RESUMO: Analisa-se o sistema de Segurança Pública, no decorrer da História brasileira, inclusive com enfoque no contexto estadual e municipal. Apresentam-se considerações sobre o papel das referidas Guardas no cenário da Segurança Pública.

Palavras Chaves: Segurança Pública. Guardas Municipais. Inserção. 

1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS. 

Recentemente, em 8-8-2014, foi publicada a Lei que dispõe sobre o Estatuto Geral das Guardas Municipais, com o objetivo de disciplinar o parágrafo 8° do art. 144 da Constituição Federal. Estabeleceu a Lei, no seu artigo 2°, que as referidas Guardas são instituições de caráter civil, uniformizadas e armadas conforme previsto em lei, a função de proteção municipal preventiva, ressalvadas as competências da União, dos Estados e do Distrito Federal (BRASIL, 2014). Entre os princípios adotados, na atuação da guardas municipais está o patrulhamento preventivo e entre suas competências, prevê o artigo 5°, inciso III, que a elas compete: "atuar, preventiva e permanentemente, no território do Município, para a proteção sistêmica da população que utiliza os bens, serviços e instalações municipais" (BRASIL, 2014, g. n.).

O presente artigo faz breves considerações sobre o sistema de Segurança Pública, no decorrer da História brasileira, inclusive com enfoque no contexto estadual e municipal, tudo, no intuito de enquadrar o contexto histórico da publicação do novel diploma normativo, bem como fazer considerações sobre o papel das referidas Guardas no cenário da Segurança Pública. Advirta-se, todavia, que não se pretende aqui proceder a discussões aprofundadas, sobre a (in) constitucionalidade do diploma normativo, em análise.

2. EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO SISTEMA DE SEGURANÇA NO BRASIL. 

Explica Nogueira (2012, p. 21) que a Constituição de 1824: "ao criar um Estado unitário em que, a rigor, não havia poder local. Toda autoridade era rigorosamente centralizada na capital do Império e nos poderes que a Constituição criou e dos quais derivavam todas as emanações da força do Estado".

Porém, se a Centralização política deixava pouca margem para a atuação das Províncias (atuais Estados), o mesmo não se pode dizer relativamente aos Municípios, devido à existência das Câmaras Municipais, com suas múltiplas funções.

As funções das Câmaras Municipais eram inúmeras e abrangia todos os assuntos de interesse coletivo, como obras urbanas, limpeza e iluminação públicas, administração dos cemitérios fora dos templos, saneamento público, como esgotamento de pântanos, fiscalização dos currais e matadouros públicos, medidas de prevenção de incêndios, normas para a tranquilidade coletiva e preservação da moral pública (NOGUEIRA, 2012, p. 25, g. n). A própria Constituição previa, no seu artigo 169, que: "O exercício de suas funcções municipaes, formação das suas Posturas policiaes, applicação das suas rendas, e todas as suas particulares, e uteis attribuições, serão decretadas por uma Lei regulamentar" (BRASIL, 1824).

Em consequência desse sistema, era praticamente inoperante a atuação estatal no campo da segurança pública, na época colonial. Conforme explica Carvalho (2008, p. 21, g. n.): "A Justiça do Rei tinha alcance limitado ou porque não atingia os locais mais afastados das cidades, ou porque sofria a oposição da justiça privada dos grandes proprietários, ou porque não tinha autonomia perante as autoridades executivas, ou, finalmente, por estar sujeito à corrupção dos magistrados". Ou seja, não havia efetividade da segurança pública, a cargo do Estado, nessa época.

A Constituição de 1891 inaugurou nova orientação da República no Brasil. Foi a diretriz do período chamado como República “Velha”, comandada por oligarquias latifundiárias, com uma economia profundamente baseada no café e dominada pelos estados de São Paulo e Minas Gerais. Foi à época do crescimento da importância dos Estados, ao menos dos mais desenvolvidos.

Já no próprio Governo Provisório houve a previsão para os Estados criar suas próprias guardas cívicas destinada ao policiamento do território de cada um dos novos Estados. De fato o Governo Provisório, através do Decreto nº 1, de 15 de Novembro de 1889, estabeleceu que: “Os governos dos Estados federados adoptarão com urgencia todas as providencias necessarias para a manutenção da ordem e da segurança publica, defesa e garantia da liberdade e dos direitos dos cidadãos, quer nacionaes quer estrangeiros” (BRASIL, 1889 apudBALEEIRO, 2012, p. 15).

Por sua vez, o excesso de poderes aos Estados, começou a ser discutido no projeto da Constituição de 1934. Um dos pontos discutidos era o da Federação. O tema era antigo, pois desde os primórdios da República discutia-se, no País, o grau, a forma, a substância que deveria ter a nossa Federação.

Em relação às Polícias Militares, “o anteprojeto procurava coibir os excessos do ultrafederalismo e buscava fortalecer a União, submetendo-lhe às polícias militares, que se constituíam em famosos exércitos policiais, organizados pelos estados à revelia do Poder Central, que sobre elas nenhuma autoridade exercia” (POLETTI, 2012, p. 19-20, g. n.).

A forma encontrada foi submeter às Forças Estaduais (Policiais Militares) ao controle de uma Força da União (Exército), que se modernizava.

De fato, em relação ao período pós-1930 no âmbito das instituições responsáveis pela segurança de Estado, o Exército reorganizou-se internamente, levando adiante um programa de reequipamento e ampliação de seus efetivos (AQUINO, 2010, p. 344). Esse contexto deu origem ao artigo 167 da Constituição, que colocou as Polícias Militares sobre a tutela do Exército brasileiro ao prescrever que: “As policias militares são consideradas reservas do Exercito e gozarão das mesmas vantagens a este atribuídas, quando mobilizadas ou a serviço da União” (BRASIL, 1934, g. n.).

Durante o Estado Novo, época da vigência da Constituição de 1937, não esteve, em plena aplicação, os Direitos Humanos e muitas garantias individuais, até mesmo aquelas que não representavam risco algum ao regime vigente, perderam sua efetividade. Houve uma completa centralização.

Já a Constituição brasileira de 1946, bastante avançada para a época, foi notadamente um avanço da democracia e das liberdades individuais do cidadão. Em relação à segurança pública a Constituição manteve no seu artigo 183, que: “As polícias militares instituídas para a segurança interna e a manutenção da ordem nos Estados, nos Territórios e no Distrito Federal, são consideradas, como forças auxiliares, reservas do Exército” (BRASIL, 1946).

Quanto à Constituição de 1967, observa-se que ela é marcada pela forte centralização política, característica do Regime Militar instituído em 1964. Em relação à tutela do Exército sobre as Polícias Militares ocorreu seu ponto culminante, pois a referida Carta no seu artigo. 3°, § 4º, na Redação dada pelo Ato Complementar nº 40, de 1968 prescreveu que: “As polícias militares, instituídas para a manutenção da ordem e segurança interna nos Estados, nos Territórios e no Distrito Federal, e os corpos de bombeiros militares são considerados forças auxiliares reserva do Exército, não podendo os respectivos integrantes perceber retribuição superior à fixada para o correspondente posto ou graduação do Exército” (BRASIL, 1967, g. n.).

O dispositivo foi regulamentado pelo artigo 24 do Decreto-Lei 667, que prescreve que: “Os direitos, vencimentos, vantagens e regalias do pessoal, em serviço ativo ou na inatividade, das Polícias Militares constarão de legislação especial de cada Unidade da Federação, não sendo permitidas condições superiores às que, por lei ou regulamento, forem atribuídas ao pessoal das Forças Armadas [...]” (BRASIL, 1969, g. n.).

Observe que desde a Constituição de 1891, os Estados obtiveram a hegemonia no campo da segurança pública, embora, a partir de 1930 inicia-se a tutela do Exército. Moreira Neto defende que essas Forças Públicas (Polícias Militares) são indispensáveis ao federalismo e conclui que: “Pensar em federação sem autonomia, em termos de segurança pública é como pensar em soberania, sem segurança nacional. As forças públicas cumprem, em termos de autonomia, em benefício dos Estados-Membros, um papel de segurança, tal como as Forças Armadas, em termos de soberania, em benefício da União” (1988, p. 154).

Por fim, na Constituição de 1988, na chamada Constituição Cidadã, observa-se que: “É marcante, no texto constitucional, a presença do povo e a valorização da cidadania e da soberania popular (TÁCITO, 2012, p. 26).

Em relação à segurança pública, a Constituição Cidadã manteve no seu artigo 22, inciso XXI, a competência da União para legislar sobre: “normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares” (BRASIL, 1988).

Ocorreram ainda outras importantes inovações ao prescrever a Constituição, no seu artigo 144, que: “A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio [....]” (BRASIL, 1988).

Quanto às polícias militares, prescreve a Constituição, que lhes cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil e ainda que as polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios (BRASIL, 1988).

Em relação aos Municípios, a Constituição Cidadã trouxe uma inovação, no seu artigo 144, § 8°, ao prever que: “Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei” (BRASIL, 1988, g. n.).

3. O PAPEL DAS GUARDAS MUNICIPAIS, EM CONFORMIDADE COM O ARTIGO 144, § 8°, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. 

A aplicação das Guardas Municipais na segurança pública, principalmente no campo do policiamento ostensivo e das chamadas “abordagens” policiais sempre foi palco de conflito entre Estados e Municípios, mantendo-se a União como mediadora, buscando a integração entre as Forças Estaduais (Polícias Militares) e Municipais (Guardas Municipais).

O próprio Conselho Nacional de Segurança Pública, órgão permanente, instituído no âmbito do ministério da Justiça tem por finalidade, entre outras, segundo o Decreto Federal n. 7413 o de promover a integração entre órgãos de segurança pública federais, estaduais, do Distrito Federal e municipal (BRASIL, 2010, g. n.).

No entanto a discussão sobre o papel das Guardas Municipais desde a promulgação da Constituição de 1988 foi severo, tanto no aspecto doutrinário como jurisprudencial.

Explica Moraes que: “a Constituição Federal concedeu aos Municípios a faculdade, por meio de suas competências legislativas, de constituição de Guardas Municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei, sem, contudo, reconhecer-lhes a possibilidade de exercício de polícia ostensiva ou judiciária” (2010, p. 814, g. n.).

No mesmo sentido Silva complementa que: “À polícia militar, em cada Estado, cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública [....]. Os constituintes recusaram várias propostas no sentido de instituir alguma forma de polícia municipal. Com isso os municípios não ficaram com nenhuma específica responsabilidade pela segurança pública. Ficaram com a responsabilidade por ela na medida em que sendo entidade estatal não pode eximir-se de ajudar os Estados no cumprimento dessa função. Contudo não lhe autorizou a instituição de órgão policial de segurança pública e menos ainda de polícia judiciária” (2005, p. 781-782, g. n.).

Isso não significou, porém, a apatia das Guardas Municipais, em relação à atuação na seara da segurança pública, pois as referidas Guardas alargaram suas atribuições, realizando, inclusive prisões ao fundamento, segundo o qual, qualquer do povo pode prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito, conforme disposto no artigo 301 do Código de Processo Penal (BRASIL, 1941).

Por outro lado chegou-se à conclusão que elas (Guardas Municipais) não poderiam realizar busca pessoal de caráter preventivo, sob pena de ilegalidade de sua conduta e nulidade do eventual ato de prisão. Não é outro o entendimento da jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que nos Embargos de Declaração n. 8716943/6-1, de relatoria do Desembargador Pereira da Silva, conclui: “Elucidando, é diferente a situação dos guardas civis municipais que, presenciando um assalto, conseguem prender os agentes e, a situação daqueles que vão investigar e diligenciar a localização dos agentes de um roubo; é diferente a situação dos guardas civis municipais que surpreendem alguém empunhando um a arma de fogo e prendem o agente, daquela situação onde determinado indivíduo é parada na rua e submetida à revista pessoal, encontrando-se um a arma de fogo.” (SÃO PAULO, 2007).

O Tribunal de Justiça do Paraná também chegou à conclusão semelhante ao destacar na Apelação-Crime n. 830389-1, de relatoria do Desembargador Wellington Emanuel C. de Moura que: “Ocorre que a busca pessoal realizada pela guarda municipal, embora frutífera em encontrar arma de fogo na posse do acusado, se deu sem que houvesse fundada suspeita ou certeza visual de que o acusado estivesse a praticar delito. Dessa sorte, tal abordagem se deu em descompasso ao disposto no art. 144 da Constituição Federal, sendo prática ilícita, e, por assim ser, consequentemente, apenas capaz de gerar prova ilícita. Não houve a prisão em flagrante e depois a busca pessoal com a apreensão da arma, mas, ao contrário, primeiro houve a revista pessoal e apreensão da arma e, posteriormente, a prisão em flagrante.” (PARANÁ, 2012, g. n.).

Por outro lado no habeas corpus impetrado por paciente preso em flagrante delito, indiciado pelo suposto cometimento do crime descrito no art. 33 da Lei 11.343/2006, o qual alegou que sua prisão é ilegal por ter sido efetuada por guardas municipais, o próprio TJPR decidiu no julgamento dohabeas corpus n. 902792-9, de relatoria do desembargador Raul Vaz da Silva Portugal, que: “Assim, a teor do disposto no § 8º, do artigo 144, da Constituição Federal, é fato que compete a Guarda Municipal a tarefa precípua de proteção ao patrimônio do Município, porém, essa limitação não exclui nem retira de seus integrantes a condição de agentes públicos legitimados - dentro do princípio da autodefesa da sociedade - a combater práticas criminosas, prendendo quem se conforme permissivo do art. 301 do Código de Processo Penal” (PARANÁ, 2012).

É nesse contexto em que foi publicada a nova Lei, que dispõe sobre o Estatuto das Guardas Municipais, com o objetivo de conceder-lhes poder de polícia de segurança pública e normatizar uma situação que já vinha ocorrendo na prática.

Sobre o conceito de polícia administrativa da segurança pública Moreira Neto define-a como: “o ramo da Polícia Administrativa, inserida no sistema de segurança pública, que tem por atribuição a prática de atos de prevenção e de repressão, destinadas a evitar, reduzir ou eliminar, direta, imediata e discricionariamente, as perturbações a ordem pública” (1988, p. 154, g. n.).

4. POLICIAMENTO OSTENSIVO: EXCLUSIVIDADE DAS POLÍCIAS MILITARES? 

Um último aspecto deve ser considerado: o policiamento ostensivo fardado. Embora o novo Estatuto das Guardas Municipais não use expressamente o termo “policiamento ostensivo” ela utiliza termos que implicam ação policial ostensiva como, por exemplo: “uniformizadas e armadas”. Esse “policiamento ostensivo” realizado pelas Guardas Municipais implica ofensa à Constituição Federal ou à Legislação Federal correlata?

A Constituição Federal, no seu artigo 144, § 4° prevê que: “às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública [...]” (BRASIL, 1988, g. n.).

No âmbito infraconstitucional, o Decreto-Lei n. 667 estabelece no seu artigo 3°, letra “a” que as Polícias Militares são instituídas para a manutenção da ordem pública e segurança interna nos Estados, nos Territórios e no Distrito Federal e compete-lhes, no âmbito de suas respectivas jurisdições: “executar com exclusividade, ressalvas as missões peculiares das Forças Armadas, o policiamento ostensivo, fardado, planejado pela autoridade competente, a fim de assegurar o cumprimento da lei, a manutenção da ordem pública e o exercício dos poderes constituídos” (BRASIL, 1969, g. n.).

Por sua o regulamento para as policias militares e corpos de bombeiros militares (R-200) aprovado pelo Decreto n. 88.777 estabelece o conceito de policiamento ostensivo como “Ação policial, exclusiva das Policias Militares em cujo emprego o homem ou a fração de tropa engajados sejam identificados de relance, quer pela farda quer pelo equipamento, ou viatura, objetivando a manutenção da ordem pública” (BRASIL, 1983, g. n.).

Observe-se, no entanto, que essas normas são anteriores à Constituição de 1988, que não prevê a exclusividade de policiamento ostensivo, a cargo das Polícias Militares, pois previu, no artigo 144, §§ 2° e 3° o “patrulhamento ostensivo” nas rodovias federais, a cargo da Polícia Rodoviária Federal e o “patrulhamento ostensivo”, nas ferrovias federais, a cargo da Polícia Ferroviária Federal, respectivamente. Não existem diferenças semânticas significativas entre “policiamento ostensivo” e “patrulhamento ostensivo” podendo ambas as expressões ser empregadas como sinônimos, conforme o contexto. Ora um dos princípios que regem a atuação das Guardas Municipais pela nova Lei é o “patrulhamento preventivo” e como elas devem ser uniformizadas (reconhecidas de relance), assim parece não haver nenhuma dúvida que as atividades desenvolvidas por elas é sim uma forma de policiamento ostensivo, pouco importando a nomenclatura utilizada.

Noutro giro, o grande debate jurídico não é sobre a possibilidade de execução de policiamento ostensivo (ou patrulhamento preventivo uniformizado) pelas Guardas Municipais e sim saber se o rol de órgão contidos no artigo 144, da Constituição Federal, responsáveis pela segurança pública é rol taxativo ou meramente exemplificativo. Parece que a interpretação mais coerente é que se trata de rol exemplificativo, mesmo porque o próprio caput estabelece que: “A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos [....]” (BRASIL, 1988, g. n.).

O termo Estado destacado compreende a União, Estados-Membros e Municípios, cabendo-lhes a responsabilidade da segurança pública. Uma vez que se trata de dever do Estado, logo o mesmo pode criar órgãos para cumprir a missão (dever) que lhe foi atribuído.

5. Considerações Finais 

Nota-se a tendência da União em estimular à integração dos órgãos estaduais e municipais, na área da segurança pública, numa clara intenção de inserir o município nesse sistema. A aprovação do Estatuto das Guardas Municipais se insere nesse contexto. É possível que sobre esse Estatuto ocorram questionamentos sobre sua (in) constitucionalidade. Entretanto o enfoque deve ser outro. Deve-se buscar a efetiva inserção do município nas políticas estaduais de segurança pública, de forma que as políticas estaduais e municipais, na área de segurança tornem-se integradas, compactas.

A falta de integração somente contribui para a ineficácia das políticas estaduais existentes, porque a falta de integração entre estado e município, culmina: no distanciamento das políticas públicas estaduais das políticas públicas locais de segurança pública; na falta de comprometimento do município com as políticas públicas estaduais e vice-versa; na sobreposição de funções; na desarmonia entre as instituições e órgãos envolvidos; na falta de cooperação e coordenação entre as instituições e órgãos envolvidos; na dificuldade de elaboração de um plano integrado e compacto de segurança pública; no favorecimento ao desenvolvimento da criminalidade.

Em conclusão, a integração efetiva das políticas públicas municipais, dentro de um planejamento sistêmico adequado pode contribuir eficazmente para a melhoria da segurança pública, como um todo. Por isso a aplicação das Guardas Municipais deve ser potencializada, respeitando, porém, na íntegra a legislação vigente.

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