Resumo: O presente artigo pretende abordar o papel do Conselho de Controle de Atividades Financeiras – COAF, unidade de inteligência financeira brasileira, no combate e prevenção ao crime de lavagem de dinheiro. 

Palavras chave: lavagem de dinheiro; conselho de controle de atividades financeiras; unidade de inteligência.

1. INTRODUÇÃO               

A lavagem de dinheiro consiste em um conjunto de operações financeiras que visam incorporar na economia lícita bens e valores oriundos de práticas criminosas.

Trata-se de um crime que ultrapassa fronteiras e a cada dia surgem novas tecnologias para dificultar sua detecção. Preocupados em combater este delito de forma eficaz, vários países, por meio de cooperação mútua, criaram diversas entidades e instrumentos, para impedir essa prática.

No Brasil, temos o Conselho de Controle de Atividades Financeiras – COAF, como órgão responsável pela prevenção e fiscalização da prática do crime de lavagem de dinheiro.

O escopo deste artigo é mostrar o funcionamento e a forma de atuação do COAF no combate a lavagem de dinheiro.

2. O CRIME DE LAVAGEM DE DINHEIRO

O crime de lavagem de dinheiro consiste em ocultar ou dissimular a natureza de bens, direitos ou valores de oriundos de crimes (art. 1°, caput, §§1° e 2°, da Lei 9.613/98).   

A lavagem de dinheiro é o ato ou sequencia de atos praticados para mascarar a natureza, origem, localização, disposição, movimentação ou propriedade de bens, valores e direitos de origem delitiva ou contravencional, com o escopo último de reinseri-los na economia forma com aparência de licitude[1].

A doutrina tem apontado Meyer Lansky, um gangster americano, como quem teria idealizado uma rede de lavanderias para justificar a origem de recursos ilícitos, daí a expressão lavagem de dinheiro[2]. O termo lavagem de dinheiro foi utilizado pela primeira vez em um processo judicial nos EUA em 1982[3].

A classificação doutrinária deste crime lhe atribui três etapas ou fases: ocultação, dissimulação e integração.

A primeira etapa, chamada de ocultação, colocação ou placement ocorre quando os ativos ilícitos são aplicados no sistema financeiro e econômico mediante várias atividades. O criminoso procura movimentar os valores obtidos pela prática criminosa em pequenas quantias que não chamem a atenção das autoridades, por meio de depósitos em contas de terceiros (laranjas), de transferência de capital sujo para fora do país, ou a utilização de estabelecimentos comerciais que negociam bens de pequeno valor e costumam trabalhar com dinheiro em espécie (padarias, postos de gasolina, entre outros).

 A segunda etapa, conhecida como dissimulação, estratificação ou layering é caracterizada por uma série de atividades sobrepostas com o objetivo de tornar o lucro ilícito com a aparência de lícito. São exemplos da dissimulação transferências de dinheiro, manipulação de bolsas e remessas aos paraísos fiscais.

Na terceira etapa, chamada integração ou integration, os valores retornam  licitamente as mãos dos criminosos, como investimentos ou empréstimos externos, lucros de empresas regulares, aquisição de bens etc. Assim, parte do produto criminoso é reinvestida na própria atividade criminal e nas operações de lavagem e a outra parte é integrada e volta a disposição dos criminosos para que possam se beneficiar dos valores sem levantar suspeitas.

No fim da década de 80, a comunidade internacional, preocupada com este tipo de crime, percebeu a necessidade de unir seus esforços e passou a firmar tratados de cooperação e criar órgãos nacionais e internacionais para combatê-lo.

A Convenção de Viena de 1988[4], da qual o Brasil é signatário, foi o primeiro documento internacional a tipificar a lavagem de dinheiro e apresentar medidas para o seu combate, estabelecendo que os países integrantes também a criminalizassem, trazendo a necessidade da cooperação entre as nações[5].

No Brasil, o primeiro diploma legal de criminalização especifica da atividade de lavagem de dinheiro foi criado em 1998 (Lei no. 9.613/98), que além de tipificar a conduta de mascaramento em diversas modalidades; também criou a unidade de inteligência financeira nacional – o Coaf (Conselho de Controle de Atividades Financeiras), que será abordado adiante.

Por se tratar de um crime que atinge proporções internacionais, exige o desenvolvimento de políticas de combate mais sofisticadas e integradas. Assim, diversos países, seguindo a recomendação de diplomas internacionais de combate à lavagem de dinheiro como, por exemplo, o Conselho de Estrasburgo[6] e o GAFI[7], criaram agencias governamentais responsáveis pelo combate à lavagem de dinheiros, denominadas Unidades de Inteligência Financeira (Financial Intelligence Unit – FIU).

3. UNIDADES DE INTELIGENCIA FINANCEIRA

As unidades de inteligência são responsáveis por receber, além de requisitar, informações sobre operações financeiras atípicas ou suspeitas, analisar e informar às autoridades competentes aquelas que constituem indícios do crime de lavagem.

Essas unidades apresentam diferentes estruturas a depender de sua vocação institucional e das tradições jurídicas de cada país. Existem basicamente três espécies de Unidades de Inteligência Financeira: (i) judiciais, (ii) coercitivas, (iii) administrativas, sem considerar as híbridas que mesclam elementos de cada uma delas.

As unidades judiciais são previstas, em geral, nos países em que o Ministério Público é parte integrante do Judiciário. Nesses países as unidades tem natureza persecutória penal porque o próprio órgão responsável pela acusação possui instrumentos de acompanhamento ou recebimento de informações sobre operações suspeitas.

As unidades coercitivas são exclusivamente administrativas, mas podem determinar medidas preventivas como suspensão de transações, congelamento e sequestro de bens.

As unidades administrativas tem atribuição exclusiva de sistematização de informações e produção de análises sobre possíveis operações ilegais ou atípicas. Não tem poder de determinar medidas de coerção ou de iniciar processos judiciais. Apenas colhem a informação e enviam para os órgãos competentes para a persecução penal ou investigação, como o Ministério Público e a Polícia[8]. O Brasil segue esse modelo.

4. CONSELHO DE CONTROLE DE ATIVIDADES FINANCEIRAS - COAF

O COAF é um órgão administrativo, no âmbito do Ministério da Fazenda, com sede no Distrito Federal, e funciona como agência de inteligência brasileira no combate ao crime de lavagem de dinheiro.  É a unidade de inteligência financeira do Brasil.

É responsável pela prevenção e fiscalização da prática do delito de lavagem, foi instituído pela Lei no 9.613/98. Tem por finalidade disciplinar, aplicar penas administrativas, receber, examinar e identificar as ocorrências suspeitas de atividades ilícitas previstas na Lei, sem prejuízo da competência de outros órgãos e entidades.

Com base na análise de operações suspeitas ou atípicas, o COAF prepara um relatório que é enviado ao Ministério Público e à Polícia, para que seja averiguado o cometimento ou não de algum delito.

O COAF faz parte do GAFI e do Grupo de Egmont, constituído por algumas unidades financeiras de inteligência, que se reuniram pela primeira vez no Palácio de Egmont-Arenberg, em Bruxelas, com o intuito de promover um fórum objetivando impulsionar o apoio aos programas nacionais de combate à Lavagem de Dinheiro dos países que o integram.

Referido apoio engloba a ampliação de cooperações entre os países e a sistematização do intercâmbio de experiências e de informações de inteligência financeira, aperfeiçoando a capacidade e a perícia dos funcionários das unidades e proporcionando uma efetiva comunicação por meio de aplicação de tecnologia específica[9].

Os organismos internacionais indicam uma série de regras para a persecução penal referente ao crime em questão, que, em resumo, se traduzem na cooperação das instituições e empresas que possam ser utilizadas para lavagem, sujeitas a deveres de identificação dos clientes, conservação dos registros e comunicação de operações consideradas suspeitas.

Desse modo, o COAF é o principal órgão brasileiro de inteligência ao combate ao crime em comento, além de ser responsável por elaborar autoavaliações, cujos relatórios são enviados anualmente ao GAFI. 

4.1.Composição do COAF

O Conselho é composto de servidores públicos de reputação ilibada e reconhecida competência, designados em ato do Ministro de Estado da Fazenda, dentre os integrantes do quadro de pessoal efetivo do Banco Central do Brasil, da Comissão de Valores Mobiliários, da Superintendência de Seguros Privados, da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, da Secretaria da Receita Federal, de órgão de inteligência do Poder Executivo, do Departamento de Polícia Federal, do Ministério das Relações Exteriores e da Controladoria-Geral da União, atendendo, nesses quatro últimos casos, à indicação dos respectivos Ministros de Estado.

O presidente do Conselho é nomeado pelo Presidente da República, cuja indicação é do Ministro de Estado da Fazenda.

4.2 Das pessoas sujeitas à lei

O art. 9º da Lei de Lavagem apresenta o rol das pessoas obrigadas a comunicar o COAF, em razão das atividades que exercem, a respeito de qualquer atividade atípica ou operações consideradas suspeitas.

Dentre essas atividades estão a captação, a intermediação e aplicação de recursos financeiros de terceiros, em moeda nacional ou estrangeira; a compra e venda de moeda estrangeira ou ouro como ativo financeiro ou instrumento cambial; a custódia, emissão, distribuição, liquidação, negociação, intermediação ou administração de títulos ou valores mobiliários; entre outras previstas no parágrafo único do artigo retro mencionado.

As obrigações a que essas pessoas estão sujeitas se traduzem em identificar seus clientes e manter registros, bem como comunicar as operações suspeitas aos órgãos de inteligência financeira, conforme dispõe os arts. 10 e 11 da Lei.

Descrever essas operações consideradas suspeitas ou atípicas é uma atribuição da autoridade competente, que por meio da elaboração de uma lista que, a depender das pessoas envolvidas, dos valores, das formas de realização, dos instrumentos utilizados, ou pela falta de fundamento econômico ou legal, possam demonstrar ilicitude.

Se houver descumprimento das obrigações elencadas no art. 9º, caberá aplicação de sanções administrativas pela autoridade competente, conforme previsto no art. 12 da Lei, a saber: advertência, multa pecuniária, inabilitação temporária para o exercício do cargo de administrador, e até cassação ou suspensão da autorização para operação ou funcionamento.

O procedimento para aplicação das sanções será regulado por decreto, sendo assegurado o contraditório e a ampla defesa, cabendo recurso ao Ministro de Estado da Fazenda.

4.3 A atuação do Coaf

O COAF atua de forma integrada com órgãos supervisores e entidades representativas de diversos segmentos, tais como: Comissão de Valores Mobiliários – CVM, Secretaria de Previdência Complementar – SPC, Superintendência de seguros privados – SUSEP, Conselho Federal de Corretores de Imóveis – COFECI, Associação Brasileira das Empresas de Cartões de Crédito e Serviços – ABECS, Associação Brasileira das Entidades Fechadas de Previdência Privada – ABRAPP, Federação Brasileira de Bancos – FEBRABAN.

Esta integração tem por finalidade evitar que esses setores sejam utilizados para a prática de lavagem de dinheiro. Desta forma, os órgãos supervisores e as entidades representativas que se depararem com operações atípicas praticadas por seus clientes, tem o dever de informar o COAF.

O Banco Central do Brasil, visando auxiliar na interpretação do que seriam essas operações consideradas atípicas ou suspeitas, apresentou a Carta-Circular nº. 2.826/1998, que foi posteriormente complementada pela Carta-Circular nº. 3.098/2003, contendo um extenso rol dessas operações.

Ressalte-se que referido rol de hipóteses é apenas exemplificativo, com intuito de orientar as entidades na identificação de operações suspeitas, sendo possível a ocorrência de outras operações que não estejam nele previstas.

Além disso, as entidades também deverão manter cadastros que possibilitem a identificação do cliente. Da mesma forma, os órgãos verificarão se há compatibilidade financeira entre as movimentações efetuadas pelo cliente e a sua capacidade econômica. Este controle deve abranger não só a totalidade das operações de um indivíduo, mas também aquelas feitas por grupos e conglomerados, conforme recomendação contida na Circular nº. 2.852/1999 do Banco Central do Brasil.

O COAF, após receber a comunicação, avaliará as operações suspeitas e, se existirem evidencias de ocorrência do crime de lavagem, efetuará um intercâmbio de informações com as autoridades competentes, conforme preconiza o art. 15 da Lei.

Cumpre esclarecer que são consideradas autoridades competentes, a Polícia Federal e o Ministério Público Federal que, de posse dessas de informações, tomarão as medidas necessárias.

Diante da necessidade de promover esse intercambio de informações entre o COAF e outros organismos, nacionais e internacionais, foi desenvolvido um sistema informatizado que permite ao Conselho desempenhar suas funções com maior agilidade e segurança, o SISCOAF – Sistema de Informações COAF, que auxilia nos processos internos de tomada de decisão, representa um veículo rápido e eficaz de captação, tratamento, disponibilização e guarda de dados.

O COAF não é dotado de poderes de investigação, tem competência para realizar a troca de informações e solicitar a abertura de investigações às autoridades, caso verifique, nas informações recebidas, solicitadas ou em decorrência de suas análises, forte indício de operações consideradas suspeitas.

Além disso, também tem o poder de requisitar informações cadastrais bancárias e financeiras aos Órgãos da Administração Pública de pessoas envolvidas em atividades suspeitas (art. 14, §3º. da Lei 9.613/98).

5. O PAPEL DO COAF NO COMBATE À LAVAGEM DE DINHEIRO

O COAF, além do seu papel como Unidade de Inteligência Financeira, é também um órgão de regulação e repressão dos setores econômicos que não possuem instituição supervisora própria, tais como as empresas de factoring, de comércio de joias e metais preciosos, pedras, objetos de arte e antiguidades.

No campo regulatório cabe ao COAF elaborar regras voltadas a estes setores sobre a forma e método de registro de informações de clientes e sobre os atos suspeitos de lavagem que devem ser comunicados, além dos previsto em Lei.  Por fim, a função de regulação consiste em o Órgão editar normas que orientem os setores obrigados no art. 9º da Lei 9.613/98.

A atividade repressiva decorre da competência do COAF para instaurar processo administrativo e aplicar sanções as entidades e pessoas que descumprirem as regras previstas nos arts. 10 e 11 da Lei de Lavagem.

As empresas que contam com órgão de controle específico, como bancos (regulados pelo Banco Central do Brasil) ou agentes de custódia, emissão, distribuição, liquidação de títulos ou valores imobiliários (regulados pela CVM), empresas de seguro, capitalização ou previdência privada (regulados pela Susep) devem observar as regras estabelecidas pelo órgão regulatório correspondente (art. 11, §1º. da Lei de Lavagem) e perante estes processados administrativamente. É do órgão regulador o papel de normatizador e repressor. 

No entanto, todas as entidades responsáveis pelos setores sensíveis (art. 9º. da Lei), tenham ou não órgão regulador próprio, devem atender as requisições de informações formuladas pelo COAF.

É função do COAF a organização de estudos e diagnósticos sobre lavagem de dinheiro e formulação de estratégias de combate à prática. Para tanto, o órgão tem participado de fóruns nacionais e internacionais para o desenvolvimento de boas práticas para o enfrentamento do delito, como, por exemplo, da ENCLLA (Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro) e do Grupo de Egmont,  que reúne as Unidades de Inteligência Financeira de diversos países para apoio mútuo, formação conjunta e assistência técnica para prevenção e repressão a lavagem de dinheiro.

6. CONCLUSÃO

O crime de lavagem de dinheiro é um fenômeno mundial, de amplitude internacional, que não atinge apenas as esferas econômicas e financeiras, mas também as sociais, uma vez que fomenta a prática de outros delitos, fazendo-se necessária a união de esforços, bem como a cooperação mútua entre os países para combatê-lo e o COAF, na qualidade de unidade de inteligência financeira, tem desempenhado um importante papel neste certame.  

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ANSELMO, Márcio Adriano. Lavagem de dinheiro e cooperação jurídica internacional. São Paulo: Saraiva, 2013.

BADARÓ, Gustavo Henrique; BOTTINI, Pierpaolo Cruz. Lavagem de dinheiro Aspectos penais e processuais penais. Comentários à Lei 9.613/1998, com as alterações da Lei 12.683/2012. 2ª ed. São Paulo: RT, 2013.

BARROS, Marco Antonio de; Lavagem de capitais e obrigações civis correlatas. 2. ed. São Paulo: RT, 2007.

BRASIL. Conselho de Controle de Atividades Financeiras – COAF - disponível em: <http://www.coaf.fazenda.gov.br/conteudo/publicaçoes/downloads/cartilha.pdf>. Acesso em março 2014.

DE CARLI, Carla Veríssimo. Lavagem de dinheiro: Ideologia da criminalização e análise do discurso.  Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2008.

MACHADO, Maira Rocha; A internacionalização do direito penal. São Paulo: editora 34, 2004.

SALDANHA, Katherinne. Da prevenção e repressão a lavagem de dinheiro. Disponivel em: <http//www.ebs.edu.br/portal/wp-content/.../Artigo-Katherine-Saldanha.pdf/>. Acesso em abril 2014.