Resumo: A desapropriação é a perda compulsória da propriedade, motivada pelo jus imperi estatal. Para que a mesma seja efetivada afigura-se necessária uma necessidade ou utilidade pública, ou, ainda, um interesse social. O princípio constitucional da justa indenização representa, assim, uma baliza fundamental à definição da correta compensação financeira relativa à perda patrimonial de que se trata: não pode ser conferido ao expropriado nem mais do que lhe é devido, nem menos do que é merecido. Faz-se necessário alcançar o valor necessário e suficiente a justificar a medida, sob pena de a indenização transformar-se em ato abusivo e ilegítimo

Palavras-chave: Desapropriação. Reforma Agrária.

Sumário. 1.Introdução. 2. Conceitos Gerais. 3.Desapropriação enquanto restrição do Estado à Propriedade Privada; 3.1. Conceito de desapropriação; 3.2 espécies de desapropriação. 4. A Desapropriação para fins de reforma agrária; 4.1 Imóveis passíveis de desapropriação;4.2. Propriedade Produtiva; 4.3 Função Social da Propriedade; 5. Da indenização; 6.Conclusão. 7. Referências. 

1. INTRODUÇÃO

A desapropriação é a perda compulsória da propriedade, motivada pelo jus imperi estatal. Para que a mesma seja efetivada afigura-se necessária uma necessidade ou utilidade pública, ou, ainda, um interesse social. A necessidade ocorre quando a desapropriação se torna condição para realização de obra pública. De outro lado, a utilidade surge quando a desapropriação visa realizar um plus ao bem, a exemplo da construção de uma praça ao lado de uma rodovia pública. O interesse social materializa-se quando um bem, que antes atendia preponderantemente à vontade individual, passa a atender aos anseios coletivos.

Em verdade, a desapropriação, como regra, não configura uma sanção,  determinando a  Constituição Federal deva ser a indenização justa e em dinheiro( art. 5º, XXIV). Todavia, ocorrendo a desapropriação para fins de reforma agrária no imóvel  que não esteja atendendo sua função social, a expropriação será realizada pela União, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, resgatáveis no prazo máximo de 20 anos, a partir do segundo ano de sua emissão.

Nesse diapasão, encontra-se o operador do direito diante de um conceito jurídico indeterminado, uma vez que cabe à legislação infra constitucional delimitar o que seria o justo preço. Preleciona o Ilustre Celso Antônio Bandeira de Melo que “justa é a indenização cuja importância deixe o expropriado completamente indene , sem prejuízo algum em seu patrimônio”. Deveras, a exigência de um justo preço para a indenização se, por um lado, constitui um importante instrumento compensatório para privação de um direito fundamental, por outro, afigura-se um sério risco à produção de distorções e abusos, geradores de verdadeiros enriquecimento sem causa, ante o descompasso entre o valor da indenização e o efetivo valor do bem expropriado.

 O princípio constitucional da justa indenização representa, assim, uma baliza fundamental à definição da correta compensação financeira relativa à perda patrimonial de que se trata: não pode ser conferido ao expropriado nem mais do que lhe é devido, nem menos do que é merecido. Faz-se necessário alcançar o valor necessário e suficiente a justificar a medida, sob pena de a indenização transformar-se em ato abusivo e ilegítimo.  Justamente em função desta previsão da indenização justa e prévia, o ajuizamento da ação de desapropriação, em sua modalidade tradicional, pressupõe o depósito do montante correspondente à avaliação das benfeitorias úteis e necessárias, em dinheiro, e dos TDA’S  disponibilizados mediante a sistemática própria. Ainda quanto ao justo preço, interessante salientar a controvérsia existente sobre a aplicação dos juros compensatórios e moratórios, bem como seu quantum.

Por fim, existem algumas questões controvertidas relacionadas à aferição dos requisitos que caracterizam o  cumprimento da função social da propriedade, bem, assim as recentes alterações introduzidas pela medida provisória 2.183-56 de 24 de agosto de 2001.

2. CONCEITOS GERAIS

A palavra desapropriação, levando-se em conta a sua literalidade, significa privar ou retirar de alguém a propriedade sobre a coisa ou bem. Não há dúvidas léxicas acerca de seu significado. Basicamente uma das primeiras questões que emergem quando se busca a exata conceituação e definição do que seja desapropriação é situar-se o instituto dentro do ordenamento jurídico vigente.

A sua natureza jurídica essencial da desapropriação é de ato político, tanto que deve a Constituição Federal expressamente albergar a possibilidade de intervenção estatal na propriedade privada, já que o direito de propriedade é garantido como postulado do Estado Brasileiro pela Carta Política. Portanto, a violação desse direito pressupõe autorização fundamentada no próprio texto constitucional, único que pode excepcionar-se. Sob essa ótica, a possibilidade de desapropriação resulta de pacto político consolidado em exceção constitucional ao direito de propriedade.

Partindo-se do direito administrativo, tem-se a desapropriação como instituto de direito público consistente na perda compulsória da propriedade pelo proprietário, mediante a contrapartida indenizatória apropriada por parte do Estado, passando a coisa à categoria de bem público, no claro intuito de  atender a interesse público relevante.

A fundamental peculiaridade no instituto da desapropriação é o seu explícito caráter de prevalência do interesse público sobre o  particular. A potestade estatal é feita sentir-se em toda a sua extensão sobre o patrimônio privado das pessoas, não havendo espaço para que o vontade não estatal seja manifestada

Se do ponto de vista do particular, a desapropriação tem a natureza jurídica de perda da propriedade, sob ângulo do direito público, o instituto é modo originário de aquisição do bem imóvel, significando que não há relação de sucessão dominial.

No plano estritamente constitucional, a desapropriação de um bem privado pelo Estado, em geral, sujeita-se apenas à presença de dois requisitos: a) o reconhecimento pela Administração de situação caracterizadora de utilidade ou necessidade pública ou ainda de interesse social; e b) o prévio pagamento da indenização devida, entendida esta como o montante capaz de restituir ao expropriado o valor do bem do qual perdera a propriedade, já que o confisco não tem amparo no ordenamento jurídico brasileiro.

3. DESAPROPRIAÇÃO ENQUANTO RESTRIÇÃO DO ESTADO À PROPRIEDADE PRIVADA

Indiscutível é que o conceito de propriedade remonta à própria idéia de civilização, acompanhando a evolução da humanidade, de forma a se adequar ao meio social.

A noção de  propriedade acompanhou a evolução da concepção de Estado. Lembra Washington de Barros Monteiro[1]que entre os romanos, o exercício do direito de propriedade era subordinado às exigências do bem comum. O mesmo autor, dando notícia histórica do direito de propriedade, preleciona que: "Parece que a propriedade, nos primórdios da civilização, começou por ser coletiva, transformando-se, porém, paulatinamente, em propriedade individual. Trata-se, contudo, de ponto obscuro na história do direito e sobre o qual ainda não se disse a última palavra."

Nesse diapasão, cumpre dizer que o entendimento sobre o sentido da propriedade evoluiu das concepções individualistas, ao conceito social.  Consoante esclarece Maria Sílvia Zanella de Pietro[2],“ Superada a fase que se seguiu à Revolução Francesa, na qual, como repúdio ao sistema feudal, reviveu, de forma exacerbada, a concepção puramente individualista do período romano, a propriedade foi afetada, principalmente a partir da Segunda metade do século XIX, por crescente número de restrições impostas pelo Estado.” Assim, apesar de manter reconhecido o direito de propriedade, foi limitada sua influência, limitando-a ao interesse público.

Reconheceu-se que, sendo o homem  por natureza um ser social, deve conceber sua liberdade tendo em vista o homem social; a liberdade humana, portanto, é uma liberdade social[3].

Dessa forma, o direito de propriedade deixa de revestir-se de sua força absoluta para sofrer restrições em benefício do bem-estar coletivo. Estas situações vêm reclamar disciplina pelo Direito de modo a legitimar a ação do Estado quando ocorre estas intervenções.

A própria Constituição, ao assegurar o direito individual à propriedade o condiciona ao atendimento de sua função social (CF, art. 5º, XXIII). Tal norma, na lição de  JOSÉ AFONSO DA SILVA,[4] configura-se em a norma-princípio, de aplicabilidade imediata.

O ideário da propriedade como função social já existia nos escritos de Augusto Comte, profundamente difundido por Duguit, que não concebia esse direito como subjetivo, mas como função social do detentor da riqueza, alcançando grande aceitação no meio jurídico[5].

A função social da propriedade não se confunde com uma limitação da propriedade. É que a função social corresponde à estrutura do próprio direito de propriedade. Assim é que a finalidade social se exprime na própria configuração estrutural do direito, transparecendo como elemento qualificante na predeterminação dos modos de aquisição, gozo e utilização dos bens[6].

A partir dessa constatação, incumbe ao Estado a criação de instrumentos legais eficientes para tornar todo o bem produtivo e útil. O bem não utilizado ou mal utilizado é motivo constante de inquietação social, gerando violência[7]. Indiscutível que a desapropriação-sanção se constitui em um desses instrumentos.

A propriedade privada, ao adentrar a seara jurídica, por si só, já recebe limitações, podendo chegar a se sujeitar a mais enérgica delas: a própria extinção por descumprimento de sua função social.

Terá o particular seu imóvel expropriado ao inobservar o fim social da propriedade.

São fundamentos para a intervenção do Estado na propriedade particular: a função social da propriedade e a supremacia do interesse público. Sobre tal postulado, leciona o Professor Celso Antônio[8]:

 O princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado é princípio geral do Direito inerente a qualquer sociedade. É a própria condição de sua existência. Assim,  não se radica em dispositivo algum da constituição, ainda que inúmeros aludam ou impliquem manifestações concretas dele, como, por exemplo, os princípios da função social da propriedade, da defesa do consumidor ou do meio ambiente( art.170, III, V e VI), ou tantos outros.

Com base em tais alicerces, a Administração Pública pode limitar o direito de propriedade, assegurado ao particular para propiciar o bem-estar social, podendo intervir na propriedade de forma a restringir, condicionar ou conciliar o seu uso com os interesses da coletividade. Essa intervenção na propriedade particular impõe estrita observância dos meios e procedimentos autorizados na Constituição e leis reguladoras, pois do contrário,  configuraria-se ilegítima.

 A desapropriação seria o grau máximo de intervenção do Estado na propriedade privada, que opera a transferência compulsória de um bem para o domínio público, de forma onerosa, permanente, não executória, imposta discricionariamente sempre que se declarar à existência de um motivo de interesse público legalmente suficiente.

3.1. conceito de desapropriação

A desapropriação é o instituto de direito público, que se consubstancia em procedimento pelo qual o Poder Público( União, Estados- membros, Territórios, Distrito Federal e Municípios), as autarquias ou as entidades delegadas autorizadas por lei ou contrato, ocorrendo caso de necessidade ou utilidade pública, ou, ainda, de interesse social, retiram  determinado bem de pessoa física ou jurídica, mediante justa indenização, que, em regra, será prévia e em dinheiro, podendo ser paga, entretanto, em títulos da dívida pública ou da dívida agrária, como cláusula de preservação do seu valor real, nos casos de inadequado aproveitamento do solo urbano  ou de reforma agrária rural, observados os prazos de resgate estabelecidos nas normas constitucionais respectivas.[9]

Em verdade, não há venda forçada, óptica civilista do fenômeno, nem perda da propriedade, que a aproximaria do confisco, mas uma substituição imposta regularmente, pelo poder público, do bem expropriado pelo seu equivalente em dinheiro, operando simultaneamente, a sua transferência para o domínio público.

Interessante, outrossim, o conceito trazido por Celso Antônio Bandeira de Mello[10]: “ Do ponto de vista teórico, pode-se dizer que desapropriação é o procedimento através do qual o Poder Público compulsoriamente despoja alguém de uma propriedade e a adquire, mediante indenização, fundado em um interesse público.”

3.2 espécies de desapropriação.

Consoante elucidado outrora, implica a desapropriação transferência compulsória da propriedade de alguém para o Estado, sob o fundamento de interesse público, mais especificamente, de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social.

A compensação de tal perda é feita, no Direito brasileiro, por justa indenização dada ao expropriado. Há, inclusive, quem afirme, como Eurico Sodré, que a propriedade não sofreria qualquer atentado com a expropriação, havendo, isto sim, “uma verdadeira substituição de valores compensados em seu quantitativo, que deixa íntegro o patrimônio do expropriado”[11].

As modalidades de desapropriação previstas constitucionalmente no Direito pátrio podem ser divididas em dois grupos: as classicamente previstas, motivadas por ações de interesse público do Estado, ora chamadas de ordinárias; e as embasadas em descumprimento da função social da propriedade pelo detentor desse direito, tidas, por isso, como sancionatórias.

A rigor, a Constituição Federal de 1988 estabelece três formas de desapropriação com caráter de sanção: pelo descumprimento da função social da propriedade urbana (art. 182, § 4º, III) ou da propriedade rural (art. 184), e pelo cultivo de plantas psicotrópicas proibidas por lei (art. 243). Esta última hipótese, na realidade, trata-se de confisco, vez que não assegura qualquer indenização ao proprietário.

A distinção essencial entre os tipos de desapropriação (sancionatória ou não), não considerada como tal, pelas razões já apresentadas, o confisco de glebas em que sejam localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas, está na conformação em que se dará a justa indenização. Enquanto que na expropriação alicerçada tão-somente em necessidade ou utilidade públicas e interesse social o regime indenizatório é prévio e em dinheiro, na desapropriação por descumprimento da função social da propriedade efetua-se pagamento em títulos da dívida pública resgatáveis com intervalos de dez a vinte anos.

A transferência compulsória do imóvel, como forma punitiva ao descumprimento da finalidade social da propriedade, já era prevista no Direito pátrio para promoção de reforma agrária desde a Emenda Constitucional nº 10 de 1964. A partir da Constituição Federal de 1998 surge a nova modalidade de desapropriação-sanção, advinda para fins de urbanização.

Aduz a doutrina, ainda, a modalidade de desapropriação denominada indireta, quando inocorre a observância do procedimento legal. Discorrendo sobre tal modalidade, Maria Sílvia Zanella[12] esclarece que :

Às vezes, a Administração não se apossa diretamente do bem, mas lhe impõe limitações ou servidões que impedem totalmente o proprietário de exercer sobre o imóvel os poderes inerentes ao domínio; neste caso, também se caracterizará a desapropriação indireta, já que as limitações e servidões somente podem, licitamente, afetar em parte o direito de propriedade.

Percebe-se, portanto, que a desapropriação indireta é, na verdade, de ato ilícito cometido pelos propostos da Administração. Esclarece José Carlos de Moraes Salles que a modalidade de desapropriação em apreço é também chamada de desapossamento ou apossamento administrativo, pelo simples fato de que o Poder Público, inexistindo acordo ou processo judicial adequado, se apossa do bem particular, sem o consentimento de seu proprietário. . transfere, pois, a este último os ônus da desapropriação, obrigando-o a ir em Juízo para reclamar a indenização a que faz jus. [13]

4 .A DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS DE REFORMA AGRARIA

Quanto à competência para desapropriar por interesse social, cumpre esclarecer que a Constituição prevê dita modalidade  em dois dispositivos distintos: artigo 5^o , XXIV( mediante indenização prévia e em dinheiro, incidente tanto sobre o imóvel rural quanto urbano) e artigo 184( para fins de reforma agrária, incidente somente sobre o imóvel rural que não cumpra sua função social, mediante títulos da Dívida Pública). Classifica-se a primeira modalidade como geral, sendo possível a todos os entes federativos promovê-la. Quanto à Segunda espécie, a CF/88 restringiu a competência à União.

Assim, a desapropriação comum pode ser efetivada livremente pelos Estados e Municípios, sobre qualquer imóvel, urbano ou rural, sem qualquer restrição, com espeque na Lei  nº 4132/62, desde que não seja para fins de reforma agrária. Tal diploma legislativo trata da desapropriação visando tão-somente o bem –estar social, ao contrário do previsto no Capítulo III, Título VII da CF/88, regulamentado pela Lei nº 8629/93,que refere-se, especificamente,  à desapropriação para fins de reforma agrária.

Destarte, é possível perceber a competência na desapropriação por três ângulos, quais sejam: competência para legislar sobre a matéria, para desapropriar e para executar a desapropriação. Assim, a competência para legislar privativamente sobre a matéria cabe a União, a teor do disposto no art. 22, II da Constituição Federal. Com efeito, somente à União pode dispor sobre a matéria de forma  primária , geral e abstrata.

 Da mesma forma, quanto à competência para desapropriar, somente a União pode fazê-lo para fins de reforma agrária, restando aos demais  entes Estatais emitir a declaração expropriatória e concretizar a desapropriação por necessidade e utilidade pública. Tal posicionamento ,aliás,  é pacífico e tem sido reiteradamente decidido pelos tribunais pátrios ,conforme se observa do REOMS 15545 / RS, proferido pela 1^a Turma do STJ [14].

 Ainda quanto à competência para promover a desapropriação, a LGD possibilitou que  as Concessionárias de Serviço Público e os estabelecimentos de caráter público promovam a desapropriação se autorizadas expressamente pelo ente Estatal, por lei ou contrato.

Em relação à desapropriação para fins de reforma agrária, tal competência foi delegada ao INCRA, pelo art. 2º do DL 1.110/70, e mantida pela LC 76/93.

Em Pernambuco, apenas as 7^a e 8^a Varas Federais tem competência para processar e julgar os processos de desapropriação para fins de reforma agrária. Entre elas, o critério utilizado é o do forum rei sitae.

4.1 Imóveis passíveis de desapropriação

São requisitos cumulativos para que possa um imóvel rural ser desapropriado para efetivação da reforma agrária: Ser Grande (mais de 15 módulos fiscais)  e  ser Improdutiva (GUT < 80% e GEE < 100%).

Percebe-se, assim, que a pequena e média propriedade são insuscetíveis de desapropriação. Por pequena e média propriedade se tem o que restou da definição da Lei 8629/93. Prevê o referido diploma ( art. 4º, II e III) ser o imóvel rural pequeno ou médio, conforme a sua extensão situe-se entre  um a quatro, ou quanto a quinze módulos fiscais, respectivamente, noa termos estabelecidos pela legislação agrária( Lei nº 4504/64, art. 5º, §3º, e Decreto 84.685/80, arts. 4º, §§ 1º, 5º e 16[15].

Neste ponto surge a questão acerca do fracionamento do imóvel, antes da publicação do decreto expropriatório, o que é feito, muitas vezes, no único intuito de enquadrar a propriedade na classificação de pequena e média propriedade, o que excluiria a possibilidade de desapropriação para fins de reforma agrária. Quanto a tal polêmica interessante mencionar o disposto no art. 2º, §4º, da Lei 8629/93, com a redação dada pela MP 2.183-56, verbis:

§ 4^o Não será considerada, para os fins desta Lei, qualquer modificação, quanto ao domínio, à dimensão e às condições de uso do imóvel, introduzida ou ocorrida até seis meses após a data da comunicação para levantamento de dados e informações de que tratam os §§ 2^o e 3^o   

Não obstante a supracitada disposição legal, entende o Pretório Excelso que se considera  alteração do domínio a hipótese de falecimento do proprietário do imóvel, e consequente partilha do mesmo entre seus herdeiros, desde que o óbito tenha ocorrido antes do decurso de 06 meses após a notificação para levantamento de dados no imóvel.       

Com efeito, nos autos do Mandado de Segurança 23.853-MS[16], Relator Ministro Néri da Silveira, entendeu o STF que o falecimento do proprietário implica a divisão tácita da propriedade entre os herdeiros, devendo ser cadastrada a área que, na partilha, tocaria a cada herdeiro.    

Diga-se, ainda, que a imunidade conferida à propriedade produtiva somente se aplica à desapropriação para fins de reforma agrária, prevista no art. 184 da CF/88, cuja indenização dar-se- á, em parte, por títulos da dívida agrária, não sendo oponível nos casos de necessidade, utilidade pública ou nos demais casos de interesse social.

Quanto à propriedade produtiva, cumpre esclarecer que a mesma, apesar de possuir tratamento especial conferido pelo art. 185, parágrafo único, necessita cumprir a sua função social. Assim não obstante esteja ela imune à desapropriação para fins de reforma agrária, como disciplina a regra geral insculpida no artigo 184( a com pagamento em títulos da dívida agrária), estará sujeita à desapropriação por interesse social, ainda que para fins de reforma agrária, desde que não cumpra os requisitos relativos à sua função social.

Brilhante a esse respeito os ensinamentos de José Afonso da Silva[17]:

A sanção para o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social é a desapropriação por interesse social, para fins de reforma agrária, mediante pagamento de indenização em títulos da dívida agrária, nos termos do art. 184. Não quer dizer que a reforma agrária possa fazer-se somente desse modo. A desapropriação por interesse social, inclusive para melhor distribuição de terra, é um poder geral do Poder Público( art. 5º, XXIV), de maneira que a vedação de desapropriação para fins de reforma agrária de pequena e média propriedade rural, assim definida em lei  desde que seu proprietário não possua outra, e da propriedade produtiva configurada no artigo 185 deve ser entendida em relação ao processo de reforma agrária constante do artigo 184. Ou seja: o artigo 185 contém uma exceção à desapropriação autorizada no artigo 184, não ao poder geral de desapropriação por interesse social do art. 5º, XXIV. Quer dizer, desde que se pague a indenização nos termos do artigo5º, XXIV, qualquer imóvel rural pode ser desapropriado por interesse social para fins de reforma agrária e melhor distribuição da propriedade fundiária.

Não pode o proprietário, entretanto, para estar imune à desapropriação, possuir outro imóvel rural, sob pena de comprometer-se a finalidade do instituto.

Tratando-se, como se trata, de imunidade à desapropriação para fins de reforma agrária, tem razão José Afonso da Silva[18], ao dizer, quanto à propriedade produtiva( e o mesmo se aplica à pequena e média propriedade rural desde que seu proprietário não  possua outra):

A proibição de desapropriação da propriedade produtiva, para fins de reforma agrária, com pagamento de indenização mediante título da dívida agrária, é, a nosso ver, absoluta, sendo inútil procurar interpretação diferente com base em nossos desejos. Isso não seria científico.

Cumpre consignar, outrossim, que o art. 7º da  Lei 8629/93 estabelece mais um caso e imunidade à desapropriação ao estipular que Não será passível de desapropriação, para fins de reforma agrária, o imóvel que comprove estar sendo objeto de implantação de projeto técnico que atenda a determinados requisitos.

Destarte, para que se evite o cometimento de fraudes, no intuito de se esquivar do desapropriação, faz-se necessária a comprovação  da existência do projeto, bem assim de que o mesmo seja aprovado pelo órgão competente, no mínimo, 06 meses antes da comunicação de que trata os §§ 2º e 3º do art. 2º da LC 76/93.

Por fim, com o advento da Medida Provisória 2.183-56, foi acrescentado o parágrafo sexto ao art. 2º da Lei nº8. 629, tornando também insuscetíveis de desapropriação aqueles imóveis ocupados integrantes de movimentos sociais.[19] 

Para evitar o cometimento de fraudes pelo proprietário, há a norma do art. 2º-A, com redação dada também pela MP 2.183-56, que prevê o pagamento de multas, conforme se observa, in verbis:

"Art. 2^o-A. Na hipótese de fraude ou simulação de esbulho ou invasão, por parte do proprietário ou legítimo possuidor do imóvel, para os fins dos §§ 6^o e 7^o do art. 2^o, o órgão executor do Programa Nacional de Reforma Agrária aplicará pena administrativa de R$ 55.000,00 (cinqüenta e cinco mil reais) a R$ 535.000,00 (quinhentos e trinta e cinco mil reais) e o cancelamento do cadastro do imóvel no Sistema Nacional de Cadastro Rural, sem prejuízo das demais sanções penais e civis cabíveis.”

4.2. Propriedade Produtiva

Para que um imóvel possa ser desapropriado e destinado à reforma agrária, é imprescindível que se demonstre, claramente, através de dados técnicos contemplados na legislação de regência, o seu caráter improdutivo.

Evidente que o exame da natureza produtiva do imóvel e do não atendimento de sua função social pressupõe a observância de critérios técnicos objetivos, rigorosamente apreciados por profissionais regularmente habilitados. Com esteio em tal exame, o chefe do executivo, através de decreto, declarará o interesse da União em proceder à desapropriação do bem.

Dispõe a Lei 8629/93, em seu art. 6º:

“ Considera-se propriedade produtiva aquela que, explorada econîmica e racionalmente, atinge, simultaneamente, graus de utilização da terra e de eficiência na exploração segundo índices fixados pelo órgão federal competente.”

Assim, para aferição da produtividade do imóvel rural, Propriedade produtiva é aquela que atinge simultaneamente Grau de Utilização da Terra – GUT (=>80%)e Grau de Eficiência na Exploração(=>100%), segundo índices fixados pelo órgão federal competente.

O GUT é igual a  Área Efetivamente Utilizada, consistente  no somatório das áreas de exploração vegetal, extrativa, pastagem e processo técnico de formação ou recuperação).

Assim, Imóveis considerados improdutivos pela Lei, são aqueles que possuem o Grau de Utilização da Terra – GUT - menor que 80%, ou seja, da área aproveitável do imóvel, pelo menos 80% dela deve estar cultivada com lavouras, pastagens, exploração florestal ou extrativista, para que a propriedade seja  considerada produtiva. Sendo menor que 80%, não atinge o GUT.

Já o  Grau de Eficiência na Exploração – GEE- não pode ser menor que 100%.            O grau de deficiência se refere  aos rendimentos por hectare, ou lotação de unidades animais por hectare.

Para o imóvel se classificar como improdutivo, basta não alcançar um dos  índices,  o GUT  ou o GEE.

Os cálculos do  GUT e do GEE são facilmente, efetuados pelo engenheiro  agrônomo que realizou o levantamento de informações no imóvel, ou analisou essas  informações. Este profissional deve ter conhecimento da legislação e instruções do INCRA sobre o assunto

Os aludidos requisitos deverão ser verificados ano a ano, sob pena de o imóvel perder sua qualidade de propriedade produtiva. No entanto, conforme reiteradamente decido pelo STF( MS22.193-SP, MS 23.737- SP, MS 23738 – SP), não perderá a qualidade de produtivo o imóvel que tenha perdido esta qualidade em decorrência da invasão dos chamados sem -terra.  Entendeu-se que a invasão de terra antes atestada como produtiva pelo INCRA, impossibilita que os proprietários mantenham a continuidade dos índices exigidos pela lei.

Interessante, neste ponto, trazer à baila excerto do acórdão da lavra do Tribunal Pleno do STF, quando do julgamento do MS 22193-SP, relator Maurício Corrêa, DJ 29/11/96:

“...

Se na fase da primeira tentativa de desapropriação expediu o órgão encarregado da política de reforma agrária laudo técnico de reconhecimento sobre ser o imóvel rural produtivo, preenchendo o índice de 80% (oitenta por cento) do Grau de Utilização da Terra e de 100% (cem por cento) do Grau de Eficiência e Exploração -G.E.E., é esse laudo que prevalece diante da impossibilidade de obter-se um segundo em decorrência da ocupação das terras por grupos de "Sem Terra". 4. Caracterizado que a propriedade é produtiva, não se opera a desapropriação-sanção - por interesse social para os fins de reforma agrária -, em virtude de imperativo constitucional (CF, art. 185, II) que excepciona, para a reforma agrária, a atuação estatal, passando o processo de indenização, em princípio, a submeter-se às regras constantes do inciso XXIV, do artigo 5º , da Constituição Federal ,mediante justa e prévia indenização”.

Cumpre dizer, outrossim,  que os parâmetros, índices e indicadores que informem o conceito de produtividade serão ajustados periodicamente, pelos ministros do desenvolvimento Agrário, da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, ouvido o Conselho Nacional de Política Agrícola.( art. 11 da Lei nº 8629/93).

É certo, entretanto que a produtividade afigura-se apenas como o primeiro dos  requisitos constantes no art. 186 da CF/88. Em verdade,  faz-se necessário o cumprimento simultâneo dos requisitos inerentes à função social existentes no mencionado artigo. Decorre, daí, que o descumprimento de qualquer daqueles requisitos caracteriza a circunstância objetiva pré-constituída que autoriza o Estado a intervir na propriedade, pela desapropriação. De outra forma não poderia ser, já que a função social, como essência qualitativa do direito de propriedade, somente se conforma pela perfeita, completa e simultânea interação de todos os seus elementos constitutivos.

4.3 Função Social da Propriedade.

No caso da propriedade rural, se o proprietário não cumpre e não realiza a função social da propriedade agrária, ele deixa de ser merecedor da tutela por parte do ordenamento jurídico, desaparecendo assim o direito de propriedade.

 Função social, de acordo com o artigo 186 de nossa Constituição de l988, é: “A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

I) aproveitamento racional e adequado;

II) utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III)observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV) exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores”.

Tal artigo visa complementar a regra geral contida no artigo 184, estabelecendo quais são os requisitos que os imóveis rurais que não estão imunes à desapropriação para fins de reforma agrária com pagamento em títulos da dívida agrária, bem como a determinar os requisitos cuja forma de cumprimento, com relação à propriedade produtiva, deverá ser estabelecido pela lei que lhe der tratamento favorável, sob pena de, não os cumprindo, tornar-se ela suscetível de desapropriação, mediante pagamento em dinheiro da indenização prévia e justa .

É digno de consignação o fato de o próprio texto constitucional buscar delinear o conceito e o instituto da função social da propriedade, que , pela lógica legislativa brasileira, deveria ter esses fundamentos esmiuçados e destacados em normas ordinárias. Contudo, ante prevalência social da matéria, preferiu o Constituinte Originário chamar para si a tarefa de pacificar e fixar claramente os marcos autorizativos da desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária, ainda que no parágrafo único do art. 185 tenha deferido, ao menos literalmente, a tarefa de fixar normas para o cumprimento dos requisitos que traçara à legislação ordinária, o que veio a ser materializado com a edição da Lei nº 8.629/93.

Não bastasse a explicitação sobre quais critérios jurídicos ensejariam a perda da propriedade a título de expropriação para atendimento do programa governamental de reforma fundiária, a Constituição Federal procurou também deixar extreme de dúvidas quais imóveis rurais estariam suscetíveis à intervenção estatal, se constatado o descumprimento de sua função social, a partir dos critérios emanados do texto maior.

Coube à lei nº 8.629 de 25.02.1993, através de seu art. 9º, dizer o que é função social do imóvel rural. Nesse diapasão, dá-se o racional e adequado aproveitamento, quando é atingido os graus de utilização da terra e de eficiência na sua exploração.

 Quanto à  utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente, pode-se dizer que ocorre quando a exploração se faz respeitando a vocação natural da terra, de modo a manter o potencial produtivo da propriedade. Ainda com  a preservação do meio ambiente, da manutenção das características próprias do meio natural e da qualidade dos recursos ambientais na medida adequada à manutenção do equilíbrio ecológico da propriedade e da saúde e qualidade de vida das comunidades vizinhas.

No que concerne à observância das disposições que regulam as relações de trabalho, urge esclarecer que implica tanto no respeito às leis trabalhistas e aos contratos coletivos de trabalho, como às disposições que disciplinam os contratos de arrendamento e parceria rurais.

Com efeito, o requisito do art. 186, III da CF/88, não se limita apenas aos direitos trabalhistas. Caso o proprietário tenha, pela via contratual, cedido temporariamente o uso ou posse da terra, não se encontra dispensado de cumprir as normas tutelares do arrendamento e parceria rural, impostas em face da hipossufuciência do arrendatário e do parceiro- outorgado[20]

Por fim, atenderá a função o imóvel cuja exploração econômica favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores rurais, objetivando o atendimento das necessidades básicas dos que trabalham a terra, observadas as normas de segurança do trabalho e não provoca conflitos e tensões sociais no imóvel.

 Segundo os ditames da  Lei 8629/93, quando o proprietário não  dá à propriedade o destino socialmente correto, é caso de uso nocivo desta propriedade, em relação aos demais cidadãos e ocorre a possibilidade de que o imóvel seja desapropriado para fins de reforma agrária.

 Tais requisitos não são novidade em nosso direito, já tendo sudo transcritos do Estatuto da Terra, tendo havido apenas uma constitucionalização do conceito de função social. Para o cumprimento total da função social, como vimos, têm que ser efetivados os itens econômicos, ecológicos e sociais.      

Dissertando sobre a função social da propriedade, Manoel Gonçalves Ferreira Filho[21] aludiu a duas acepções, uma de cunho negativo, dirigida à rejeição da concepção absoluta de propriedade, e outra, de feição positiva, trazendo para o proprietário obrigações sociais e, em decorrência, fazendo assomar a necessidade de disciplina jurídica do domínio.

5. Da indenização

Nos termos dos artigos l84 a l86 da Constituição de l988, será promovida a desapropriação por interesse social para a reforma agrária nos imóveis rurais que não estiverem cumprindo sua função social, possibilitando a sua justa distribuição, porém, com o direito do proprietário à justa indenização pela destituição de seu bem imóvel.

Conforme bem acentua o Professor Cretella Jr.[22]:“ não se desapropria para depois indenizar. Indeniza-se para desapropriar.”

A verba indenizatória é a soma a ser paga ao proprietário como compensação pelo bem expropriado, representando o ressarcimento do dano sofrido em razão da perda da coisa. O proprietário tem o direito ao justo valor da indenização, sem que sofra dano ou diminuição de seu patrimônio. Para evitar pagamento de verba indenizatória imerecida, existe, nesse caso, pena de locupletamento (enriquecimento ilícito), contra às expensas do erário (tesouro público).

No caso da desapropriação aqui estudada, a indenização dá-se de duas formas: a terra nua e acessões naturais em Títulos da Dívida Agrária, com cláusula de preservação de valor real, resgatáveis em até 20 anos, e as benfeitorias úteis e necessárias em dinheiro, a teor do disposto no art. 184, § 1º da CF/88. Por exclusão, percebe-se que as benfeitorias voluptuárias também serão indenizadas em TDA’S.

No que concerne ao pagamento em dinheiro das benfeitorias, insta esclarecer que, quando do julgamento do Recurso extraordinário 247866/CE[23], Relator Ministro Ilmar Galvão, o STF chegou ao entendimento de que o art. 14 da Lei Complementar nº 76/93, ao estabelecer a indenização em dinheiro para as benfeitorias úteis e necessárias, contraria o sistema de pagamento das condenações judiciais, pelo sistema de precatórios, estabelecido no art. 100 da Magna Carta.

Entendeu-se que as normas da Constituição Federal devem ser objeto de uma interpretação sistemática, a fim de proporcionar o máximo de eficácia às mesmas, que leva à necessidade de precatório para o pagamento da parte complementar da indenização.

Assim, no caso de a sentença entender ser caso de indenização em valor superior ao montante depositado, a complementação destas indenização somente poderá se dar via precatório, a teor do disposto no art. 100 da CF/88.

 Interessante, trazer à baila, excerto do voto do Ministro relator:

“Nos processos de desapropriação, além do depósito da indenização, oferecido com a petição inicial, o expropriante é condenado, na decisão final ,ao pagamento de uma complementação, acrescida de juros moratórios e compensatórios e monetariamente corrigida.

Somente o valor da indenização oferecido quando da inicial pode ser prontamente desembolsado pelo expropriante, isso porque é um valor conhecido e representa verba orçamentária específica, que lhe foi consignada, em face se recursos disponíveis.

O mesmo não ocorre com a parte complementar da indenização fixada na decisão judiciária  final da ação expropriatória, já que indefinida, antes do trânsito em julgado da sentença. Dessa forma, essa complementação não pode constar de previsão orçamentária regular, que há de Ter por objeto determinada quantia, em dinheiro, referida a certo exercício financeiro.” 

E continua acerca dos arts, 14, 15 e 16 da Lei Complementar nº 76:

“ Esses artigos criam, portanto, uma forma de pagamento diversa do sistema de precatórios, o que contraria o disposto no art. 100 do texto constitucional.

...

Assim sendo, é fora de dúvida que o art. 14 da LC 76/93, ao dispor que o valor da indenização estabelecido por sentença deverá ser depositado pelo expropriante à ordem do juízo, “em dinheiro, para as benfeitorias úteis e necessárias, inclusive culturas e pastagens artificiais, contraria o sistema de pagamento das condenações judiciais, pela Fazenda Pública, determinado pela Constituição Federal no seu art. 100 e seus parágrafos, não podendo, por isso, subsistir.

Nessa perspectiva, é de dizer-se que os arts. 15e 16 da LC 76/93 referem-se somente `as indenizações a serem pagas em títulos da dívida agrária, uma vez que esse meio de pagamento não está englobado no sistema de precatórios.”

Desta feita, o dinheiro depositado pelo INCRA  no início do processo, do qual, inclusive, já podem ter sido liberados 80%, pode ser levantado com o trânsito em julgado, independentemente de precatório, já que o dinheiro já está disponível.

Quanto ao pagamento dos TDA’S, forma de pagamento adequada à indenização da terra nua e seu acervo floral,o prazo de resgate variará de 05 (cinco) a 20 (vinte) anos, dependendo da área do imóvel, de acordo com o contido no art. 5º, § 3º,da Lei nº 8.629/93, começando a ser resgatados a partir do segundo ano de emissão dos  títulos da dívida agrária.

Entendem alguns, entretanto, que o termo “a quo”,  para a contagem do prazo de resgate não deveria ser a data de emissão dos títulos da dívida pública, mas sim o dia em que o expropriante fora imitido na posse do imóvel.

Chega-se , assim, ao problema que se pretende discutir, qual seja, em que consiste a justa indenização ?, quais seriam seus limites ? quais os critérios determinantes?

Assim, diante da grande relevância do tema pretende-se, em tal trabalho, sem pretensão de esgotar  o tema, responder a  essas e outras indagações.

Em ensaio acerca do princípio constitucional da justa indenização na desapropriação para fins de reforma agrária, Nicolao Dino de Castro Costa Neto[24], esclarece o que seria a indenização prévia. Ressalta o autor:

“ Por primeiro, remarque-se que a Constituição não se conformou em proporcional, ante a supressão da propriedade, uma compensação( rectius, indenização), a qualquer tempo. A indenização, como dito, há de ser prévia. Antecipação é , assim, atributo essencial à realização da indenização pretendida pela norma constitucional. A indenização, deve ser prévia, ou seja: deve anteceder os efeitos da desapropriação. A ‘previdade’ por outro lado, refere-se à indenização, e não ao pagamento. São facetas distintas do mesmo fenômeno- o dever de compensar o despojamento da propriedade. Isso possibilita o entendimento de que o resgate parcelado dos títulos da dívida agrária( títulos pro soluto )- por expressa ressalva constitucional, aliás, - não desnatura a exigência atinente ao caráter prévio da indenização. Da mesma forma, se, por acordo, a Administração e o expropriado definirem que o pagamento da parte em dinheiro sofrerá protraimento- , dividindo-se em parcelas sucessivas, também não restará comprometido o princípio constitucional da prévia indenização.”

Quanto à justeza da desapropriação, Celso Antônio Bandeira de Mello[25] leciona que :

“ Indenização justa, prevista no art. 5º, XXIV, da Constituição, é aquela que corresponde real e efetivamente ao valor do bem expropriado, ou seja, aquela cuja importância deixe o expropriado absolutamente indene, sem prejuízo algum em seu patrimônio. Indenização justa é a que se consubstancia em importância que habilita o proprietário a adquirir outro bem perfeitamente equivalente e o exime de qualquer detrimento.”

O postulado da justa indenização reveste-se de considerável importância, haja vista não ser justo  conferir ao  expropriado nem mais do que lhe é devido, nem menos do que é merecido. Nesse sentido, Carmem Lúcia Antunes Rocha[26], para quem:“Deve-se alcançar um valor necessário e suficiente a justificar a expropriação do bem, sob pena de  indenização- que haveria de ser justa- convolar-se em ato abusivo e ilegítimo.”

De sua vez, José Carlos de Moraes Salles [27]assevera que:

“ para que haja justeza e justiça na indenização, é preciso que se recomponha o patrimônio do expropriado com quantia que corresponda, exatamente, ao desfalque por ele sofrido em decorrência da expropriação. Não se deverá atribuir ao desapropriado nem mais nem menos do que se lhe subtraiu, porque a expropriação não deve ser instrumento de enriquecimento e nem de empobrecimento do expropriante ou do expropriado.”

Há, em verdade, um conflito de interesses entre o Poder Público, que atribui um quantum ao imóvel rural por considerá-lo correto, de um lado, e, de outro, o proprietário irresignado com a perda sofrida, insatisfeito com a avaliação efetuada.

O diploma que regulava a desapropriação para fins de reforma agrária antes da Lei Complementar nº76, de 1992- o Decreto –Lei nº 544/69, estabelecia, em seu art. 11[28], que o valor máximo a ser atribuído ao imóvel seria aquele declarado pelo proprietário para fins de pagamento de ITR.

O aludido dispositivo teve sua eficácia suspensa através de Resolução do Senado Federal, em face de sua inconstitucionalidade, já  a Constituição de 1988 exige justa indenização.

A Lei 8629/93, quando de sua edição, assim disciplinou a matéria:

 Art. 12. Considera-se justa a indenização que permita ao desapropriado a reposição, em seu patrimônio, do valor do bem que perdeu por interesse social.

1º A identificação do valor do bem a ser indenizado será feita, preferencialmente, com base nos seguintes referenciais técnicos e mercadológicos, entre outros usualmente empregados:

I - valor das benfeitorias úteis e necessárias, descontada a depreciação conforme o estado de conservação;

II - valor da terra nua, observados os seguintes aspectos:

a) localização do imóvel;

b) capacidade potencial da terra;

c) dimensão do imóvel.

A citada redação, entretanto, deu margens a equívocos, eis que a avaliação era feita por itens. Avaliava-se, separadamente, a terra, as benfeitorias e as florestas de preservação; em seguida, somava-se, o que findava,  por acarretar um valor sempre superior ao de mercado.

A Medida Provisória 2.183-56, de 24 de agosto de 2001(ainda em vigor, por força  da Emenda Constitucional nº 30), no intuito de equacionar o problema, deu nova redação ao art. 12, que passou a ser assim redigido, verbis:

"Art. 12. Considera-se justa a indenização que reflita o preço atual de mercado do imóvel em sua totalidade, aí incluídas as terras e acessões naturais, matas e florestas e as benfeitorias indenizáveis, observados os seguintes aspectos:

I - localização do imóvel;

II - aptidão agrícola;

III - dimensão do imóvel;

IV - área ocupada e ancianidade das posses;

V - funcionalidade, tempo de uso e estado de conservação das benfeitorias.

§ 1^o Verificado o preço atual de mercado da totalidade do imóvel, proceder-se-á à dedução do valor das benfeitorias indenizáveis a serem pagas em dinheiro, obtendo-se o preço da terra a ser indenizado em TDA.

§ 2^o Integram o preço da terra as florestas naturais, matas nativas e qualquer outro tipo de vegetação natural, não podendo o preço apurado superar, em qualquer hipótese, o preço de mercado do imóvel.

§ 3^o O Laudo de Avaliação será subscrito por Engenheiro Agrônomo com registro de Anotação de Responsabilidade Técnica - ART, respondendo o subscritor, civil, penal e administrativamente, pela superavaliação comprovada ou fraude na identificação das informações."

Observa-se, destarte, que o critério de avaliação foi modificado, passando-se a avaliar o imóvel pelo  seu valor de mercado. Definido o preço praticado no mercado imobiliário relativamente ao imóvel desapropriando é que, então, por um método dedutivo, será detectado o valor das benfeitorias a serem indenizadas em dinheiro. De se ressaltar, também, que as florestas passam a estar inseridas dentro do valor de mercado, sendo indenizáveis juntamente com a terra, em Títulos da Dívida Agrária, e não em dinheiro, como ocorria na sistemática anterior.

Percebe-se, assim, que Já não se pode mais atribuir discricionariamente ao juiz a tarefa de mensurar se a restituição a que faz juz o expropriado é ou não justa, ante a existência de pressupostos legais objetivos a balizar a fixação do montante indenizatório. Portanto, não existem dúvidas acerca do alcance da expressão justa indenização, uma vez que esta deve obrigatoriamente coincidir que o valor de mercado praticado, restando afastados outros critérios como valor venal e etc.

O perito poderá utilizar-se de informações de órgãos municipais, estaduais e federais; cartórios de registro imobiliário; prefeituras; sindicatos; associações de produtores rurais; escrituras públicas de compra e venda de imóveis devidamente averbadas; imobiliárias; bancos; e corretores em geral etc.

A partir do conjunto do universo pesquisado, o que impõe a vedação à desconsideração de qualquer dado colhido, se definirá o valor de mercado do imóvel.

Dentro dessa diretriz legal, a presença de documentos portadores de fé pública, como as escrituras de compra e venda devidamente registradas, são de fundamental relevância para apuração do preço médio do hectare do imóvel. A realização da pesquisa mercadológica, portanto, será decisiva para o arbitramento do valor da indenização.

Em ensaio versando sobre a sistemática de se atribuir o preço de mercado ao imóvel, instituída pela Medida Provisória 2.183-56, Zélio Furtado da Silva[29], advogado militante na área de desapropriação, aduz à inconstitucionalidade da aludida norma, face a disposição constitucional que exige justa indenização, que não poderia ser limitada por qualquer critério, tal como o do preço de mercado. Assevera o autor:

“Não se tratando de negócio jurídico de compra e venda, nem de venda forçada, como já se cogitou de que fosse, o desapropriado não está sujeito às leis de mercado. Com a desapropriação, ocorre uma perda da propriedade, e, essa perda, compensa-se mediante uma reposição patrimonial. Somente ocasionalmente poderá coincidir o valor da reposição patrimonial com o preço de mercado; dificilmente essa será a regras, apenas constituirá exceção.

6.CONCLUSÃO 

Não obstante seja a desapropriação  a perda compulsória da propriedade, motivada pelo jus imperi estatal, quando a CF/88 fala em desapropriação para fins de reforma agrário, quando o imóvel não esteja cumprindo a sua função social, impõe-se o pagamento de indenização prévia e justa.

O princípio constitucional da justa indenização representa, assim, uma baliza fundamental à definição da correta compensação financeira relativa à perda patrimonial de que se trata: não pode ser conferido ao expropriado nem mais do que lhe é devido, nem menos do que é merecido. Faz-se necessário alcançar o valor necessário e suficiente a justificar a medida, sob pena de a indenização transformar-se em ato abusivo e ilegítimo.

Nesta esteira, o maior desafio que se impõe consiste em apurar o valor da indenização justa, nem excessiva, nem insuficiente. Para tanto, inúmeras alterações legislativas forma implementadas no ordenamento jurídico pátrio, sendo relevante aduzir a  Medida Provisória nº 2.183-56, que alterou de maneira significativa a sistemática de apuração do montante da indenização a ser paga ao proprietário expropriado.

Assim, parte-se da constatação do valor de mercado, para, a partir daí, proceder-se à avaliação de benfeitorias e, em seguida, obter-se o valor da terra nua.

Destas ilações, inevitável concluir que, apesar das recentes alterações legais, muito ainda há que se fazer, para que se concretize o preceito constitucional que exige a prévia e justa indenização, quando da ocorrência de desapropriação para fins de reforma agrária.

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