Resumo: O pedido de suspensão é um importante instrumento de defesa do Poder Público contra a execução de decisões liminares ou segurança concedida que possam causar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. Assim, em prol da supremacia do interesse público, a decisão poderá deixar de ser executada por ter os seus efeitos sobrestados. Nesse contexto, diante da importância do tema, o presente artigo objetiva esclarecer os seus aspectos fundamentais.

Palavras-Chave: Decisão judicial.Pedido de suspensão. Interesse público. Eficácia sobrestada.

Abstract: The request for suspension is an important instrument of defense of the government against the enforcement of injunctions granted or security that may cause serious harm to public order, health , safety and public economic decisions . So , in favor of the supremacy of the public interest , the decision need not be executed by having their sobrestados effects. In this context, considering the importance of the topic , this article aims to clarify its fundamental aspects.

A Lei nº 8.437, de 30 de junho de 1992, disciplina sobre a concessão de medidas cautelares contra atos do Poder Público e dá outras providências. O seu art. 4º, de modo especifico, dispõe acerca da suspensão da execução da liminar. Vejamos:

Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.

De igual modo, a Lei 12.016/09 (Lei do Mandado de Segurança), em seu art. 15, prescreve a respeito da suspensão de segurança.

O principal objetivo da medida, prevista em ambos os diplomas legais, é evitar grave lesão ao interesse público, pois se visa suspender o cumprimento de liminar ou de ordem concedida, desobrigando o Poder Público do seu cumprimento.

Segundo Leonardo Carneiro da Cunha, “atualmente, contudo, o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede provimento de urgência contra a Fazenda Pública ou quando a sentença contém efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo” (CUNHA, 2012, p. 579).

Dessa forma, percebe-se que o instituto emerge como um importante instrumento de defesa da supremacia do interesse público, uma vez quem mesmo tendo sido concedida liminar, esta poderá deixar de ser executada, caso seja provido o pedido de suspensão.

Nesse diapasão, a seguir serão tratados sobre os seus principais pontos.

2.Natureza Jurídica

De acordo com Leonardo Carneiro da Cunha (2012), o pedido de suspensão não detém natureza recursal, pois não se encontra previsto em rol taxativo. Por outro lado, também não pode ser considerado sucedâneo recursal, haja vista que não possui o efeito substitutivo a que alude o art. 512 do Código de Processo Civil (CPC).

Pode se dizer, assim,  que “o pedido de suspensão consiste num incidente processual, destinado, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume.” (CUNHA, 2012, p.  582).

A posição do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de tratar-se deato de caráter político, veja-se:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TRATAMENTO DE ESGOTO. INDEFERIDA SUSPENSÃO DO PEDIDO DE LIMINAR. DECISÃO COM NATUREZA POLÍTICA. NÃO CABIMENTO DO APELO EXTREMO. PRECEDENTES.

1. Constatado que a Corte de origem empregou fundamentação adequada e suficiente para dirimir a controvérsia, é de se afastar a alegada violação do art. 535 do CPC.

2. A jurisprudência desta Corte já se posicionou no sentido de ser incabível interposição de recurso especial de decisões proferidas no âmbito do pedido de suspensão de segurança, tendo em vista que o apelo extremo visa combater argumentos que digam respeito a exame de legalidade, ao passo que o pedido de suspensão ostenta juízo político. Nesse sentido: AgRg no REsp 1284520/GO, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 08/03/2013; AgRg no REsp. 821.431/RJ, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJe 26/05/2011.

3. Agravo regimental não provido.

(AgRg no AREsp 175.697/SP, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 18/11/2014, DJe 25/11/2014)

O Supremo Tribunal Federal, a se posicionar sobre a matéria desse instituto (SS 228),entendeu que possui natureza jurídica de cautelar. Assim,requisitos da medida é a presençadofumus boni iuris e o periculum in mora qualificado pelo receio de lesão.

Nesse sentido, observa-se que ele serve apenas para proteger o poder público contra os efeitos da decisão, visto que é sobrestada a sua execução, subtraindo os seus efeitos.

Assim, concorda-se com a posição que defende ser a suspensão de segurança um incidente processual, tendo em vista que para sua interposição não á que se falar em tempestividade ou qualquer outro pressuposto recursal.

3. Bem jurídico 

O bem jurídico protegido é ordem, a saúde, a segurança e a economia públicas.

Levando-se em consideração que o pedido de suspensão funciona como uma espécie de contracautela, para a concessão do pleito, é necessário que haja um mínimo de plausibilidade na tese invocada pela Fazenda Pública e o periculum in  mora, consubstanciado na iminente possibilidade de  lesão ao interesse público.

4. Legitimação Ativa

Conforme se depreende do art. 15 da Lei 12.016/09 e do art. 4 º da Lei 8.437/2, a legitimação ativa para a impetração da suspensão de segurança e das medidas cautelares em geral é conferida a pessoa jurídica de direito público e ao Ministério público.

Nesse sentido, todos aqueles que integrem o conceito de Fazenda Pública, como por exemplo União, Estado, Distrito Federal, Municípios, autarquias, fundações públicas, agências reguladoras detêm legitimidade para ajuizar a medida.

Registre-se ainda que, conforme ensinamentos de Leonardo Carneiro da Cunha (2012), os entes despersonalizados tais como Câmara de Vereadores, Tribunal de Contas que podem impetrar mandado de segurança, podem igualmente ajuizar pedido de suspensão de segurança. Entretanto, é necessário que a decisão que se pretenda suspender interfira diretamente na atividade do órgão ou afete diretamente alguma prerrogativa institucional sua.

Por conseguinte, ressalte-se que não é dado as pessoas jurídicas de direito privado, até mesmo empresas públicas e sociedades de economia mista, a impetração do pedido de suspensão.

Sobre as concessionárias que prestem serviço público, Leonardo carneiro da Cunha (2012) faz a seguinte colocação:

Conquanto não se encaixem no conceito de Fazenda Pública nem desfrutem da condição de pessoas jurídicas de direito público, as concessionárias de serviço público integram a Administração Pública indireta, exercendo atividade pública. Se, no contexto dessa atividade pública, houver algum provimento de urgência ou de cumprimento imediato que cause lesão à ordem, à economia, à saúde ou à ordem pública, cabe o pedido de suspensão pela concessionária de serviço público. As concessionárias de serviço público somente podem valer-se do pedido de suspensão, se houver interesse público, ou seja, se a decisão que se pretende suspender ofende o interesse público. Se, diversamente, o  que há é mero interesse particular da concessionária, descabe o pedido de suspensão. (CUNHA, 2012, p. 586)

Como visto, as concessionárias de serviço público, mesmo sendo pessoas jurídicas de direito privado, em situações peculiares em que estiver em jogo o interesse público, poderão também fazer o uso da medida.

5. Competência

A competência para conhecer do pedido de suspensão é do presidente do tribunal. “Em outras palavras, a competência para apreciar o pedido de suspensão é do presidente do tribunal que teria competência para julgar o recurso contra a decisão concessiva do provimento liminar, antecipatório ou final de mérito” (CUNHA, 2012, p.587).

Assim, se concedida a liminar por um juiz estadual, a competência para apreciá-lo será do presidente do Tribunal de Justiça.

Na hipótese do provimento judicial ser concedido originariamente por membro de tribunal, parte da doutrina entende que a competência será do STJ e STF, dependendo da matéria, salvo se couber agravo interno, situação na qual deverá a medida ser julgada pelo próprio presidente do tribunal.

Em sentido contrário, outra parte entende que mesmo nos casos em que couber agravo interno, a competência será do STJ ou STF.

Outro ponto interessante a ser abordado diz respeito à interposição de agravo de instrumento. Caso este ainda não tenha sido julgado, o pedido de suspensão será ajuizado perante o presidente do tribunal respectivo. Lado outro, caso já se tenha proferido a decisão, a competência passará a ser do STJ e STF a depender do caso. Frise-se que nesta ultima hipótese, caberá inclusive reclamação constitucional caso seja usurpada a competência do Tribunal superior.

No exame do incidente, o presidente irá verificar se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Não lhe cabe adentrar no mérito da controvérsia, mas apenas fazer um juízo a respeito da lesividade da decisão judicial. Dessa colocação se  extrai um ponto interessante:

Por essa razão, a orientação jurisprudencial aponta o não cabimento de recurso extraordinário nem de recurso especial contra acórdão que, em agravo interno ou regimental, confirme ou reforme a decisão tomada pelo presidente, na apreciação do pedido de suspensão de liminar (CUNHA, 2012, p. 583)

Segundo o referido autor, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) entende que o julgamento do incidente processual ostenta feição política, daí não ser cabível recurso especial.

Por outro lado, de modo contrário, Leonardo Carneiro da Cunha (2012) entende que o presidente não exerce atividade administrativa, mas jurisdicional, uma vez não seria correto admitir que uma atividade administrativa ou política atingisse uma decisão judicial.  Além disso, não pode o julgador agir de ofício, sendo necessário provocação.

Nesse contexto, a impossibilidade de apelos extraordinários decorre da impossibilidade de análise de fatos ou provas na instancia superior e não de eventual caráter da decisão proferida pelo presidente. Entretanto, se a discussão cinge-se apenas quanto a questões de direito deve-se admitir recurso especial e extraordinário conforme o caso.

6. Da interposição de Recurso e pedido de suspensão de segurança concomitantes

Como é cediço, vige no sistema processual brasileiro o principio da singularidade ou unirrecorribilidade recursal. Disso decorre que cada decisão pode ser impugnada apenas por meio de um único recurso.

Nesse passo, tendo em vista que o pedido de suspensão não possui natureza recursal, é cabível a sua interposição simultânea juntamente com, por exemplo, o agravo de instrumento sem infringir a regra da singularidade.

Vale ressaltar que o agravo de instrumento e o pedido de suspensão possuem objetivos distintos. Enquanto o primeiro possui efeito devolutivo amplo e se almeja a reforma ou anulação da decisão interlocutória, no segundo objetiva tão somente a retirada de eficácia da decisão, ou seja, sobrestar os seus efeitos a fim de evitar lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança pública.

Outro ponto que os diferencia é quanto ao prazo para interposição das medidas. Enquanto o Código de Processo Civil (CPC), em seu art. 522, estabelece o prazo de 10 (dez) dias para interpor agravo e, em seu art. 508, o prazo de 15 (quinze) dias para interpor apelação e demais espécies recursais, o pedido de suspensão de modo diferente não possui prazo definido em lei, podendo, assim, “ser intentado enquanto não houver o trânsito em julgado” (CUNHA, 2012, p. 596).

Desta feita, como a suspensão possui natureza eminentemente preventiva, enquanto não executada a decisão o poder público poderá pleitear o seu sobrestamento.

 “À evidencia, não há qualquer condicionamento nem vinculação do pedido de suspensão com o agravo de instrumento igualmente interposto” (CUNHA, 2012, p. 597).

Dessa forma, ambos os pleitos terão seguimento normal no tribunal, uma vez que possuem finalidades distintas.

7. Procedimento do Pedido de suspensão

Da análise dos dispositivos legais que regulamentam a questão, percebe-se que tal medida não pode ser concedida de ofício, sendo necessária provocação por meio de petição dirigida ao presidente do tribunal.

Apesar de não haver na lei os requisitos formais a serem observados, é importante que no requerimento formulado pela Fazenda Pública seja demonstrado a plausibilidade do direito invocado, bem como o periculim in mora consubstanciado na iminente lesão ao interesse público, em caso de execução da decisão proferida.

Não se pode esquecer também de juntar uma cópia da decisão que se pretende suspender.

Segundo Leonardo Carneiro da Cunha (2012), apresentada a medida, o presidente do tribunal pode, em resumo, tomas as seguintes providências: determinar a “emenda” ou complementação da petição, a intimação do autor e do Ministério Público para se pronunciarem em 72 (setenta e duas) horas, indeferir o pedido de suspensão ou ainda concedê-lo liminarmente. Cada providência depende das circunstâncias de cada caso concreto.

O pedido de suspensão, em regra, depende do prévio contraditório, entretanto, em situações excepcionais em que a urgência da concessão da medida se faça necessária, pode ocorrer a sua apreciação imediata. Nessa ultima hipótese, não se estará preterindo o contraditório ou direito de defesa, mas tão somente o postergando (contraditório diferido).

8. Duração da suspensão – Período de vigência

Concedida a suspensão da decisão, resta nos saber até quando a medida terá validade.

A regra é que a suspensão da eficácia da decisão liminar perdure até o trânsito em julgado da sentença. Assim, mesmo que sobrevenha decisão que confirme a liminar concedida, esta só será executada com o advento da coisa julgada. Dessa forma, fala-se em ultratividade da decisão do presidente.

Nesse sentido, é o § 9º do art. 4º da Lei 8.437/92 que dispõe que “a suspensão deferida pelo Presidente do Tribunal vigorará até o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal.”

A Súmula 626 do STF preceitua sobre a vigência da suspensão da liminar em mandado de segurança, in verbis:

A suspensão da liminar em mandado de segurança, salvo determinação em contrário da decisão que a deferir, vigorará até o trânsito em julgado da decisão definitiva de concessão da segurança ou, havendo recurso, até a sua manutenção pelo Supremo Tribunal Federal, desde que o objeto da liminar deferida coincida, total ou parcialmente, com o da impetração.

Segundo Leonardo Carneiro da Cunha (2012), o enunciado da referida súmula “somente se aplica quando a suspensão de segurança for deferida pelo Presidente de Tribunal Superior, e não por presidente de tribunal de segunda instancia, cuja competência cessa, com a prolação do acórdão que julga a apelação.” (CUNHA, 2012, p. 609).

A regra, portanto, é a decisão que concede a suspensão vigorar até o trânsito em julgado, salvo em alguns casos peculiares.

9. Do agravo interno

O agravo interno é o recurso cabível contra a decisão que defere ou indefere o pedido de suspensão. O prazo para sua interposição é de 05 (cinco) dias. A sua previsão legal está no § 3º do art. 4º da Lei 8.437/92, art. 15 da Lei 12.016/09 e  § 1º do art. 12 da Lei 7.347/85.

O seu julgamento caberá ao plenário ou a corte especial, onde houver.

10. Renovação do pedido de suspensão para o Tribunal Superior

A lei prevê hipótese de renovação do pedido de suspensão. Para tanto, é necessário, em regra, o julgamento do agravo interno que mantenha ou restabeleça a decisão que se pretende suspender, conforme preconizado no § 4º do art. 4º da Lei 8.437/92.

A competência para reconhecer a renovação do pedido é do presidente do tribunal competente para conhecer de eventual recurso especial ou extraordinário.

Assim, “ainda que rejeitado o pedido de suspensão, a Fazenda Pública não poderá, desde logo, renová-lo ao Tribunal Superior. Deverá, antes disso, interpor o agravo interno e aguardar julgamento” (CUNHA, 2012, p. 613).

Entretanto, situação peculiar ocorre no mandado de segurança, uma vez que há controvérsia se pode ser intentado desde logo ou se deve interpor agravo interno no caso da decisão ser denegada. Sobre o tema, Leonardo Carneiro da Cunha (2012) faz a seguinte colocação:

No caso de ações cautelares ou de tutela antecipada, a renovação do pedido de suspensão para o respectivo Tribunal Superior depende do prévio julgamento do agravo interno pelo tribunal local. Essa sistemática não se aplicava ao processo de mandado de segurança, justamente porque era vedado o agravo interno quando indeferido o pedido de suspensão, cabendo, desde já, a renovação do pedido para o respectivo Tribunal Superior. Com a alteração do entendimento, parece que se deve modificar, igualmente, a sistemática da renovação do pedido de suspensão, de sorte que, indeferido o pedido de suspensão no mandado de segurança, sua renovação para o Tribunal Superior dependerá do prévio julgamento do agravo interno a ser intentado pela Fazenda Pública.

Portanto, a regra geral para a renovação do pedido é aguardar o julgamento do agravo interno em que se tenha mantido o indeferimento ou que se tenha provido agravo da parte contrária.

11. Da extensão dos efeitos do pedido de suspensão a decisões similares -aditamento

A Lei 8.437/92 em seu art. 4º, § 8º, bem como  a Lei 12.016/09, em seu § 5º do art. 15, prevê a hipótese de extensão da decisão de suspensão há outros casos com idêntico objeto. Tal situação atende os ditames da economia e celeridade processuais, isonomia e também evitar a divergência jurisprudencial.

Segundo o comando legal, quando o objeto das liminares for idêntico, mediante uma única decisão, poderá o Presidente do Tribunal estender os efeitos da suspensão a liminares supervenientes, mediante simples aditamento do pedido original.

Além de reduzir de forma considerável o número de trabalho para o Tribunal nas demandas repetitivas, se visa garantir, especialmente, o principio da isonomia, pois não raras vezes são adotadas posturas distintas diante de situações similares. 

O procedimento para a extensão será feito mediante simples  requerimento de aditamento do pedido original para inclusão das decisões idênticas que se visa abranger.

12.  Conclusão

O pedido de suspensão é um importante instrumento de defesa contra as decisões lesivas à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.

Vale ressaltar que o legislador não estabeleceu uma proteção exacerbada ao Estado em detrimento do particular, longe disso, as disposições legais visam apenas proteger a supremacia do interesse público.

Por outro lado, o julgador deve analisar com o devido zelo o requerimento para verificar se, realmente, estão preenchidos os requisitos necessários para a concessão da medida, sob pena de desvirtuamento e banalização do instituto.

13.  Referências

BRASIL. Lei N^o 5.869, de 11 de janeiro de 1973.Institui o Código de Processo Civil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5869 compilada .htm> Acesso em: 26 de setembro de 2014.

BRASIL. LEI Nº 8.437, DE 30 DE JUNHO DE 1992.
Dispõe sobre a concessão de medidas cautelares contra atos do Poder Público e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ leis/ l8437.htm> Acesso em: 11 de novembro de 2014.

BRASIL. LEI Nº 12.016, DE 7 DE AGOSTO DE 2009..
Disciplina o mandado de segurança individual e coletivo e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l12016.htm> Acesso em: 10 de novembro de 2014.

CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. São Paulo (SP): Dialética, 2012.

www.stj.jus.br 

www.stf.jus.br