Introdução

A utilização da ação regressiva para fins de ressarcimento dos valores pagos pelo INSS ao segurado ou a seus dependentes, em decorrência de acidentes de trabalho, nos quais restar comprovada a existência de dolo ou culpa do empregador quanto ao cumprimento e fiscalização das normas de segurança e saúde do trabalho.

Desenvolvimento

De acordo com o disposto no artigo 120 da Lei 8.213/91, a propositura da ação regressiva cabe à Previdência Social, representada em juízo pelo INSS – Instituto Nacional do Seguro Social, eis que é a autarquia federal que possui personalidade jurídica e, consequentemente, quem detém capacidade postulatória.

Estando o INSS como parte num dos pólos da relação jurídica, a competência para julgamento das ações regressivas acidentárias é da Justiça Federal, nos termos do artigo 109, inciso I, da Constituição Federal[1].

Não obstante, as empresas acionadas em juízo têm-se utilizado de manobras defensivas, na tentativa de transferir a competência para julgamento destas ações para a Justiça Estadual, fundamentadas na exceção do supracitado inciso I, do artigo 109, da Constituição Federal, sob alegação da natureza acidentária da discussão posta em juízo.

Tal entendimento não se sustenta pelo fato de que a ação regressiva, objeto do presente estudo, nada mais é do que uma ação de indenização, em que o INSS busca ressarcir-se do que pagou e ainda vai pagar em virtude de fato causado por terceiro, tendo como foco a responsabilização do empregador pelo infortúnio ocorrido.

Na análise da questão, devemos ter em mente que a competência da justiça estadual para julgar demandas em que autarquia federal figure como parte é uma exceção e, como tal, deve ser interpretada restritivamente. Assim sendo, o conceito de “causas de acidente de trabalho” não deve ser alargado para nele incluir a figura da ação regressiva, a qual tem por causa de pedir a responsabilidade civil da empresa que negligencia normas de proteção ao meio ambiente laboral, diversamente das demandas acidentárias, a qual tem como causa de pedir a ocorrência do acidente em si.[2]

Daí que, ao contrário do que se argumenta, a natureza acidentária da questão diz respeito apenas à relação entre a Autarquia Previdenciária e o segurado ou entre este e o seu empregador.

Estabelecida a competência da Justiça Federal para julgamento das ações regressivas acidentárias, para o seu ajuizamento devem estar presentes alguns pressupostos, ou elementos imprescindíveis para configuração do direito da autarquia previdenciária ao ressarcimento dos valores pagos ao segurado vitimado pelo acidente.

De início já se pode afirmar, por óbvio, que não é qualquer acidente sofrido pelo segurado da Previdência Social que ensejará o ajuizamento da ação regressiva acidentária. Daí que a verificação de algumas condições é imprescindível para que se obtenha o sucesso desejado com a referida ação. São elas: ocorrência de acidente do trabalho sofrido por segurado da Previdência Social; implemento de alguma prestação social acidentária; e existência de dolo ou culpa do empregador quanto ao cumprimento e fiscalização das normas de segurança e saúde do trabalho.

Dentro da primeira condição, ocorrência de acidente do trabalho sofrido por segurado da Previdência Social, devemos destacar dois pontos. O primeiro é que a vítima do acidente seja segurada da Previdência Social, já que é para esta ou para seus dependentes que serão pagos os benefícios previdenciários por ocasião do afastamento do trabalho em decorrência do acidente sofrido. E, por segurado, devemos entender aquelas pessoas expressamente enumeradas na Lei 8.213/91[3].

O segundo ponto a ser destacado diz respeito à ocorrência de acidente de trabalho. Como já vimos no item 2.2 deste estudo, o acidente de trabalho é o evento ocorrido no exercício da atividade laborativa a serviço da empresa, que provoca lesão corporal ou perturbação funcional que cause a morte ou a perda ou redução, permanente ou temporária, da capacidade para o trabalho. Importante asseverar que também são considerados acidentes de trabalho aquelas hipóteses que a lei considera como tais. É o caso, por exemplo, da doença que é produzida ou desencadeada pelo exercício do trabalho inerente a determinada atividade ou em função de condições especiais em que o trabalho é realizado.

É de se concluir, portanto, que o afastamento do segurado em decorrência de acidente ou doença não decorrente de suas atividades laborativas dar-lhe-á direito à proteção previdenciária, mas não propiciará ao INSS o ajuizamento da ação regressiva acidentária para ressarcimento dos valores pagos. Isto porque, como já vimos, para a caracterização da natureza acidentária do benefício é necessária a existência de nexo causal entre o infortúnio acometido ao segurado e o trabalho exercido por ele. Afastado o nexo causal, o benefício será tido como não acidentário.

A segunda condição para o ajuizamento da ação regressiva, implemento de alguma prestação social acidentária, significa que deve haver o efetivo pagamento de prestação social ao segurado acometido pelo infortúnio, ou a seus dependentes em caso de falecimento daquele. Por prestação social devemos entender o pagamento do benefício propriamente dito, bem como outras despesas da Previdência Social inerentes ao segurado vitimado pelo acidente.

Consoante o disposto na Lei de Benefícios da Previdência Social, Lei 8.213/91, o segurado vítima de acidente do trabalho faz jus à percepção de auxílio-doença quando ficar incapacitado para o seu trabalho ou para a sua atividade habitual por mais de quinze dias consecutivos. Isto porque até quinze dias de afastamento a responsabilidade ainda é do empregador.

Por outro lado, se o segurado vitimado por acidente do trabalho for considerado incapaz e insusceptível de reabilitação para o exercício de atividade que lhe garanta a subsistência, terá direito à aposentadoria por invalidez.

A diferença entre o auxílio-doença e a aposentadoria por invalidez reside na duração da incapacidade. Enquanto para a concessão do primeiro exige-se que a incapacidade seja temporária, para o segundo a incapacidade há que ser permanente.

A Lei prevê ainda o pagamento de indenização ao segurado, a título de benefício de auxílio-acidente, quando, após a consolidação das lesões decorrentes do acidente sofrido, resultarem seqüelas que impliquem redução da capacidade para o trabalho que habitualmente exercia.

Incluem-se como prestações sociais acidentárias os serviços de reabilitação profissional com a finalidade de proporcionar a readaptação social e profissional do segurado acidentado, compreendendo o fornecimento de aparelhos de prótese e órtese, instrumentos de auxílio para locomoção, dentre outros.

Ocorrendo o falecimento do segurado em decorrência do acidente do trabalho, seus dependentes, na forma da Lei Previdenciária, terão direito ao benefício de pensão por morte.

Mais uma vez é importante ressaltar que para que o INSS possa ressarcir-se dos valores despendidos para pagamento dos benefícios acima mencionados, é necessário que o afastamento do segurado tenha sido decorrente de acidente do trabalho, eis que se foi decorrente de quaisquer outros motivos ensejará o pagamento de benefício previdenciário, de natureza não acidentária, sem possibilidade de ressarcimento através da ação regressiva.

Como derradeira condição para o ajuizamento da ação regressiva acidentária, é necessário que a pretensão de ressarcimento esteja fundada no dolo ou culpa do empregador quanto ao cumprimento e fiscalização das normas de segurança e saúde do trabalhador.

Esta condição funda-se na premissa de que os recursos foram despendidos pelo INSS em decorrência de eventos sociais acidentários que poderiam ter sido evitados, se tivessem sido observadas as normas de proteção do meio ambiente laboral.

As despesas ocasionadas ao INSS em decorrência de eventos desta natureza não podem e não devem ser suportados por toda a sociedade, na medida em que no risco social não está inserida a atitude ilícita do empregador que não cumpre as normas de segurança e proteção à saúde no ambiente de trabalho.

Daniel Pulino[4], valendo-se das lições de Celso Antônio Bandeira de Mello, faz interessante ilação sobre a responsabilização do empregador negligente com as normas protetivas ao ambiente laboral, ao afirmar que

[...] se o INSS, enquanto órgão da Administração, exerce função, vale dizer, tem o dever de fazer algo no interesse de outrem, age sempre tendo em vista a coletividade que representa – formada pelo conjunto de todas as empresas contribuintes e de todos os trabalhadores beneficiários do sistema de seguro acidentário – de modo que tem que buscar o ressarcimento dos prejuízos causados pela empresa negligente, como maneira de bem cumprir a finalidade de administração desse seguro público.

A obrigação do empregador para com o cumprimento das normas de proteção e higiene no ambiente laboral encontra-se expressa na Constituição Federal e em diversos dispositivos legais, dentre os quais destacamos:

Constituição Federal

Art. 7. São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais [...]

XXII – redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança.

Consolidação das Leis do Trabalho – CLT

Art. 154. A observância, em todos os locais de trabalho, do disposto neste Capítulo, não desobriga as empresas do cumprimento de outras disposições que, com relação à matéria, sejam incluídas em códigos de obras ou regulamentos sanitários dos Estados ou Municípios em que se situem os respectivos estabelecimentos, bem como daquelas oriundas de convenções coletivas de trabalho.

Art. 157. Cabe às empresas:

I – cumprir e fazer cumprir as normas de segurança e medicina do trabalho;

II – instruir os empregados, através de ordens de serviço, quanto às precauções a tomar no sentido de evitar acidentes do trabalho ou doenças ocupacionais;

[...]

Art. 166. A empresa é obrigada a fornecer aos empregados, gratuitamente, equipamento de proteção individual adequado ao risco e em perfeito estado de conservação e funcionamento, sempre que as medidas de ordem geral não ofereçam completa proteção contra os riscos de acidentes e danos à saúde dos empregados.

Lei 8.213/91

Art. 19 [...]

§1° A empresa é responsável pela adoção e uso das medidas coletivas e individuais de proteção e segurança da saúde do trabalhador.

§2° Constitui contravenção penal, punível com multa, deixar a empresa de cumprir as normas de segurança e higiene do trabalho.

§3° É dever da empresa prestar informações pormenorizadas sobre os riscos da operação a executar e do produto a manipular.

A par dos dispositivos supracitados é de se observar que a culpa do empregador, quanto ao cumprimento das normas pertinentes à proteção do trabalhador, tanto pode advir de atos comissivos quanto omissivos, já que a ele compete não só fornecer aos trabalhadores equipamentos de proteção individual e coletiva condizentes com o risco de cada atividade, como da mesma forma zelar pela sua efetiva utilização, instruindo, exigindo e fiscalizando o seu correto manejo.

Visando a facilitação da comprovação do dolo ou culpa do empregador quanto ao cumprimento e fiscalização das normas padrão de segurança e saúde do trabalho, foi firmado acordo de cooperação técnica entre o Ministério do Trabalho e Emprego e o Ministério da Previdência Social[5], com o objetivo de munir os órgãos de execução vinculados à Procuradoria-Geral Federal com os relatórios elaborados pelos Auditores-Fiscais do Trabalho, a partir da análise técnica do acidente, os quais podem conter elementos comprobatórios da negligência dos empregadores quanto às normas de segurança e saúde do trabalho.

Além disso, a Procuradoria-Geral Federal tem orientado seus órgãos de execução a firmarem termos de cooperação locais com a Justiça do Trabalho, órgãos de segurança pública, Secretaria de Saúde, objetivando angariar elementos sobre eventual culpa ou dolo das empresas na ocorrência do acidente de trabalho noticiado[6].

,As ações de regresso são fundadas no direito de cobrar de outrem quantia despendida no cumprimento de obrigação, cuja responsabilidade direta e principal a ele pertencia.[7]

Especificamente no tocante à ação regressiva acidentária, José Aldízio Pereira Júnior[8] faz uma consideração de extrema relevância, no tocante ao direito do INSS de propor a ação de regresso prevista no artigo 120 da Lei 8.213/91. Afirma ele que

[...] a ação regressiva é muito mais do que um direito da autarquia previdenciária. Na verdade, é uma obrigação imposta ao INSS, perante toda a sociedade, de recompor os cofres públicos dos custos gerados a partir da postura dolosa ou culposa do empregador, que ainda prefere, quase que totalmente, ignorar as mais elementares regras protetoras da saúde do trabalhador.

De fato, em se tratando de norma dirigida a um ente de direito público, estando presentes os elementos necessários à propositura da ação regressiva, a conduta do administrador deverá ser uma só. Não há, portanto, espaço para a discricionariedade no ajuizamento da ação regressiva acidentária, eis que além de propiciar o ressarcimento de valores expressivos aos cofres públicos, a sua propositura tem conseqüências extremamente relevantes para todo o sistema previdenciário.

O objetivo ressarcitório é inerente a todas as ações desta natureza, e não podia ser diferente em relação à ação regressiva acidentária. Daí que podemos afirmar que o objeto imediato da ação regressiva acidentária é o ressarcimento dos valores despendidos pelo INSS com prestações sociais decorrentes de acidentes do trabalho que poderiam ter sido evitados, se as empresas tivessem cumprido as normas de segurança e higiene do trabalho, indicadas para a proteção individual e coletiva, dentro do ambiente laboral.

É notória a importância da reposição aos cofres públicos dos valores despendidos com os segurados em decorrência de acidentes do trabalho que poderiam ter sido evitados, haja vista o déficit da Previdência Social no Brasil, hodiernamente divulgado pelo governo.

Esse efeito ressarcitório propiciado pelo ajuizamento da ação regressiva atua como importante instrumento de proteção da integridade econômica e atuarial do fundo previdenciário destinado à execução das políticas do Regime Geral de Previdência Social, na medida em que este não foi concebido para custear a concessão precoce de prestações acidentárias.

Por outro lado, como bem ressalta Adriana Carla Morais Ignácio[9],

[...] não nos parece a sanção, no seu aspecto repressivo, o fator de maior importância no tema da ação regressiva, mas especificamente o seu caráter preventivo, quando o instrumento posto à disposição da Previdência Social inibe a conduta negligente do empregador em relação à saúde, à vida e à integridade física do trabalhador.

Temos aqui o efeito mediato da ação regressiva acidentária, a prevenção de futuros acidentes de trabalho, na medida em que ela pode contribuir para estimular e conscientizar os empregadores a fornecer aos seus empregados condições laborais adequadas, evitando as ocorrências de afastamento em decorrência dos infortúnios laborais.

Este efeito se dá, num primeiro momento, porque afasta a impunidade daqueles que descumprem as normas padrão de segurança e higiene do trabalho indicados para a proteção individual e coletiva no meio ambiente do trabalho, que se vêem compelidos a ressarcir os cofres públicos dos valores despendidos pelo INSS com o pagamento de benefícios previdenciários.

Num segundo momento, quando os empregadores passarem a sentir as conseqüências dos custos financeiros provenientes das indenizações que forem reconhecidas por decisões judiciais, eles perceberão que o investimento em ações de prevenção de acidentes do trabalho é muito menos dispendioso do que uma eventual condenação de ressarcimento.

Não se pode desconsiderar o efeito multiplicador dessas condenações junto às demais empresas do mesmo ramo, setor ou localidade, as quais passarão a se preocupar mais em cumprir as normas de segurança e saúde no trabalho. Como já dito nos tópicos anteriores, a impunidade dos empregadores negligentes constitui importante fator de estímulo ao descumprimento das normas de segurança no meio ambiente laboral.

Ocorre, entretanto, que entre os anos de 1991 e 2007 foram ajuizadas, em todo o Brasil, apenas 473 ações regressivas acidentárias, ou seja, uma média de vinte e oito ações a cada ano[10].

Ciente da importância das ações regressivas como instrumento de prevenção de acidentes do trabalho, e preocupado com o reduzido número de ações propostas pelo INSS, o Conselho Nacional de Previdência Social editou a Resolução n. 1.291, de 27 de junho de 2007, para 

Art. 1º Recomendar ao Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, por intermédio de Procuradoria Federal Especializada – INSS, que adote as medidas competentes para ampliar as proposituras de ações regressivas contra os empregadores considerados responsáveis por acidentes do trabalho, nos termos do arts. 120 e 121 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, a fim de tornar efetivo o ressarcimento dos gastos do INSS, priorizando as situações que envolvam empresas consideradas grandes causadoras de danos e aquelas causadoras de acidentes graves, dos quais tenham resultado a morte ou a invalidez dos segurados.

A Coordenação-Geral de Cobrança e Recuperação de Créditos da Procuradoria-Geral Federal, órgão incumbido da recuperação de créditos das autarquias e fundações públicas federais, conforme Ato Regimental nº. 2 da Advocacia-Geral da União, editou em agosto de 2008 portaria estabelecendo que as ações regressivas acidentárias deveriam ser acompanhadas de forma prioritária por todas as unidades vinculadas à Procuradoria-Geral Federal.

Consequência dessa orientação é que já nos anos de 2008 e 2009 foram ajuizadas, respectivamente, 179 e 517 ações regressivas acidentárias em todo o Brasil, sendo que só no ano de 2009 o volume é superior ao total de ações ajuizadas em todo o período de 1991 a 2007[11].

Para o ano de 2010, esclarece a Coordenadora-Geral de Cobrança e Recuperação de Créditos da PGF que o caráter pedagógico dessas ações já vem surtindo efeito no âmbito da sociedade, de forma que não se pretende gerar um maior volume de demandas ao judiciário, mas sim conscientizar o setor empresarial descumpridor das normas de segurança e saúde do trabalhador para a importância do trabalho preventivo, de forma a se evitar a ocorrência de acidentes do trabalho[12]. A atuação pro ativa nos anos de 2008 e 2009 contribuiu para a redução do número de casos que estavam pendentes de investigação e ajuizamento.

As ações regressivas acidentárias movidas pela Advocacia-Geral da União vêm contando com um alto índice de vitórias nos Tribunais, o que é resultado do procedimento de instrução investigativo prévio que vem sendo adotado pelos órgãos de execução da PGF. Não restando comprovada a culpa da empresa pelo sinistro, o procedimento é arquivado administrativamente.

Não obstante as vitórias obtidas na via judicial, segundo o Procurador-Geral Federal, Marcelo Siqueira Freitas, está-se buscando junto com o Ministério da Previdência Social e o INSS o desenvolvimento de uma política de redução de demandas judiciais via conciliação, de forma a permitir que as empresas possam quitar seus débitos diretamente com o órgão previdenciário, sem necessidade de uma ação judicial de cobrança. Para tanto, a PGF está elaborando um estudo dos aspectos não só jurídicos, mas também práticos, para que seja possível identificar as situações passíveis de celebração de acordos[13].

A atuação da Procuradoria-Geral Federal não tem se limitado ao ingresso com as ações em juízo, mas também na participação em eventos realizados no meio empresarial, o que vem corroborar o objetivo prevencionista e não apenas arrecadatório, colaborando desta forma para a conscientização dos empresários para a importância da segurança e saúde no trabalho[14].

Este processo de conscientização alcançará o êxito esperado a partir do momento em que os empresários perceberem que prevenção não é benemerência. A prevenção impacta diretamente no custo da produção, pelo que o gasto com a melhoria das condições do ambiente de trabalho significa investimento futuro.

E a ação regressiva objetiva atingir diretamente este foco. Conscientizar o empregador para o cumprimento das normas de segurança e higiene do trabalho, e, consequentemente, alertá-lo para o fato de que o custo do investimento em segurança no meio ambiente laboral representa muito menos, do que eventual condenação no ressarcimento de valores despendidos pela Previdência Social no pagamento prestações sociais decorrentes de acidentes de trabalho.

Por fim, imagine-se o efeito que notícias como estas terão sobre os empregadores negligentes com as normas de segurança e prevenção à saúde do trabalho: “Banco terá que ressarcir R$ 108 mil gastos pelo INSS com benefícios por acidente de trabalho”; “Empresas terão que ressarcir R$ 394 mil pagos em beneficio por conta de acidente de trabalho”; “Empresa que desrespeita normas de saúde e segurança do trabalhador é condenada no Espírito Santo”; “Procuradoria propõe ações para reforçar combate a acidentes de trabalho em Mossoró”; “PGF busca reembolso de R$ 300 mil em 8 ações”; “ER em Dourados/MS ingressa com ações para restituir R$ 2,35 milhões aos cofres públicos”; “Ação contra única empresa pede ressarcimento ao INSS de 176 benefícios por acidente de trabalho”.[15]

Conclusão

A grande maioria dos acidentes ocorre no ambiente das empresas e são causados por inobservância das normas de segurança e prevenção de acidentes. Daí que, para se atingir os fins almejados é imprescindível a conscientização dos empregadores para a necessidade de investimentos constantes nesta área, reforçando a importância dos conceitos prevencionistas no ambiente laboral.

Neste contexto, a ação regressiva, ao mesmo tempo em que propicia o ressarcimento dos cofres da Previdência Social, se mostra como importante instrumento pedagógico de persuasão e desestímulo ao descumprimento, pelas empresas, das normas de segurança e higiene do trabalho.

Isto porque a conscientização dos empresários para a necessidade de investimentos em segurança e prevenção de acidentes somente passará a ser efetiva a partir do momento em que os empregadores negligentes forem responsabilizados pelos custos financeiros dos pagamentos efetuados pela Previdência Social com prestações sociais decorrentes de eventos que poderiam ter sido evitados.

Por outro lado, aqueles empresários que cumprirem corretamente as normas de segurança e prevenção de acidentes se sentirão ainda mais compelidos a investirem recursos com esta finalidade, porque verão afastada a impunidade daqueles que desprezaram o seu dever de observância às normas de segurança e prevenção de acidentes de trabalho, negligenciando com a vida e a integridade física dos trabalhadores, e foram condenados no ressarcimento dos valores despendidos pela Previdência Social.

Referências bibliográficas

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