I – FUNDAMENTOS

Não de hoje é a eficiência que se visa em toda e qualquer atividade, pública ou privada. É mesmo nota de crítica que se faz ao serviço público: falta-lhe eficiência. E é traço que pode determinar o futuro, curto ou não, do agente privado.

Nesse contexto de busca por resultados, certo que o combate á corrupção no Brasil não tem as melhores notas. Não é exemplo de atuação efetiva, nunca foi. É a idéia de impunidade, de que o “crime” compensa, é a sensação de injustiça, de êxito do errado e de fracasso do certo que colorem a tela do que se aqui, brevemente, propõe-se a discutir.

Pois bem.

Não há como negar-se o intróito. Mas há como reconstruir o prospecto do futuro?

A Carta Constitucional Brasileira de 1988 traçou belas linhas á Advocacia Pública, alocando-a no Capítulo das Funções Essenciais à Justiça, mas sem a confundir em  competências com outras instituições como Ministério Público e Defensoria Pública, o que indica atestado normativo da relevância do seu papel no intuito maior de, como encargo de todos os entes, órgãos e agentes de um Estado Democrático de Direito, concretizar os nortes axiológicos estabelecidos pelo paradigma estatal.

De fato, à Advocacia Pública se incumbiu de, além das atribuições atinentes á defesa judicial e extrajudicial do Estado e das políticas de Governo, outras, de perfil mais ativo. Aqui cabe respaldar com o sempre citado José Afonso da Silva (Silva. 2006, p. 45) em trecho não pouco conhecido:

A Advocacia Pública assume, no Estado Democrático de Direito, mais do que uma função jurídica de defesa dos direitos patrimoniais da Fazenda Pública, mais até mesmo do que a defesa do princípio da legalidade, porque lhe incumbe igualmente, e veementemente, a defesa da moralidade pública que se tornou um valor autônomo constitucionalmente garantido. Não é que essa defesa lhe espaçasse antes do regime constitucional vigente. Mas, então, o princípio da moralidade tinha uma dimensão estritamente administrativa, quase como simples dimensão da legalidade, ligada aos problemas dos desvios de finalidade. Agora não, porque a Constituição lhe deu sentido próprio e extensivo, e abrangente da ética pública. O exercício de uma tal missão requer garantias específicas contra ingerências e contra atitudes mesquinhas de congelamento de remuneração.  

Com tal relevante papel, certo que a Advocacia Pública precisará se aperfeiçoar, melhorando seu embasamento teórico, seus métodos, qualificando mais seus membros e, claro, com metas contínuas e crescentes de índices de produtividade, de resultados, ou seja, de eficiência.

É que apenas estará apta a contribuir efetivamente com a concretização do Estado Democrático de Direito, e como ente fundamental em sua estrutura tem atávica atribuição, se atuar, agir e instigar a adoção de processos e procedimentos claros, objetivos, transparentes, pincelados interna e externamente pelo substantivo da democracia, e tendo como norte não neblinável o respeito á legalidade, às normas jurídicas, sejam regras ou princípios.

Com tal cerne principiológico, a refletir também na vestimenta de seu agir exteriorizado, poderá, então, a Advocacia Pública ser considerada função essencial à Justiça e, também, contribuir efetivamente á consolidação do Estado que se espera por decorrência da Constituição Federal de 1988.

Ademais, cabe esclarecer que a Advocacia Pública, de Estado,  não se confunde em termos conceituais da Advocacia de Governo, apesar de, como também o próprio Estado em relação ao Governo, terem traços de promiscuidade, ás vezes saudável, muitas outras não.

Não por menos a legalidade é cerne, mas também as opções de políticas públicas, se dentro da moldura da jurisdicidade, devem ser igualmente viabilizadas no campo jurídico, ainda que aquela escolhida pelo gestor, pelo Administrador público, não fosse a mesma do procurador público.

Mas, parece-nos, também de fato, que o papel tem contornos mais delicados, multifacetados, relevante, guardando comprometimento, a Advocacia Pública de Estado, com valores permanentes a exemplo da Justiça, á dignidade, igualdade e do devido respeito à Ordem Jurídica.

Dando ao texto contornos mais práticos, certo que dentre a gama de afazeres  constitucionalmente estabelecidos á Advocacia Pública, perceptível a bipartição de funções básicas maiores, objetivamente consideradas: Assessorar, em papel também consultivo e Atuar em juízo, seja na defesa contenciosa ou na proatividade necessária á tutela do erário, do interesse público.

Nesse ponto, em prol da celeridade do escritor, repetimos aqui o que já posto em anterior texto de conclusão de especialização em Direito Público, publicado em periódico da Advocacia-Geral da União (Revista AGU – Publicações da AGU – Pós Graduação em Direito Público PUC-MG.2008. Acessível em www.agu.gov.br):

Na função consultiva, a atividade do Advogado Público assume o papel primordial de controle prévio da legalidade, ou seja, a verificação sobre a obediência da Administração Pública ao ordenamento jurídico. Como exemplo dessa atuação, pode-se citar a previsão contida na Lei 8.666, art. 38, parágrafo único, que dispõe que, nos processos de licitação, deve haver manifestação obrigatória da assessoria jurídica do respectivo órgão público.

Por se tratar de uma atuação eminentemente preventiva, a atividade consultiva da Advocacia Pública possui a função de evitar o aumento do número de demandas administrativas e judiciais, uma vez que a sua atuação possui um caráter pedagógico em face ao administrador. Assim é que ao Advogado Público compete verificar a compatibilidade das políticas sociais e econômicas em face da ordem constitucional, o que contribui para a observância dos direitos fundamentais.

Em outras palavras, pode-se dizer que compete ao Advogado Público, no exercício deste relevante mister, o dever constitucional de aperfeiçoamento da ordem jurídica, bem como o aconselhamento dos agentes políticos, no intuito de que sejam adotados os atos destinados à afirmação dos valores jurídicos e democráticos tão pertinentes ao Estado Democrático de Direito. (Moreira Neto. 2005)

No que tange à atividade contenciosa, a Advocacia Pública também tem grandes objetivos a serem atingidos.

Em sua atuação judicial, os Advogados Públicos buscam resguardar o interesse público, patrimonial ou não. Sobre a questão, assim se manifesta Leonardo José Carneiro da Cunha (Cunha.2005, p. 78):

“Com efeito, a Fazenda Pública revela-se como fautriz do interesse público, devendo atender à finalidade da lei de consecução do bem comum, a fim de alcançar as metas de manter a boa convivência dos indivíduos que compõem a sociedade. Não que a Fazenda Pública seja titular do interesse público, mas se apresenta como o ente destinado a preservá-lo.”

A atuação dos Advogados Públicos em juízo não se orienta tão-somente pelo interesse pecuniário. Por meio dessa atuação, busca-se a manutenção e estabilidade da ordem jurídica, o cumprimento dos princípios constitucionalmente estabelecidos, bem como a viabilização das atividades administrativas.

Em função justamente desse amplo leque de atuação é que são conferidas à Fazenda Pública prerrogativas processuais, como os prazos em dobro.

Ademais, há que se ressaltar que não procede a argumentação simplista de que tais prerrogativas são privilégios sem fundamento. É que o ente público, além de ser o responsável pelo interesse público, está sujeito a uma burocracia própria da Administração Pública, o que dificulta o acesso a documentos e fatos imprescindíveis à atuação em juízo. Outrossim, o volume de trabalho imposto aos Advogados Públicos é sabidamente grande, haja vista que, diferentemente do que ocorre com os advogados particulares, um Advogado Público não pode recusar causas que lhe pareçam ingratas.

Com efeito, ante a relevância das funções atribuídas à Advocacia Pública no Estado Democrático de Direito, impõe-se que seja feita uma nova compreensão da importância dessa instituição, como um instrumento da sociedade na consagração de valores consubstanciados pela ordem jurídica, bem como no controle dos atos administrativos.

Certo é, então, que a Advocacia Pública adota papel essencial na consolidação do Estado Democrático de Direito, vez que se apresenta como uma das formas de atuação prática e direta (“longa manus”) da figura Estatal na concretização de direitos fundamentais, além de representar garantia de harmonização e manutenção das estruturas e funções estatais.

Em suma, a Advocacia Pública Consultiva colabora com a boa versação do patrimônio público e com o respeito aos princípios da impessoalidade, da moralidade e da legalidade administrativa (não-criação de direitos subjetivos sem respaldo legal), além do devido processo e do contraditório nos atos e processos administrativos.

Por outro lado, a Advocacia Pública Contenciosa defende a correta implementação dos direitos subjetivos, o que, em observância ao princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, garante a todos a solvência Estatal.

Ora, como se pode exemplificar com a atuação da Advocacia-Geral da União, busca-se garantir a correta e razoável implementação de direitos, ou seja, o respeito à legalidade (no sentido de juridicidade e não de legalismo) e aos princípios constitucionais, e não só pelo Estado, mas também pelo administrado, que deve impedir as pretensões não legítimas justamente para que as legítimas tenham a certeza de sua implementação. E é isso que faz a Advocacia Pública Contenciosa.

Assim, ambas as faces da Advocacia Pública colaborariam com o respeito à jurisdicidade, ou seja, com a atuação Estatal justa, razoável e principalmente legítima, não só conforme lei, mas conforme princípios fundamentais do direito, consubstanciados expressamente ou não na Carta Constitucional, o que, por evidente, leva à integração e efetivação dos valores, finalidades e objetivos do Estado Democrático de Direito.

Frisa-se que a legitimidade da atuação da Advocacia–Geral da União, por exemplo, decorreria não só da expressa previsão constitucional (art. 5º, 37, 131 e 132 da CF/88), mas também do respeito à legalidade e ao devido processo legal e administrativo, com a garantia do contraditório, não só na investidura em seus cargos, mas também em sua atuação contenciosa ou consultiva.

Assim, a legitimidade decorre do justo, regular e razoável procedimento de formação do quadro de integrantes da Advocacia–Geral da União, através de concursos públicos de provas e títulos, nos termos do art. 37 da Constituição Federal de 1988,

Da mesma forma, há legitimidade quando de sua atuação democrática no contencioso, exemplificando-se com a existência da súmula de enunciados administrativos que impedem a interposição de recursos judiciais quando reconhecido o direito subjetivo, a tutelar a regular aquisição e implementação de direitos subjetivos, e também de sua atuação consultiva, com pareceres apresentados após a participação prévia dos interessados, indicando ao Administrador o correto caminho para a aplicação das normas e, por outro lado, opinando favoravelmente à pretensão do administrado, quando posta pretensão em face do Estado, a bem garantir a efetivação dos direitos e garantias consubstanciadas no Texto Constitucional.

Daí a essencialidade da Advocacia Pública no Estado Democrático de Direito, se compreendida e exercida conforme os nortes axiológicos do atual paradigma Estatal

    Quando de tais reflexões, se concluiu, não percebido motivo para agora fazê-lo de forma diferente, que a Advocacia Pública, como legitimamente garantidora em suas funções  contenciosa e consultiva dos princípios constitucionais e administrativos e da solvência estatal, ou seja, do interesse público primário e secundário, mostrar-se-ia essencial à efetivação dos objetivos da República (art. 3º da CF/88), à consolidação de seus fundamentos (art. 1º, especialmente quanto à dignidade da pessoa humana) e, conseqüentemente, essencial à consubstanciação do Estado Democrático de Direito, não bastasse, como nota inicial e expresso no texto constitucional, essencial á Justiça.

Mas cabe complementar.

Nessa linha, em tentativa também de se diminuir o campo de atuação e, consequentemente, das palavras aqui escritas, certo que a Advocacia-Geral da União vem desenvolvendo, aos poucos mas com rumo na meta constitucional de eficiência, atividade específica e pró-ativa na percepção, identificação e efetivo combate á corrupção no Brasil.

Ente do Estado Democrático de Direito, vinculado ao Poder Executivo como órgão mas com função diversificada, taxada de essencial á justiça pelo Texto Constitucional de 1988, a instituição, no que se percebe interna e externamente, organizou-se e programou-se, não de forma isolada, para buscar efetivamente a diminuição dos efeitos da má versação do erário, da corrupção, da improbidade, na sociedade e no Estado, seja na tentativa de impedir irregularidades em contratações, no seu atuar consultivo, de assessoramento do Poder Executivo, seja na recomposição concreta do patrimônio público dilapidado por agentes públicos e privados ímprobos, com a proativa atuação contenciosa.

Daí que para desempenhar tal papel a contento depende e dependerá de diversas verificações de racionalidade, economia, agilidade e eficiência dos métodos de que utiliza e dos mecanismos, com previsão legal ou normativa genérica, que lhe permitem a atuação em um Estado de Direito, sob pena de amargar resultados de recomposição do público e de combate á corrupção e aos atos de improbidade não significantes.

Certo que, como pincelado em parágrafo anterior, não pode atuar isoladamente em tal função, e não o faz, tendo entidades parceiras no combate á corrupção, com papéis fixados constitucionalmente ou em lei, cada qual com sua atribuição, mas não sem áreas de tangência. E é tal sistema de combate a irregularidades que permitiria, teoricamente, criar-se desde inicial “barreira” ao cometimento de irregularidades, com o controle das Consultorias Jurídicas em Ministérios, órgãos da AGU, por exemplo, passando pela nacional atuação da Controladoria-Geral da União, de controle e análise, como decorre do nome, pela técnica e punitiva, mas ainda extrajudicial, manifestação do Tribunal de Contas da União, para desembocar-se, quando não suficiente a prévia tutela, na custosa e não célere demanda judicial, mas a qual busca a AGU, por seus órgãos de contencioso, dar adequada celeridade e efetividade na recomposição do erário.

Assim, todo esse sistema público de tentativa de combate á corrupção merece estudo em sua percepção, configuração, eficiência e justificativa, vez que um Estado com menor índice de má versação do que é público, e ai independentemente de a corrupção poder se enquadrar como um fenômeno antropológico ou sociológico e mundial, é de interesse de toda a comunidade, não só a acadêmica.

Mas principalmente á Acadêmica importa o estudo desse Sistema Público de Combate á Corrupção, vez que representa, a ciência jurídica, um dos adequados caminhos á melhoria desse serviço, pois são jurídicos também os mecanismos empregados.

Certo que o controle social, diretamente pela Sociedade e também pela mídia, tem imprescindível papel na identificação do ímprobo e na apuração de denúncias, mas é o ordenamento jurídico, pelas regras de direito como devido processo legal e ampla defesa, que concretamente poderão recompor o patrimônio público e aplicar penas restritivas de direitos, seja de caráter Administrativo, Penal ou cível, àqueles regularmente identificados como agentes corruptos.

Parece-nos, pois, tema imprescindível á melhoria da sociedade e à concreta implementação do Estado Democrático de Direito, a justificar estudo do que o próprio Estado apresenta como Sistema de Combate á Corrupção, pela necessidade de se identificar o que efetivamente funciona, ou pode funcionar, e o que representa não mais que gasto público descabido, a combalir a já vitimada sanidade Fiscal, quais são os entes ou agentes que podem ou devem contribuir em tal função estatal, além dos mecanismos que detenham, passiveis ou não de reconfiguração.

E caminhando á conclusão do que se imaginou com o presente texto, também é necessário o estudo para se compreender as razões e fundamentos de determinadas regras e atuações dos entes já citados, como CGU, TCU e AGU, determinadas por agentes políticos de alto escalão e seu espelhamento com o que estabelecido na Carta Constitucional e em leis infraconstitucionais. Ou seja, faz-se necessário tornar claro o porquê da existência de determinados mecanismos e regramentos, para que, então, se perceba sua eficácia e sua  imprescindibilidade, ou não, ao conjuntos de entes de controle e suas atribuições.

Não bastasse, verificadas as razões de sistemas sugeridos, além de seu funcionamento, útil será propor, na medida do possível, e com a verificação de soluções em casos práticos, melhorias e agilidades na área.

Daí, em nosso sentir, justificar-se o estudo efetivo do combate á corrupção pelo próprio Estado no Brasil, talvez, de início, com matérias ou cursos específicos nas graduações e pós graduações jurídicas.

Objetivo seria, como visto, analisar, em termos de racionalidade e eficácia, as formas de combate á corrupção pelo Estado, com o detalhamento das atribuições dos entes com papel específico em tal seara, destacando-se a Controladoria-Geral da União e o Tribunal de Contas da União, mas em especial ênfase no que é de competência da Advocacia-Geral da União, seja na prevenção, por seu papel de assessoramento ao Poder Executivo, seja na repressão, por seu papel de representação judicial e extrajudicial dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Mais especificadamente é caso de se pensar em: A- identificar, com base em ciências humanas, a corrupção como um problema antropológico, histórico e ou social e apresentá-la como fenômeno do qual se deve ocupar e combater o Estado; B- identificar os entes públicos Estatais de controle  e combate á corrupção e suas atribuições; C- identificar os mecanismos normativamente criados para atuação de cada um desses entes, além da justificativa de sua existência; D- identificar os limites, barreiras e regramentos que existem no exercício das atribuições dos órgãos previamente referidos, taxando-as de necessárias, se decorrentes de direitos e garantias juridicamente consolidadas, ou infundadas, se não firmes em razões de legalidade, razoabilidade, economia, eficiência e interesse público; E- identificar e analisar casos concretos de atuação dos entes; F- identificar os acertos, falhas, resultados positivos, negativos, a efetiva recomposição do erário e a efetiva aplicação de penas como decorrência desse conjunto de ações e atribuições; G- identificar as atribuições e ou competências dos entes de combate á corrupção, na análise dos objetivos específicos “D” e
“F”, que reflitam um correto controle Estatal ao bom gerir do que é público e um eficiente sistema de combate, punição e recuperação de verba resultantes da má versação do erário; H- identificar e propor medidas e alternativas possíveis como formas de combate jurídico á corrupção.

Dessa forma, e a deixar mais transparente a intenção desse pobre texto, o que se percebe necessário é profissionalizar, aprofundar, a percepção e o combate á corrupção, passando pela imprescindível seara acadêmica, mas chegando, forte ainda na eficiência, na prática atuação dos órgãos constitucionalmente incumbidos de não permitir que a ilegalidade, a imoralidade, inviabilizem a efetiva concretização das bases axiológicas do Estado Democrático de Direito.

A exemplo, veja-se a proposta da Advocacia-Geral da União que, através da Portaria n. º 15, de 25 de setembro de 2008, complementada pela Portaria n. 12, de 15 de dezembro de 2009, criou, de forma organizada, grupo de atuação proativa no combate á corrupção, com posto por Advogados da União em exclusividade de atuação e que obteve significativos resultados nos anos de 2010 e 2011, tanto que agraciado com Premiação Especial do Instituto INNOVARE, em 2011 e ressaltado por organismos internacionais e nacionais, como ONU e Tribunal de Contas da União, como exemplo de passo firme em direção á eficiência no combate á corrupção, ás ilegalidades, contribuindo sobremaneira á construção de uma sociedade justa e solidária, objetivos da República e metas constitucionais dos entes, órgãos e agentes públicos que compõem o Estado Democrático de Direito.

Daí que, como conclusão, adequado dizer da necessidade de se aperfeiçoar, até como objetivo da República, a verificação do fenômeno da corrupção, dos males gerados e, necessariamente, dos entes e mecanismos existentes ao seu combate efetivo, razão pela qual alguns paradigmas atávicos, fruto de inércia estatal na área, deverão ser reconfigurados, em prol do próprio Estado mas, principalmente, de todo o povo brasileiro.

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