectiva geral dos órgãos de governo, para que possa melhor cumprir o seu papel.[9]

A advocacia pública, seja através da atuação consultiva, seja através da sua presentação em juízo da pessoa jurídica de direito público correspondente, deve apresentar diretrizes para a atuação administrativa de forma discricionária. A estratégia de atuação está na arte de aplicar a lei, superando óbices e alcançando e preservando interesses públicos diversos.

Parece claro e evidente que aquelas pessoas que são contrárias aos honorários para os advogados públicos não estão interessados na eficiência desse setor do estado para com o serviço público.

Tal assunto vem gerando tanta repercussão que atualmente, não obstante a aprovação dos Livros que compõe o texto do Novo Código, é um dos destaques ao texto, que vem sofrendo diversas postergações de análise pelo Plenário da Câmara.

É possível definir o interesse público como aquele “resultante do conjunto de interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem”.[10]

A Advocacia Pública possui a atribuição constitucional de realizar a defesa jurídica dos entes públicos, bem como a realização da atividade consultiva, igualmente importante para a implantação e defesa do bem comum.

Assim, toda vez que o Estado for réu numa ação em que se discute, por exemplo, uma suposta violação a direitos fundamentais do cidadão, é a Advocacia Pública, conforme relatado acima, o órgão responsável por realizar a defesa jurídica do ente.

É importante ressaltar a função primordial da Advocacia Pública que, ao transitar entre dois ambientes institucionais tão distintos- Administração e Judiciário- torna-se capaz de algo raro nos dias de hoje: olhar para fora das próprias instituições, compartilhando a expertise técnica da Administração e as políticas públicas dos governos com os juízes e, por outro lado, coloca-se igualmente apta a incorporar as críticas judiciais ao Poder Executivo, nas práticas administrativas.

O direito aos honorários advocatícios é universal aos advogados, independentemente da natureza pública ou privada do seu ministério. A inclusão de tal titularidade no Código de Processo Civil é um pressuposto que, com certeza, irá aprimorar a defesa do Estado no cenário jurídico, gerando ganhos para a sociedade.

Trata-se de medida que medida que se torna patente, levando-se em conta o cenário atual.

Uma das razões de ser dos "honorários de sucumbência" é aquela ligada ao estímulo das partes, propiciando o desenvolvimento de uma melhor linha de argumentação possível para persuadir o órgão julgador. E, por óbvio, tal função é mais eficientemente exercida na medida em que o “advocatus” (isto é, aquele que fala por outrem), também internaliza parte desses ganhos.

O tratamento pelo Novo Código de Processo Civil dos honorários sucumbenciais vai além é imperativo, indo além de medida que trate de questão “meramente remuneratória”, como querem alguns costumam afirmar. Trata-se, como dito, de elemento essencial de incremento qualitativo do desempenho argumentativo dos seus membros perante o processo judicial.

Minha monografia trata da necessidade de atribuição de autonomia funcional ao advogado público, cujo titulo é “A autonomia funcional da Advocacia Pública na tutela dos Direitos Fundamentais diante de sua violação pelo Estado”. Defendo tal ponto de vista afirmando que o escopo maior da Advocacia Pública é a defesa do interesse público primário, sendo, assim, salutar a atribuição de uma autonomia funcional, ainda que mínima, aos advogados públicos.

Assim, a autonomia funcional seria corolário da missão que exerce, qual seja, de atuação, judicial e extrajudicialmente, no controle e promoção dos direitos humanos, ainda que quando o violador seja a própria pessoa jurídica de direito público que o agente esteja atuando em causa. O advogado público deveria poder e dever se abster de contestar e recorrer em causas que envolvam flagrante violação a direitos humanos e que sejam pautados em remansosa jurisprudência, inclusive quanto ao montante do valor indenizatório.

O reconhecimento da autonomia dos advogados públicos afastaria, por exemplo, a obrigação de se sustentar em juízo teses sem fundamentos jurídicos ou, ainda, sem um mínimo de plausividade.

Entendo que a previsão da possibilidade da titularidade dos honorários sucumbenciais aos advogados públicos vem, da mesma forma que a autonomia funcional, para zelar pelo melhor desempenho funcional da carreira da Advocacia Pública. Um órgão que possui servidores bem remunerados, e detentores de autonomia funcional, presta um serviço público de maior qualidade.

É importante dizer que o pagamento dos honorários não implicará aumento de despesa ou renúncia de receita (art. 63 da Constituição Federal). Sob a ótica do direito financeiro, como os honorários de sucumbência não decorrem da exploração do patrimônio público, nem da tributação da riqueza de particulares, eles não se enquadram nos conceitos orçamentários de receita originária ou derivada. Se não são receitas, os honorários só podem adentrar aos cofres públicos como ingressos, que, segundo Ricardo Lobo Torres, correspondem “à entrada de dinheiro que ulteriormente será restituído, como ocorre no empréstimo e nos depósitos”.[11]

A regra do projeto do novo CPC (“Os advogados públicos perceberão honorários de sucumbência, nos termos da lei” - art. 85, parágrafo dezenove) não produz nenhum efeito imediato e reafirma a titularidade já definida no Estatuto da Advocacia. Ela reclama lei específica que discipline os parâmetros e condições do recebimento de honorários, inclusive utilização dos valores para aparelhamento dos órgãos da Advocacia Pública. A lei específica preconizada pelo novo CPC pode estabelecer os mais variados modelos de percepção direta ou indireta dos honorários pelos advogados públicos.

A eficiência do desempenho dos advogados públicos federais nos últimos anos recomenda que se faça justiça para com a categoria. Como já afirmado, valorização da categoria profissional é intrinsecamente ligada a ideia de qualidade remuneratória. Assim, seja por meio da autonomia funcional, tal como defendida na monografia, ou ainda através da concessão de honorários sucumbenciais aos advogados públicos, conforme redação do Novo Código de Processo Civil, a carreira da Advocacia Pública passaria a ser valorizada e reconhecida como Função Essencial à Justiça, tal como consta na Constituição Federal de 1988.

Referências: 

BINENBOJM, Gustavo. A Advocacia Pública e o Estado Democrático de Direito. Revista Brasileira de Direito Público – RBDP, Belo Horizonte, n. 31, ano VIII, out./dez. 2010.

DELGADO, José Augusto. Autonomia das procuradorias dos estados. Revista de Direito da rocuradoria do Estado do Rio Grande do Sul n. 64, 2006.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 28 Ed. São Paulo: Malheiros, 2011.

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. A Responsabilidade do Advogado de Estado. Revista de Direito da Procuradoria Geral, n. 63, 2008.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24 ed. São Paulo: Malheiros, 2005.

SILVA, José Afonso da. A Advocacia Pública e o Estado Democrático de direito. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 230, out/dez, 2002.

SILVA, Ovídio A Baptista da. Comentários ao Código de Processo Civil. Vol. 1. São Paulo: RT, 2000.

TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributário. 18ª ed., Rio de Janeiro: Renovar, 2012.

http://sistema.planalto.gov.br/asprevweb/exec/index.cfm>. Sistema GEO PR Assprev. Acesso em: 02 de ago2010

http://s.conjur.com.br/dl/parecer-agu-encaminhado-oab-implantacao.pdf>, acesso 05/12/2013, às 11:16 horas.