Introdução
A ação direta de inconstitucionalidade (ADI) é a principal medida que forma o chamado controle abstrato ou concentrado de constitucionalidade, ao lado da ação declaratória de constitucionalidade (ADC), arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) e ação direta de inconstitucionalidade por omissão.
O pano de fundo por trás de todas essas ações é a independência de seu objeto – (in)constitucionalidade do ato impugnado – livre de quaisquer questões subjetivas. Trata-se, pois, de um processo objetivo ou sem partes, cujo objetivo é atestar um quadro de adequação direta entre a norma analisada e o disposto pela constituição.[1] Na prática, não há lide, não há contraditório, não há interesses patrimoniais etc.
Competência
A competência para o exercício do controle concentrado é fixada pela origem dos atos analisados. Na ADI, cabe ao STF analisar os atos normativos federais e estaduais contestados em face da Constituição Federal. Caso a matéria seja de ordem estadual ou municipal contrariando dispositivo de constituição estadual, a competência passa a ser do Tribunal de Justiça respectivo (CF, art. 125, §2º).
Assim, não se admite a propositura de ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo municipal em face da Constituição Federal perante os Tribunais Estaduais.[2] Perante o STF, tais atos podem ser questionados somente via ADPF (Lei nº 9.882/99, art. 1º, parágrafo único, I) ou via recurso extraordinário interposto contra acórdão proferido em sede estadual que use como parâmetro norma da constituição estadual que reproduza norma da Constituição Federal de observância obrigatória aos Estados.[3]
Objeto
Ao fixar a competência do STF para processar e julgar a ADI (CF, art. 102, I, “a”), a Constituição referiu-se a “leis e atos normativos”.
Seu art. 59 é quem nos dá a definição de atos normativos, incluindo emendas à Constituição[4], leis complementares[5], leis ordinárias[6], leis delegadas[7], tratados internacionais[8], medidas provisórias[9], decretos legislativos e resoluções[10]. Não se incluem nesse rol os atos normativos concretos[11] e infralegais[12].
Legitimidade
Os legitimados à propositura da ADI estão arrolados no art. 103 da Constituição Federal. São eles: (a) o Presidente da República; (b) a Mesa do Senado Federal; (c) a Mesa da Câmara dos Deputados; (d) a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; (e) o Governador de Estado ou do Distrito Federal; (f) o Procurador-Geral da República; (g) o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; (h) partido político com representação no Congresso Nacional; e (i) confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.
Para ter acesso ao controle concentrado, no entanto, alguns dos legitimados precisam comprovar a chamada pertinência temática. Nesse sentido: “a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal erigiu o vínculo de pertinência temática a condição objetiva de requisito qualificador da própria legitimidade ativa ad causam do Autor, somente naquelas hipóteses de ação direita ajuizadas por confederações sindicais, por entidades de classe de âmbito nacional, por Mesas de Assembleias Legislativas Estaduais ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal e, finalmente, por Governadores dos Estados-membros e do Distrito Federal”. [13]
Com base nisso, fala-se em uma legitimidade universal atribuída àqueles cujo papel institucional exige a defesa da Constituição sem interesse próprio ou de classe. Ao contrário, a legitimidade especial depende da mencionada pertinência temática entre o ato refutado e as funções exercidas pelo poder que representam.
A legitimidade passiva, por sua vez, é conferida ao Advogado-Geral da União (CF, art. 103, § 3º), que atuará em prol da presunção de constitucionalidade do respectivo ato.
Procedimento
O procedimento da ação direta de inconstitucionalidade vem regulamentado pela Lei nº 9.868, de 10 de novembro de 1999.
Em suma, a petição inicial deverá indicar o dispositivo de lei ou do ato normativo impugnado e os fundamentos jurídicos do pedido em relação a cada uma das impugnações, seguindo-se o pedido com suas especificações (art. 3º). A procuração, caso assinada por advogado, deve contar com poderes específicos.[14]
O relator pedirá informações aos órgãos ou às autoridades das quais emanou a lei ou o ato normativo impugnado, que terão 30 dias para tanto (art. 6º). Tal prazo não corre durante os períodos de férias e recesso do STF.[15]
Decorrido referido prazo, serão ouvidos, sucessivamente, o Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral da República, que deverão manifestar-se, cada qual, no prazo de quinze dias (art. 8º). Nessa oportunidade, o relator lançará o relatório, com cópia a todos os Ministros, e pedirá dia para julgamento (art. 9º).
Necessitando de eventuais esclarecimentos, é lícito ao relator no prazo de 30 dias requisitar informações adicionais, designar perito ou comissão de peritos para que emita parecer sobre a questão, ou fixar data para, em audiência pública, ouvir depoimentos de pessoas com experiência e autoridade na matéria (art. 9º, § 1º). Poderá também requerer informações aos demais Tribunais acerca da aplicação da norma impugnada no âmbito de sua jurisdição (§ 2º).
Pelo princípio da indisponibilidade, não se admite desistência da ação direta de inconstitucionalidade (art. 5º) ou de pedido liminar.[16] Ou seja: a defesa da Constituição não está sujeita ao juízo de conveniência da parte.
Não se admite intervenção de terceiros no processamento da ADI (art. 7º): “A natureza eminentemente objetiva do processo de controle abstrato de constitucionalidade não dá lugar a ingresso, na relação processual, de particular voltado a defesa de interesse subjetivo, sendo restrita aos órgãos estatais, de que emanou o ato normativo impugnado, a formação litisconsorcial passiva nas ações da espécie”.[17]
Também por se tratar de processo objetivo, não se aplicam as regras tradicionais quanto à arguição de impedimento e suspeição dos julgadores[18], ainda que o ato impugnado tenha sido subscrito por ministros do STF.[19]
Pode o STF deferir medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade (CF, art. 102, I, p), desde que presentes os seguintes requisitos: (a) a plausibilidade jurídica da tese exposta (fumus boni iuris); (b) a possibilidade do prejuízo decorrente do retardamento da decisão postulada (periculum in mora); (c) a irreparabilidade ou insuportabilidade dos danos emergentes dos próprios atos impugnados; e (d) a necessidade de garantir ulterior eficácia da decisão. [20]
O quórum exigido para tanto é de maioria absoluta dos integrantes do STF. No período de recesso, entretanto, o presidente em exercício da Corte poderá concedê-la através de decisão monocrática, submetendo-a posteriormente à apreciação do plenário.
Deve-se, todavia, ouvir os órgãos ou autoridades dos quais emanou a lei ou ato normativo impugnado, que deverão pronunciar-se no prazo de cinco dias (art. 10). Uma vez escoado esse prazo sem manifestação, pode o Tribunal examinar o pedido de liminar[21], que terá eficácia erga omnes, devendo a sua parte dispositiva ser publicada em Diário Oficial no prazo de 10 (dez) dias a contar do julgamento (art. 11).
Efeitos da decisão
As decisões definitivas de mérito proferidas pelo STF em ADI produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal (CF, art. 102, § 2º).
Ao declarar a inconstitucionalidade de determinado ato, primando-se por razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o STF restringir os efeitos da declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado, desde que o faça por maioria de dois terços de seus membros (art. 27).
Trata-se de positivação daquilo que a teoria constitucional chama de modulação dos efeitos da decisão de inconstitucionalidade, nascida a partir da necessidade de mitigar os efeitos muitas vezes insatisfatórios e desarrazoados da teoria da nulidade da norma inconstitucional, cuja declaração tem efeito extunce ab initio.
Um exemplo julgado pelo STF ilustra bem essa teoria: trata-se do RE nº 197.917-8/SP em que o STF declarou a inconstitucionalidade de lei municipal que definiu em 11 o número de vereadores de Município com pouco mais de 2.600 (dois mil e seiscentos) habitantes por afronta às regras de proporcionalidade fixadas pelo art. 29, IV, da Constituição Federal.
Mesmo inconstitucional, o STF invocou a chamada inconstitucionalidade pro futuro, já que “a declaração de nulidade, com seus normais efeitos extunc, resultaria grave ameaça a todo o sistema legislativo vigente, prevalecendo assim, o interesse público para assegurar, em caráter de exceção, efeitos pro futuro à declaração incidental de inconstitucionalidade”.[22]
Em seu voto, o Min. Gilmar Mendes sustentouque “no caso em tela, observa-se que eventual declaração de inconstitucionalidade com efeitoextunc ocasionaria repercussões em todo o sistema vigente, atingindo decisões que foram tomadas em momento anterior ao pleito que resultou na atual composição da Câmara Municipal: fixação do número de candidatos, definição do quociente eleitoral. Igualmente, as decisões vindas posteriormente ao pleito também seriam atingidas, tal como a validade da deliberação da Câmara Municipal nos diversos projetos de leis aprovados”.
Bibliografia
Barroso, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2004.
Cléve, Clémerson Merlin. A fiscalização abstrata de constitucionalidade no controle de constitucionalidade. São Paulo: RT, 1995.
Enterría, Eduardo García. La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional. Madrid: Civitas, 1994.
Ferrari, Regina de Macedo Nery. A inconstitucionalidade da lei municipal. Curitiba, Juruá, 1991.
Ferrari, Regina Maria Macedo. Efeitos da declaração de inconstitucionalidade. 4ª ed., São Paulo: RT, 1999.
Ferreira Filho, Manoel Gonçalves. Do processo legislativo. 3ª ed., São Paulo: Saraiva, 1995.
Gomes Canotilho, José Joaquim. Direito constitucional e teoria da Constituição. 2ª ed., Coimbra: Almedina, 1998.
Mendes, Gilmar Ferreira. Controle de constitucionalidade: aspectos jurídicos e políticos. São Paulo: Saraiva, 1990.
[1] No Brasil: Mendes, Gilmar Ferreira. Controle de constitucionalidade: aspectos jurídicos e políticos. São Paulo: Saraiva, 1990, p. 250; Ferrari, Regina Maria Macedo. Efeitos da declaração de inconstitucionalidade. 4ª ed., São Paulo: RT, 1999, p. 106; Barroso, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2004, p. 119. Cléve, Clémerson Merlin. A fiscalização abstrata de constitucionalidade no controle de constitucionalidade. São Paulo: RT, 1995, p. 112-3. Em Portugal:Gomes Canotilho, José Joaquim. Direito constitucional e teoria da Constituição. 2ª ed., Coimbra: Almedina, 1998, p. 897. Na Espanha: Enterría, Eduardo García. La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional. Madrid: Civitas, 1994, p. 138.
[2]Ferrari, Regina de Macedo Nery. A inconstitucionalidade da lei municipal. Curitiba, Juruá, 1991, p. 96 e s.
[3]“Reclamação com fundamento na preservação da competência do Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade proposta perante Tribunal de Justiça na qual se impugna Lei municipal sob a alegação de ofensa a dispositivos constitucionais estaduais que reproduzem dispositivos constitucionais federais de observância obrigatória pelos Estados. Eficácia jurídica desses dispositivos constitucionais estaduais. Jurisdição constitucional dos Estados-membros. - Admissão da propositura da ação direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça local, com possibilidade de recurso extraordinário se a interpretação da norma constitucional estadual, que reproduz a norma constitucional federal de observância obrigatória pelos Estados, contrariar o sentido e o alcance desta. Reclamação conhecida, mas julgada improcedente. (Rcl 383, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 21-05-1993).
[4]“Não há dúvida que em face do novo sistema constitucional, é o STF competente para, em controle difuso ou concentrado, examinar a constitucionalidade, ou não, de emenda constitucional” (STF, ADI nº 829-3/DF, Rel. Min. Moreira Alves, Diário da Justiça, 16/9/1994).
[5]Analisando-a do ponto de vista formal (procedimento específico com quórum de maioria absoluta, nos termos do art. 69 da CF, e matérias expressamente delimitadas pela CF) ou material (contrariedade de seu conteúdo propriamente dito com a Constituição).
[6] Sem dúvida, as mais comuns espécies normativas impugnadas pelas ações diretas de inconstitucionalidade (Nesse sentido: Barroso, Luís Roberto. Op. cit., p. 131).
[7] As leis delegadas são leis produzidas pelo Presidente da República por delegação do Congresso Nacional (CF, art. 68) e se submetem ao controle pelo STF do ponto de vista formal e material e pelo Congresso Nacional, que pode sustar os atos vindos do Executivo que exorbitem os limites da delegação legislativa (CF, art. 49, V).
[8] “O Poder Judiciário - fundado na supremacia da Constituição da República - dispõe de competência, para, quer em sede de fiscalização abstrata, quer no âmbito do controle difuso, efetuar o exame de constitucionalidade dos tratados ou convenções internacionais já incorporados ao sistema de direito positivo interno” (STF, ADI 1480 MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 18-05-2001).
[9] “A atuação do Judiciário no controle da existência dos requisitos constitucionais de edição de Medidas Provisórias em hipóteses excepcionais, ao contrário de denotar ingerência contramajoritária nos mecanismos políticos de diálogo dos outros Poderes, serve à manutenção da Democracia e do equilíbrio entre os três baluartes da República. Precedentes (ADI 1910 MC, Relator(a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 22/04/2004; ADI 1647, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 02/12/1998; ADI 2736/DF, rel. Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 8/9/2010; ADI 1753 MC, Relator Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 16/04/1998)” (STF, ADI 4029, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 26-06-2012. Outro detalhe cuida da conjugação do controle de constitucionalidade e a possibilidade de reedição das medidas provisórias: “A possibilidade do aditamento da ação direta de inconstitucionalidade de modo a que continue, contra a medida provisória reeditada, o processo instaurado contra a sua edição original, pressupõe necessariamente a identidade substancial de ambas: se a norma reeditada é, não apenas formal, mas também substancialmente distinta da originalmente impugnada, impõe-se a propositura de nova ação direta” (STF, ADI nº 1753/DF QO, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Diário da Justiça, 23/10/1998).
[10]Os decretos legislativos e as resoluções são atos normativos de competência exclusiva do Congresso Nacional e têm força de lei, ainda que não pertencentes ao processo legislativo propriamente dito (Ferreira Filho, Manoel Gonçalves. Do processo legislativo. 3ª ed., São Paulo: Saraiva, 1995, p. 194-5). Logo, sujeitam-se ao controle de constitucionalidade formal e material.
[11]“Todos sabemos que o controle concentrado de constitucionalidade somente pode incidir sobre os atos do Poder Público revestidos de suficiente densidade normativa, cabendo, assinalar, neste ponto, que a noção de ato normativo, para efeito de sua fiscalização em tese, requer, além da autonomia jurídica da deliberação estatal, também a constatação de seu necessário coeficiente de generalidade abstrata sem prejuízo da indispensável configuração de sua essencial pessoalidade (RTJ 143/210). É por esta razão que atos de efeitos concretos não expõem, em nosso sistema de direito positivo – na linha de diretriz jurisprudencial firmada por esta Corte –, à possibilidade jurídico-processual de fiscalização abstrata de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal (RTJ 108/505, RTJ 119/65, RTJ 139/73), eis que tais espécies jurídicas ‘que tem objeto determinado e destinatários certos’, não veiculam, em seu contudo, ‘que tem objeto determinado e destinatários certos’, não veiculam, em seu conteúdo, ‘normas que disciplinem relações’ (RTJ 140/136)” (STF, ADI nº 1372/RJ MC, Rel. Min. Celso de Mello).
[12]“O eventual extravasamento, pelo ato regulamentar, dos limites a que se acha materialmente vinculado poderá configurar insubordinação administrativa aos comandos da lei. Mesmo que desse vício jurídico resulte, num desdobramento ulterior, uma potencial violação da Carta Magna, ainda assim estar-se-ia em face de uma situação de inconstitucionalidade meramente reflexa ou oblíqua, cuja apreciação não se revela possível em sede jurisdicional concentrada” (STF, ADI nº 1347/DF MC, Rel. Min. Celso de Mello, Diário da Justiça, 1/12/1995).
[13] STF, ADI nº 1096-4, Rel. Min. Celso de Mello, Diário da Justiça, 22/9/1995.
[14] “É de exigir-se, em ação direta de inconstitucionalidade, a apresentação, pelo proponente, de instrumento de procuração ao advogado subscritor da inicial, com poderes específicos para atacar a norma impugnada” (STF, ADI nº 2187/BA QO, Rel. Min. Octavio Gallotti, Diário da Justiça, 12/12/2003). Não obstante: “Atende as exigências legais procuração que outorga poderes específicos ao advogado para impugnar, pela via do controle concentrado, determinado ato normativo, sendo desnecessária a individualização dos dispositivos” (STF, ADI nº 2728/AM, Rel. Min. Maurício Corrêa, Diário da Justiça, 20/2/2004).
[15]“É de se ter como ficando suspenso o prazo para prestação das informações, nas ações diretas de inconstitucionalidade, durante os períodos de férias e recesso do Supremo Tribunal Federal, tendo em vista o disposto no art. 105 do seu regimento interno, começando ou continuando a fluir os prazos, no dia da reabertura do expediente (parágrafo 1º do art. 105). Poderão, entretanto, ser até dispensadas as informações, pelo relator, 'ad referendum' do Tribunal, em caso de urgência (parágrafo 2º do art. 170 do RI)” (STF, ADI nº 136/CE QO, Min. Aldir Passarinho, Diário da Justiça, 30/3/1990).
[16] “O princípio da indisponibilidade, que rege o processo de controle normativo abstrato, impede - por razões exclusivamente fundadas no interesse público - que o autor da ação direta de inconstitucionalidade venha a desistir do pedido de medida cautelar por ele eventualmente formulado” (STF, ADI nº 892-7/RS MC, Rel. Min. Celso de Mello, Diário da Justiça, 7/11/1997).
[17] STF, ADI nº 1286/SP AgR, Rel. Min. Ilmar Galvão, Diário da Justiça, 6/10/1995).
[18] “Os institutos do impedimento e da suspeição restringem-se ao plano exclusivo dos processos subjetivos (em cujo âmbito discutem-se situações individuais e interesses concretos), não se estendendo nem se aplicando, em conseqüência, ao processo de fiscalização concentrada de constitucionalidade, que se define como típico processo de caráter objetivo destinado a viabilizar o julgamento, em tese, não de uma situação concreta, mas da validade jurídico-constitucional, a ser apreciada em abstrato, de determinado ato normativo editado pelo Poder Público” (STF, ADI nº 2321/DF MC, Rel. Min. Celso de Mello, Diário da Justiça, 10/6/2005).
[19] STF, ADI´s nº 3345/DF e 3365/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Informativo STF, n. 398.
[20]Barroso, Luís Roberto. Op. cit., p. 144.
[21] “As informações de que cuida o artigo 10 da Lei nº 9.868/99 devem ser prestadas em cinco dias, prazo que, ultrapassado, viabiliza o exame do pedido de concessão de liminar” (STF, ADI nº 2099/ES MC, Rel. Min. Marco Aurélio, Diário da Justiça, 19/9/2003).
[22] STF, RE 197.917-8/SP, Min. Maurício Corrêa, Diário da Justiça, 7/5/2004.
Procurador Federal.
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: VICTORINO, Fábio Rodrigo. Ação direta de inconstitucionalidade Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 04 nov 2014, 05:00. Disponivel em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/Artigos/41512/acao-direta-de-inconstitucionalidade. Acesso em: 23 dez 2024.
Por: WALKER GONÇALVES
Por: Benigno Núñez Novo
Por: Mirela Reis Caldas
Por: Juliana Melissa Lucas Vilela e Melo
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