Resumo: O presente artigo traça um breve panorama acerca da intervenção do Estado na economia, com base nos preceitos ditados pela Constituição Federal e em outros fatores que servem como parâmetro para a dimensão da interferência estatal na economia no Estado Democrático de Direito, quais sejam: a concorrência, o desenvolvimento, a liberdade e a democracia econômica.

Palavras-chave: Ordem econômica. Intervenção estatal. Finalidades. Limites. Concorrência. Desenvolvimento Econômico. Liberdade Econômica. Democracia Econômica.

I – INTRODUÇÃO

A Ordem Econômica consiste no conjunto de normas constitucionais que definem os objetivos de um modelo para a economia e as modalidades de intervenção do Estado nessa área.

A importância de compreender a ordem econômica reside nas várias atuações do Poder Público neste campo que afetam as Leis do mercado e os direitos individuais. Como sua atividade é excepcional, as normas devem ser interpretadas restritivamente, conforme determinam os preceitos de hermenêutica. O ordenamento jurídico prevê uma atividade vinculada pela aplicação de atos de intervenção estatal, sempre condicionada pelo princípio da dignidade da pessoa humana.

A Constituição Federal de 1988 estabelece, em seu art. 170, o conjunto de princípios constitucionais em que a ordem econômica deve se pautar, bem como os seus dois principais fundamentos: valorização do trabalho humano e da livre iniciativa, com a finalidade de assegurar a todos uma existência digna, conforme os ditames da justiça social.

Esses princípios apontam a direção dada à ordem econômica, mas sempre analisados de acordo com o sistema constitucional, que tem como norte a função social.

A atuação do Estado na área econômica apenas se apresenta legítima para proteger esses princípios estabelecidos constitucionalmente. A correção de distúrbios que possam afetar a ordem econômica, como monopólios, cartéis e trustes, determinam, também, a intervenção do Poder Público.

Basicamente, as formas e limites de intervenção do Estado no domínio econômico estão definidos na Constituição Federal. Conforme determina o art. 173, só pode o Estado diretamente explorar atividade econômica quando necessário aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, definidos em lei.

Ainda, o art. 174 prevê a atuação do Estado como agente normativo e regulador da atividade econômica, na forma da lei, mediante o exercício de funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.

Ressalte-se, assim, o caráter excepcional e suplementar da atuação do Poder Público nessa seara, limitada pelos princípios estabelecidos no art. 170 da Constituição Federal. Nesse cenário, pretende-se analisar no presente artigo quatro fatores que se apresentam como limites à intervenção do Estado na economia: a concorrência, o desenvolvimento econômico, a liberdade econômica e a democracia econômica.

II – DESENVOLVIMENTO

II.1. A Concorrência

O progresso nas relações econômicas e comerciais presenciadas ao longo do século XX ensejou que o Direito normatizasse a condução da vida econômica da Nação disciplinando as relações travadas entre os entes públicos e os agentes privados de forma a manter o equilíbrio dos interesses envolvidos em prol da ordem econômica.

Neste contexto, o Direito Econômico triunfa como ramo do Direito Público que visa coordenar a vida econômica do país disciplinando as diversas formas de interferência estatal no processo de geração de riquezas da nação de forma a proteger o mercado, a sociedade e o Estado.

Dentre os objetivos de se manter a ordem econômica, está a questão da regulação da concorrência. Com o advento da economia liberal, tendo como alicerce a livre iniciativa, insurgiu-se uma profusão de agentes econômicos na cadeia produtiva permitindo uma disputa competitiva que demanda intervenção estatal quando atua de forma injusta e abusiva para a economia.

Como bem preceitua João Bosco Leopoldino da Fonseca[1]:                              

“A concorrência no mercado decorre de um conjunto de condições que permite a todos os agentes do mercado correr à compra e venda de forma a que cada um possa alcançar seus objetivos sem ferir, desarrazoadamente, as metas pretendidas pelos demais.”

No Brasil, a livre concorrência é fiscalizada pelo Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência de forma a preservar o jogo competitivo saudável, inibindo condutas indesejáveis dos agentes econômicos assegurando a almejada ordem da economia para a Nação.

 O art. 173, §4º da Constituição Federal, por sua vez, determina que a lei estabelecerá mecanismos para reprimir o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros. 

Como exemplos de espécie de abuso do poder econômico que devem ser combatidos, apresentam-se o truste (pressão de empresas maiores sobre as menores para comandar a política de preços) e o cartel (acordo de empresas do mesmo setor, que se organizam entre si para controlar aspectos comuns a sua atividade).

No plano infraconstitucional, é a Lei 12.529, de 2011, que dispõe sobre a prevenção e a repressão às infrações contra a ordem econômica, orientada pelos ditames constitucionais da livre iniciativa, livre concorrência, função social da propriedade, defesa dos consumidores e repressão ao abuso do poder econômico. A coletividade como um todo possui a titularidade dos bens jurídicos protegidos por esta lei que não visa apenas reprimir, mas também prevenir infrações à ordem econômica.

A principal entidade de proteção da concorrência é o CADE, (Conselho Administrativo de Defesa Econômica), autarquia federal vinculada ao Ministério da Justiça, que, dentre outras funções, profere decisões definitivas no âmbito administrativo, exercendo a função indelegável e indeclinável de reprimir práticas econômicas que venham a repercutir negativamente no mercado.

II.2. O Desenvolvimento Econômico 

O desenvolvimento econômico e o processo de industrialização observado ao longo do século XX ocasionaram o aparecimento de amplos setores que reclamavam melhores condições de vida. Trabalhadores eram explorados, crianças não eram devidamente protegidas e as empresas tinham grandes dificuldades em competir no mercado de grandes corporações.

O Estado moderno nasceu com o compromisso de atuar no campo econômico, de modo a garantir limites às instituições básicas da propriedade e da liberdade contratual.

Nesse contexto, a Constituição Federal de 1988 anuncia, em seu artigo 170, que: “A ordem econômica fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social.”

Assim, a Constituição Federal consagra o princípio da livre iniciativa, relativizado aos ditames relacionados à esfera dos direitos sociais, de modo a se obter uma harmonização para equilibrar forças. Ora, a força da liberdade econômica não é absoluta devendo ser respeitado o princípio da valorização do trabalho humano.

O Constituinte fez bem, ao estruturar o Estado Democrático de Direito prevendo a intervenção dos agentes políticos na ordem econômica. Tal intervenção atualmente cumpre o papel de mitigar os conflitos do Estado liberal, através da atenuação, por exemplo, da liberdade contratual. Decorre da necessidade de impor uma função social e um dirigismo econômico, facultando as partes obediência às normas de ordem pública e reprimindo a exploração da parte hipossuficiente.

Pode-se afirmar que o Estado Democrático de Direito se aprimorou no Estado do bem-estar, porque atualmente se busca a melhoria das condições sociais da população, pensando sempre na coletividade e não no indivíduo ou em determinado grupo.

Os objetivos de ordem econômica da República Federativa, descrita no artigo 3º da Constituição Federal, permeiam a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, a erradicação da pobreza e a redução da desigualdade regional e social, bem como a promoção do bem de todos, sem discriminação.

Hoje se reconhece a importância da Intervenção do Estado na economia, assegurando a fonte de renda e a distribuição dela à população. Além disso, a Constituição Federal elenca como princípios fundamentais, os direitos sociais, tais como a educação, a moradia, a segurança, entre outros.

O desafio desse século será promover o desenvolvimento e o crescimento econômico, protegendo o economicamente mais fraco, modernizando a estrutura do poder judiciário, a fim de dar respostas adequadas às causas que lhe são apresentadas.

II.3. A Liberdade Econômica

O direito à liberdade, princípio do Estado Democrático de Direito, quando inserido na Ordem Econômica, passa a ser encarado sob a forma de liberdade de iniciativa e liberdade de concorrência, princípios delineados pelo artigo 170 da Constituição Federal, que assim dispõe:

Art. 170 - A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

I - soberania nacional;

II - propriedade privada;

III - função social da propriedade;

IV - livre concorrência;

V - defesa do consumidor;

VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;

VII - redução das desigualdades regionais e sociais;

VIII - busca do pleno emprego;

IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País.

Parágrafo único - É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.

Dessa forma, à luz da Constituição Brasileira, a ordem econômica funda-se essencialmente na atuação espontânea do mercado. Entretanto, o exercício da livre iniciativa não é ilimitado, pois encontra seus limites na função social e nos demais princípios expostos no artigo supra transcrito. Como bem anotou o Ministro Cezar Peluso:

O que ocorre é o princípio da livre iniciativa, inserido no caput do artigo 170 da Constituição Federal, nada mais é do que uma cláusula geral cujo conteúdo é preenchido pelos incisos do mesmo artigo. Esses princípios claramente definem a liberdade de iniciativa não como uma liberdade anárquica, porém social, e que pode, conseqüentemente, ser limitada. (STF, AC 1657 MC-ED, Relator(a):  Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 07/11/2007, DJe-152 DIVULG 29-11-2007 PUBLIC 30-11-2007 DJ 30-11-2007 PP-00028 EMENT VOL-02301-01 PP-00053).

Essa nova perspectiva se faz necessária para delimitar a esfera de liberdade privada nas relações econômicas, que passará a ser alvo de atuação do Estado regulador e fiscalizador. A existência de uma atividade reguladora a encargo do Estado, atuante na mesma esfera de liberdade dos particulares, não lhes usurpa a função de agentes diretos e preferenciais na ordem econômica. Da mesma forma, não pressupõe ausência completa de intervenção do Estado na economia e, por conseguinte, na liberdade individual.

O Princípio da Livre Iniciativa é considerado como fundamento da ordem econômica e atribui à iniciativa privada o papel primordial na produção ou circulação de bens ou serviços, constituindo a base sobre a qual se constrói a ordem econômica.

Compete ao Estado apenas uma função supletiva, haja vista que a Constituição Federal determina que a ele cabe apenas a exploração direta da atividade econômica quando necessária a segurança nacional ou relevante interesse econômico.

Assim, a atividade de intervenção do Estado no domínio econômico caracteriza-se pelo ingresso do Estado em um campo ordinariamente reservado à iniciativa privada. Essa atividade pode ser apenas jurídica e de fiscalização, como pode ser material, quando o Estado atua diretamente no domínio da economia.

Nos termos do artigo 174 da Constituição Federal, o Estado tem o papel primordial como agente normativo e regulador da atividade econômica exercendo as funções de Fiscalização, Incentivo e Planejamento de acordo com a lei, no sentido de evitar irregularidades.

Dessa maneira, observa-se que o ordenamento jurídico não coíbe o intervencionismo estatal na produção ou circulação de bens ou serviços, mas assegura e estimula o acesso à livre concorrência por meio de ações fundadas na legislação.

Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, o Estado pode intervir no domínio econômico, atuando de três maneiras diversas: 1ª) como sujeito ativo, assumindo participação direta nas atividades econômicas, enquanto prestador de serviços públicos; 2ª) na qualidade de agente regulador, disciplinando os comportamentos dos particulares, influenciando suas esferas de liberdade por intermédio do poder de polícia; e 3ª) através de ação fomentadora, propiciando benefícios e estímulos à propriedade privada[2].

Assim, o Estado pode, evidentemente, intervir para implementar políticas econômicas, corrigir distorções e, sobretudo, para assegurar a própria livre iniciativa e livre concorrência e promover seu aprimoramento. Este é o fundamento e o limite de sua intervenção legítima.

A premissa fundamental da regulação estatal reside em novo delineamento normativo que não resulta necessariamente em limitação da liberdade econômica (livre iniciativa e livre concorrência) através da imposição de sanções/restrições, mas na aplicação de um conceito negativo de atuação estatal, de não turbar o direito daquele com quem eventualmente venham a entrar em contato.

A estrutura dessa teoria contém não apenas um dever de omissão como objeto, mas também contém a finalidade de omissão de medidas realizadas pela autoridade pública como um conteúdo próprio, conjugação esta que faz com que a esfera de liberdade individual passe a ser caracterizada pela ausência de proibições ou obrigações, existindo tão somente um dever de omissão por parte do Estado.

Com isso, o Estado passa a deixar indefinidas quais atividades poderão ser exercidas pelos particulares sem intervenção, definindo apenas aquelas que estariam sujeitas à regulamentação. Entretanto, tal perspectiva coloca em risco a justiça social (bem comum), à medida que os interesses motivadores das atividades particulares nem sempre serão claros ou benéficos à coletividade.

O direito à liberdade econômica aliada à consecução do interesse público, portanto, afigura-se como novo paradigma para a atuação do agente estatal. A realização do bem comum e do desenvolvimento nacional devem ser princípios norteadores da atividade econômica como um todo, tendo por finalidade assegurar a todos uma existência digna, conforme os ditames da justiça social, sem exclusões nem discriminações.

Neste contexto, vale ressaltar que a livre fixação de preços consiste elemento fundamental da livre iniciativa, não podendo ser validamente vulnerada, salvo em situações extremas que envolvam o próprio colapso e funcionamento do mercado.

Se, portanto, o mercado se encontrar em conjuntura anormal influenciando negativamente esse princípio e atacando a livre iniciativa, pode o Estado intervir momentaneamente para que o erro seja corrigido. Há de se observar que este não poderá fazê-lo de forma arbitrária, mas sim com base nos princípios da ponderação e da razoabilidade, ou seja, o controle prévio de preços é possível se o mercado privado estiver deteriorado a ponto de não mais operarem a livre iniciativa e a livre concorrência de forma regular.

Logo, percebe-se que a única hipótese em que o controle de preços pelo Estado é legítimo ocorre quando esta medida é tomada temporariamente e excepcionalmente para restabelecer um mercado privado competitivo e concorrencial. Após o objetivo ser alcançado, deve o Estado deixar que esse mercado seja regido pela livre iniciativa e pela livre concorrência.

II.4. A Democracia Econômica

Geralmente, pensa-se na democracia como o melhor sistema de governo, capaz de permitir a todos os cidadãos o direito de eleger seus representantes políticos, por meio do voto. Este conceito, entretanto, refere-se à democracia política.

A verdadeira democracia engloba muito mais do que isso. A garantia das necessidades básicas e a descentralização são também relevantes para a definição de democracia, surgindo daí o conceito de “democracia econômica”.

A democracia econômica, contudo, nos parece ainda um conceito pouco familiar. A democracia econômica começa pela ética dos resultados.  O que se exige hoje de dirigentes políticos e corporativos, é que sejam um pouco menos espertos em acumular vantagens para os seus sócios, e um pouco mais inteligentes em termos econômicos e sociais.

De forma geral, no nível das soluções institucionais, caminhamos claramente para a necessidade de um duplo enriquecimento relativamente à tradicional centralidade do Estado. Por um lado, deve-se reforçar a governança em âmbito mundial; por outro lado, é preciso dar muito mais força aos espaços locais, que é onde a democracia participativa melhor pode se manifestar, articulando de certa forma o planeta numa rede interativa de cidades, reforçando assim a democracia pela base.

Sejam estes ou outros os caminhos, o essencial é que devemos estudar as possíveis dimensões institucionais de processos decisórios mais democráticos na esfera econômica. O estudo é interdisciplinar.

A democracia propriamente econômica se manifesta na qualidade da inserção no processo produtivo, no acesso equilibrado aos resultados do esforço, e no acesso à informação que assegure o direito às opções.

Assegurar oportunidades econômicas constitui um ponto de partida para qualquer democracia econômica e para o estabelecimento da democracia econômica, são necessários quatro requisitos, a seguir expostos.

Inicialmente, frisa-se que os requisitos básicos devem estar disponíveis a todos, e o padrão desses requisitos deve variar de acordo com a época e o local. O efeito dessa garantia será a melhoria do bem-estar da sociedade, com o fim da incerteza e do estresse da luta pela sobrevivência.

Ademais, as pessoas devem ter um poder de compra crescente e que possibilite a aquisição de produtos e serviços, de maneira que possibilite o crescimento constante e contínuo de sua renda. Para obter isso numa democracia econômica, as matérias-primas e os recursos de uma região em particular devem permanecer na própria região, para o processamento e a manufatura.

À medida que a produção aumentar e forem desenvolvidos recursos mais eficientes, os benefícios serão direcionados para os habitantes locais e não para os estrangeiros. Tais decisões melhoram o padrão de vida da população, ao invés de enriquecer alguns indivíduos. Esse sistema propiciará o pleno emprego e aumentará o padrão de vida da região.

Acrescenta-se o fato de que a população local deve ter o direito de tomar todas as decisões, visando à economia local, isto é, à criação de uma economia descentralizada. Neste sentido, destaca-se a criação do Orçamento Participativo, pelos municípios.

A democracia econômica apresenta-se, portanto, como uma alternativa viável de justiça social, como uma ferramenta útil para barrar a acumulação de riquezas, a pobreza e o desperdício de vidas humanas.

Nesse contexto, pode-se concluir que a intervenção do Estado na economia deve ser realizada sob a perspectiva da busca pela democracia social, servindo esta como limite e como parâmetro de atuação estatal. 

III – CONCLUSÃO

O fenômeno da intervenção estatal na economia está associado com um determinado modelo jurídico-político que corresponde ao Estado de Direito, resultado de um processo de gradual evolução do próprio Estado e dos próprios instrumentos legais que o delinearam. De uma concepção formal, neutra e garantidora, identificada com o momento liberal, passou-se, a partir da segunda metade do século XX, para uma concepção típica do Estado social.

O intervencionismo é definido como a forma positiva de atuação do Estado na atividade econômica, direta ou indiretamente, através de um conjunto de decisões jurídico-políticas capazes de programar planos e ações, objetivando garantir o desenvolvimento e o bem-estar social.

No Brasil, a atuação estatal direta é exceção e se consubstancia na atuação do Estado como sujeito atuante no mercado por meio das formas de empresa pública, sociedades de economia mista e subsidiárias. A atuação indireta do Estado, a seu turno, é a que mais se coaduna com os moldes democráticos, e se dá por meio da normatização e da regulação da economia. No âmbito da regulação, encontramos as práticas estatais de fiscalização, incentivo e planejamento

Ocorre, entretanto, que a intervenção do Estado não constitui fenômeno isolado, devendo ser estudada sob diversas óticas. Esta evolução do Estado, no sentido de incorporar normas jurídicas de caráter social ao pensamento liberal foi e, ainda parece ser, motivo de grandes reflexões entre teóricos e políticos, principalmente em razão dos seus compromissos ideológicos e dos efeitos práticos implementados pelos governos.

Dessa maneira, procurou-se analisar os limites e contornos de referida intervenção, considerando-se que a atuação do Estado pauta-se por princípios da concorrência, do desenvolvimento econômico, da liberdade econômica e pelo inovado conceito de democracia econômica.

Insta destacar que não há uma homogeneidade funcional entre tais princípios. O papel que a livre concorrência desempenha na ordem econômica é diverso daquele reservado ao princípio que objetiva a redução das desigualdades regionais e sociais. Observa-se, dessa maneira, que a discussão sobre a intervenção do Estado não se centra em apenas um ponto, devendo ser realizada da maneira mais ampla possível.

Ressalta-se que tal discussão é imprescindível, diante dos novos desafios apresentados ao Estado e à sociedade, como a internacionalização crescente das relações econômicas e comerciais, da manutenção do poder de mercado, da necessidade de garantia da justiça social.

Sob esta ótica, pode-se afirmar que nem sempre é salutar a participação do Estado na economia. Assim, afigura-se necessária a análise dos encargos do Estado, no sentido de equilibrar e resolver possíveis e eventuais conflitos entre liberdades individuais, notadamente as de cunho econômico, e o interesse público.

IV – REFERÊNCIAS 

- DOWBOR, Ladislau. Democracia econômica: um passeio pelas teorias. Fortaleza: Banco Nordeste do Brasil, 2007. Disponível em: dowbor.org/06demoecobnb.doc.

- FONSECA, João Bosco Leopoldina da. Lei de Proteção da Concorrência: (Comentários à Legislação Anti-truste). Rio de Janeiro: Forense, 2007.

- GRAU, Eros Roberto. A ordem Econômica na Constituição de 1988. 10. ed., rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2004.

- MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 13. ed., 2003.

- MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional. São Paulo: Atlas, 2. ed., 2003.

- SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional positivo. 23. ed., rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2003.