Resumo: O Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), órgão de controle externo criado pela Emenda Constitucional nº 45/2004, tem como de seus maiores desafios buscar um equilíbrio entre o controle eficiente do Ministério Público e o respeito à autonomia de cada uma das unidades ministeriais e à independência funcional de seus membros. A partir da pesquisa bibliográfica, buscou-se traçar delineamentos sobre o CNMP e o princípio da independência funcional, para investigar em que medida as competências do órgão controlador encontram limite no referido princípio. Conclui-se que, como regra geral, compete ao CNMP exercer o controle dos atos relativos à atividade-meio do Ministério Público, sem adentrar o mérito da atuação funcional do Ministério Público. Todavia, nada impede que sejam traçados planos de metas e diretrizes administrativas para a atividade-fim, tampouco que sejam coibidos abusos e omissões na via disciplinar.

Palavras-chave: Conselho Nacional do Ministério Público. Independência funcional. Controle externo.

Sumário: Introdução. 1 Considerações sobre o perfil jurídico-institucional do Conselho Nacional do Ministério Público. 2 Independência funcional dos membros do Ministério Público: delineamentos e relevância social. 3 O princípio da independência funcional como baliza para a atuação do CNMP. Considerações Finais.

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INTRODUÇÃO

O Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) constitui órgão de controle externo e de fiscalização do exercício administrativo e financeiro do Ministério Público, criado em 30 de dezembro de 2004, pela Emenda Constitucional nº 45, e instalado no ano seguinte, com sede em Brasília/DF.

Ao longo de seus oito anos de existência, esse tribunal administrativo tem se firmado cada vez mais como instituição responsável pela integração e pelo desenvolvimento do Ministério Público brasileiro, atuando cada vez mais de forma responsável e socialmente efetiva.

Instituição permanente, “essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”, nos termos da Constituição, o Ministério Público brasileiro tem atuado proficuamente na defesa da lei e da cidadania.

Por sua vez, o CNMP, em sua curta existência, tem demonstrado comprometimento e firmeza de sua atuação, justificando os ideais que estimularam e justificaram a sua a criação, executando a fiscalização administrativa, financeira e disciplinar do Ministério Público brasileiro e de seus membros, como órgão direcionador de políticas institucionais, integrando e compartilhando boas práticas.

Um dos mais espinhosos desafios do CNMP consiste em buscar um equilíbrio entre o controle eficiente do Ministério Público e o respeito à autonomia de cada uma das unidades ministeriais e à independência funcional de seus membros.

A importância da temática evidencia-se em razão das inúmeras demandas diariamente submetidas ao crivo do CNMP, nas quais são levantadas questões que envolvem a independência funcional dos membros e suscitam a problemática dos limites do controle a ser exercido. O adequado enfrentamento da problemática interessa não apenas à melhor solução para esses casos (visão micro), mas também ao apropriado delineamento institucional do CNMP (visão macro).

A estrutura deste trabalho é singela: o capítulo inicial introduz conceitos e ideias mais genéricos a respeito do perfil jurídico institucional do CNMP, com enfoque na estrutura traçada pelo legislador constituinte derivado. Já o segundo capítulo enfrenta a questão atinente ao conceito do princípio da independência funcional, especialmente no que toca ao seu âmbito de abrangência e sua relevância para a instituição e para a sociedade. Por fim, no terceiro capítulo discute-se em que hipóteses a independência funcional impede a interferência do CNMP e em que casos o referido princípio não constitui óbice ao controle realizado pelo órgão. 

A metodologia empregada para a elaboração do trabalho consistiu na pesquisa bibliográfica de doutrina nacional, bem como no exame de decisões concernentes à jurisprudência do CNMP e do Supremo Tribunal Federal (STF).

1 CONSIDERAÇÕES SOBRE O PERFIL JURÍDICO-INSTITUCIONAL DO CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO

Em 1988, o Poder Constituinte Originário optou por não criar órgãos de controle específicos para o Judiciário e o Ministério Público. Conforme ensina José Adércio Leite Sampaio[1], conferiu-se primazia às garantias institucionais naquela realidade de redemocratização, preferindo-se a previsão de controle generalista a cargo dos Tribunais de Contas, ao lado dos controles internos, materializados especialmente nas Corregedorias.

Com a maior maturidade da democracia brasileira, associada à necessidade de aperfeiçoar os mecanismos de controle, teve lugar a Emenda Constitucional nº 45/2004, a qual, entre outras inovações, criou o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP).

Quanto à sua natureza jurídica, o CNMP é órgão administrativo constitucional autônomo e colegiado, tendo como missão institucional o controle externo do Ministério Público brasileiro. Cuida-se de tribunal administrativo, sem poder de jurisdição.

É importante esclarecer que não se inaugurou o sistema do contencioso administrativo na Administração Pública quanto ao Ministério Público. Portanto, não há necessidade de esgotar ou mesmo provocar sua instância administrativa para judicializar os atos questionados, tudo nos termos do princípio da inafastabilidade da jurisdição, insculpido no art. 5º, XXXV, da Constituição Federal.

Ademais, a própria emenda constitucional de criação do CNMP previu a competência do STF para rever judicialmente suas deliberações (art. 102, I, “r”, do texto constitucional).

Esclareça-se que o CNMP não constitui uma corte de contas, sendo certo que o texto constitucional ressalvou expressamente que o controle exercido pelo Conselho será realizado paralelamente ao controle dos Tribunais de Contas fez questão preservar este controle (art. 130-A, § 2º, II).

Quanto ao posicionamento na estrutura estatal, cuida-se de órgão constitucional autônomo dissociado dos Poderes do Estado, em patamar similar ao ocupado pelo Ministério Público ou o Tribunal de Contas da União no sistema constitucional pátrio.

O CNMP não integra o Ministério Público da União ou o Ministério Público dos Estados, sendo, por isso, tradicionalmente apontado como órgão de controle externo. Entretanto, convém salientar que a maioria dos seus integrantes é composta de membros do Parquet, razão pela qual Osmar Machado Fernandes[2] prefere aponta-lo como órgão de “controle interno democratizado”.

As competências do CNMP estão previstas no § 2ª do art. 130-A da Constituição Federal, distribuídas nos seus cinco incisos. O caput do artigo estabelece que compete ao órgão o controle da atuação administrativa e financeira do Ministério Público e do cumprimento dos deveres funcionais de seus membros, cabendo-lhe:

I) zelar pela autonomia funcional e administrativa do Ministério Público, podendo expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência, ou recomendar providências;      

II) zelar pela observância do art. 37 e apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Ministério Público da União e dos Estados, podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, sem prejuízo da competência dos Tribunais de Contas;

III) receber e conhecer das reclamações contra membros ou órgãos do Ministério Público da União ou dos Estados, inclusive contra seus serviços auxiliares, sem prejuízo da competência disciplinar e correcional da instituição, podendo avocar processos disciplinares em curso, determinar a  remoção, a disponibilidade ou a aposentadoria com subsídios ou proventos proporcionais ao tempo de serviço e aplicar outras sanções administrativas, assegurada ampla defesa;

IV) rever, de ofício ou mediante provocação, os processos disciplinares de membros do Ministério Público da União ou dos Estados julgados há menos de um ano;

V) elaborar relatório anual, propondo as providências que julgar necessárias sobre a situação do Ministério Público no País e as atividades do Conselho, o qual deve integrar a mensagem prevista no art. 84, XI.

O Conselho é composto de quatorze membros nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal para um mandato de dois anos, admitida uma recondução (Art. 130-A, caput, CF).

Seus membros são: o Procurador-Geral da República (PGR), que é membro nato e o preside; um membro da cada ramo do Ministério Público da União, que são quatro; três membros do Ministério Público dos Estados; dois juízes, um indicado pelo Supremo Tribunal Federal (STF) e outro pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ); dois advogados indicados pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB); dois cidadãos, um indicado pela Câmara dos Deputados e outro pelo Senado Federal. Há, dessa forma, oito integrantes do Ministério Público, formando a maioria do Plenário.

A indicação dos membros oriundos do Ministério Público dar-se-á na forma da Lei nº 11.372/2006, que regulamentou o § 1º do art. 130-A da Constituição Federal.

Os oriundos do Ministério Público da União (MPU) são escolhidos pelo Procurador-Geral de cada ramo, a partir de lista tríplice elaborada pelo colegiado competente, com mais de 35 (trinta e cinco) anos de idade e mais de 10 (dez) anos na carreira. Os nomes escolhidos são encaminhados ao PGR, que os submete à aprovação do Senado Federal.

Já os membros oriundos dos Ministérios Públicos dos Estados são indicados pelos Procuradores-Gerais, em lista tríplice, com o mesmo perfil já citado. Depois, os Procuradores-Gerais de Justiça, reunidos especialmente para esse fim, formam lista com três nomes a ser submetido ao Senado Federal.

É conveniente lembrar que o Presidente do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) oficia junto ao CNMP, não como conselheiro, mas podendo intervir nos julgamentos sem direito voto, conforme previsto no art. 130-A, § 4º, da Constituição.

2 INDEPENDÊNCIA FUNCIONAL DOS MEMBROS DO MINISTÉRIO PÚBLICO: DELINEAMENTOS E RELEVÂNCIA SOCIAL

De importância ímpar, o princípio da independência funcional estabelece a ausência de hierarquia na atividade-fim ministerial, sendo a atuação de cada membro pautada apenas pela sua consciência e interpretação das normas do ordenamento jurídico.

Nesse diapasão, confira-se o magistério de Carlos Roberto de Castro Jatahy^[3]:

[...] a independência funcional preconiza que os membros do Parquet, no desempenho de suas atividades, não estão subordinados a nenhum órgão ou poder, mas somente à sua consciência, devendo sempre fundamentar suas manifestações processuais.

O fundamento do princípio em tela é encontrado no art. 127, § 1º, da Constituição, o qual aponta como princípios institucionais do Ministério Público a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional.

Da mesma forma, o art. 43 da Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (Lei nº 8625/93) prevê como dever do membro do Parquet “acatar, no plano administrativo, as decisões dos órgãos da Administração Superior do Ministério Público”, restando claro que não existe hierarquia no âmbito funcional. Este dispositivo também arrola o dever do membro de “indicar os fundamentos jurídicos de seus pronunciamentos processuais”, fundamentos esses extraídos conforme sua consciência jurídica, diretamente do ordenamento jurídico, sem intérpretes interpostos que conduzam sua opinião jurídica.

Hugo Mazzilli[4] também aponta como fundamento para a independência funcional a caracterização dos representantes do Parquet como agentes políticos, exercendo relevante parcela da soberania estatal.

A propósito deste tema tão relevante, vale colacionar as judiciosas considerações do Ministro Celso de Melo, em importante julgado do STF:

É indisputável que o Ministério Público ostenta, em face do ordenamento constitucional vigente, destacada posição na estrutura do Poder. A independência institucional, que constitui uma de suas mais expressivas prerrogativas, garante-lhe o livre desempenho, em toda a sua plenitude, das atribuições que lhe foram conferidas. (...) No mais os membros do Ministério Público atuam com absoluta liberdade funcional, só submissos à sua consciência e aos deveres profissionais, pautados pela Constituição e pelas leis regedoras da Instituição. Nessa liberdade de atuação no seu ofício é que se expressa a independência funcional (...)”.

(HC 67759, Relator(a):  Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 06/08/1992) 

Emerson Garcia[5], ao tratar do princípio vertente, lembra que, como consequência de sua aplicação, tem-se a atenuação da responsabilidade do agente ministerial, que não poderá ser perseguido caso atue sem extrapolação de suas atribuições funcionais:

De acordo com o princípio da independência funcional, aos membros do Ministério Público são direcionadas duas garantias vitais ao pleno exercício de suas funções: a) podem atuar livremente, somente rendendo obediência à sua consciência e à lei, não estando vinculados às recomendações expedidas pelos órgãos superiores da instituição em matérias relacionadas ao exercício de suas atribuições institucionais; b) não podem ser responsabilizados pelos atos que praticarem no estrito exercício de suas funções, gozando de total independência para exercê-las em busca da consecução dos fins inerentes à atuação ministerial.

Aprofundando as repercussões da adoção do princípio da independência funcional no ordenamento pátrio, Hugo Mazzili[6] aponta limites à coordenação e à fiscalização do trabalho dos agentes ministeriais:

Não se pode impor um procedimento funcional a um membro do Ministério Público, senão fazendo recomendação sem caráter normativo ou vinculativo, pois a Constituição e a lei complementar, antes de assegurarem garantias pessoais aos membros do Ministério Público, deram-lhes garantias funcionais, para que possam servir aos interesses da lei, e não aos dos governantes.

Naturalmente, sob o aspecto meramente administrativo, devem os membros do Ministério Público acatar as decisões dos órgãos da administração superior. Assim, por exemplo, a solução de um conflito de atribuições, a revisão de uma promoção de arquivamento de inquérito civil ou de inquérito policial, a imposição de medidas disciplinares – todas essas decisões de caráter administrativo, tomadas com estrita observância da lei, exigem atendimento obrigatório pelos membros do Ministério Público. Mas nenhum procedimento ou manifestação podem impor os órgãos de administração superior no tocante a matérias cuja solução dependa da decisão e da convicção do membro da instituição, garantido por irrestrita independência funcional.

Sobre o ponto, é interessante mencionar importante decisão do STF a respeito do poder regulamentar do CNJ, o que se aplica também ao CNMP, em razão da simetria entre os dois órgãos. Ao julgar o Mandado de Segurança nº 27.621/DF, a Corte Constitucional considerou válido o ato do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) que obrigou todos os juízes do país, com função executiva, a se cadastrarem no sistema Bacen-Jud, o qual que permite ao juiz solicitar informações sobre movimentação bancária dos clientes das instituições financeiras e determinar o bloqueio de contas.

Na ocasião, assentou-se que a determinação do CNJ não ofende a independência funcional dos juízes, pois a obrigação refere-se apenas ao cadastro, sendo certo que, se o magistrado quiser, poderá continuar usando outros métodos de penhora. Veja-se a ementa desse importante precedente, em que os limites da atuação do CNJ foram profundamente discutidos:

CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. ATRIBUIÇÕES. ART. 103-B DA CF. EXPEDIÇÃO DE ATOS REGULAMENTARES. DETERMINAÇÃO AOS MAGISTRADOS DE PRÉVIO CADASTRAMENTO NO SISTEMA “BACENJUD”. COMANDO ABSTRATO. CONSTITUCIONALIDADE. PRESERVAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA LIBERDADE DE CONVICÇÃO E DA PERSUASÃO RACIONAL. SEGURANÇA DENEGADA.

[...]

IV - A determinação aos magistrados de inscrição em cadastros ou sítios eletrônicos, com finalidades estatística, fiscalizatória ou, então, de viabilizar a materialização de ato processual insere-se perfeitamente nessa competência regulamentar. 

V - Inexistência de violação à convicção dos magistrados, que remanescem absolutamente livres para determinar ou não a penhora de bens, decidir se essa penhora recairá sobre este ou aquele bem e, até mesmo, deliberar se a penhora de numerário se dará ou não por meio da ferramenta denominada “BACEN JUD”.

VI - A necessidade de prévio cadastramento é medida puramente administrativa que tem, justamente, o intuito de permitir ao Poder Judiciário as necessárias agilidade e efetividade na prática de ato processual, evitando, com isso, possível frustração dos objetivos pretendidos, dado que o tempo, no processo executivo, corre em desfavor do credor.

VII - A “penhora on line” é instituto jurídico, enquanto “BACEN JUD” é mera ferramenta tendente a operacionalizá-la ou materializá-la, através da determinação de constrição incidente sobre dinheiro existente em conta-corrente bancária ou aplicação financeira em nome do devedor, tendente à satisfação da obrigação.

VIII - Ato administrativo que não exorbita, mas, ao contrário, insere-se nas funções que constitucionalmente foram atribuídas ao CNJ.

IX - Segurança denegada.
(MS 27621, Relator(a):  Min. CÁRMEN LÚCIA, Relator(a) p/ Acórdão:  Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 07/12/2011)

Confirma-se, assim, a diretriz de que existe hierarquia entre os membros e o chefe da Instituição no sentido administrativo, mas não no sentido funcional ou técnico, consoante lembra Carlos Jatahy[7]. É dizer: o chefe administrativo e o CNMP podem determinar certas condutas a membros do Ministério Público, sem ofensa ao princípio da independência funcional, desde que a ordem não interfira na opinião jurídica na atividade-fim.

Nesse sentir, tem-se que o agente ministerial não pode receber ordens no sentido de pleitear a absolvição ou condenação de um réu, ou ainda no sentido de recorrer ou não de certas decisões judiciais. Por outro lado, nada obsta a que haja determinação de, por exemplo, comunicar o ajuizamento de certos tipos de ações, fazer relatórios do movimento de processos ou do atendimento ao público.[8]

Ressalte-se, ainda, que ao Procurador-Geral de Justiça cabe fixar a atribuição de um dos membros em conflito negativo de competência, sem que haja ofensa ao princípio da independência funcional, na forma do que prescreve o art. 10, X, da Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (Lei nº 8625/93).

É importante também diferenciar a independência funcional da autonomia funcional: enquanto a titularidade da primeira é dos órgãos e agentes ministeriais, a titularidade da segunda é do Ministério Público enquanto instituição. Nesse sentido, veja-se a lição de Hugo Mazzilli[9]:

[...] a independência funcional não se confunde com a autonomia funcional. A autonomia funcional é da instituição do Ministério Público (liberdade que tem a instituição de exercer seu ofício em face de outros órgãos do Estado; a independência funcional é atributo dos órgãos e agentes do Ministério Público (liberdade que cada um destes tem de exercer suas funções em face de outros órgãos ou agentes da mesma instituição).

Por fim, pontua-se que o princípio da independência funcional destina-se a proteger o agente ministerial, no seu exercício institucional, de pressões externas e internas, a fim de que possa, no desempenho de sua atividade funcional, atuar em conformidade apenas com a Constituição, a lei e sua consciência.

A atuação funcional do Parquet pautada apenas por razões jurídicas, sem pressões, constitui garantia de bom desempenho das atribuições da instituição Ministério Público, resguardando, a um só tempo, a própria figura do agente ministerial e a sociedade como um todo.

3 O PRINCÍPIO DA INDEPENDÊNCIA FUNCIONAL COMO BALIZA PARA A ATUAÇÃO DO CNMP

A leitura do rol de competências do Conselho Nacional do Ministério Público, constante do art. 130-A, § 2º, da Constituição Federal, revela que o controle da atuação administrativa do Ministério Público recai sobre a observância dos princípios que regem a Administração Pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência).

Com efeito, não cabe a esse órgão revisar posicionamentos livres de vícios, imiscuindo-se em escolhas discricionárias locais ou modificando opções válidas escolhidas pelas unidades de origem. Se interviesse nesses casos, o CNMP estaria a infringir a autonomia administrativa do Parquet, quando, ao revés, cumpre-lhe justamente o zelo pela autonomia funcional e administrativa do Ministério Público, na forma do que dispõe o art. 130-A, § 2º, I, da Constituição.

O texto literal da Constituição já revela que compete ao CNMP “o controle da atuação administrativa e financeira do Ministério Público e do cumprimento dos deveres funcionais de seus membros” (art. 103-A, § 2º).

Existe uma diferença fundamental entre “controle da atuação funcional do Ministério Público” e “controle do cumprimento dos deveres funcionais de seus membros”. Não foi sem razão que o legislador constituinte escolheu a segunda expressão, muito mais restritiva.

Caso contrário, o controle da atuação funcional do Ministério Público conferiria ao CNMP enormes poderes, com inaceitável intromissão na atividade-fim do Parquet, malferindo o princípio da independência funcional.

Nessa toada, o CNMP não conhece de matéria atrelada ao exercício da atividade-fim do membro do Ministério Público, em respeito à independência funcional assegurada na Carta da República, insuscetível, portanto, de revisão ou de desconstituição pelo Órgão de Controle Externo, nos termos do Enunciado CNMP n° 6, de 28 de abril de 2009:

Os atos relativos à atividade fim do Ministério Público são insuscetíveis de revisão ou desconstituição pelo Conselho Nacional do Ministério Público. Os atos praticados em sede de inquérito civil público, procedimento preparatório ou procedimento administrativo investigatório dizem respeito à atividade finalística, não podendo ser revisto ou desconstituídos pelo Conselho Nacional do Ministério Público, pois, embora possuam natureza administrativa, não se confundem com aqueles referidos no art. 130-A, inciso II, CF, os quais se referem à gestão administrativa e financeira da Instituição.

Confira-se a manifestação do então Conselheiro Nicolao Dino de Castro na Proposta de Enunciado nº 0.00.000.000252/2009-85, traçando um paralelo com a missão institucional do Conselho Nacional de Justiça:

Desde a instalação do Conselho Nacional do Ministério Público, firmou-se o entendimento, com base em correta interpretação do texto constitucional, no sentido do descabimento do controle da atividade fim da Instituição. De fato, assim como não compete ao Conselho Nacional de Justiça a revisão de ato judicial, não detém o Conselho Nacional do Ministério Público competência para anular ou reformar atos praticados no bojo da atividade finalística do Ministério Público, sob pena de se comprometer sua independência funcional. O controle instituído pela Emenda Constitucional nº 45/2004 volta-se para o aspecto administrativo e financeiro, além da vertente disciplinar, nos exatos termos do art. 130-A, § 1º, II e II, CF.

Nesse sentir, ao CNMP compete exercer o controle dos atos relativos à atividade-meio do Ministério Público, ou seja, referentes à gestão administrativa e financeira da Instituição.

Além disso, existe o controle do cumprimento dos deveres funcionais dos membros, sob a ótica do Direito Disciplinar. Enquanto a independência funcional coloca todos os seus membros em linha horizontal, o poder disciplinar demarca uma linha vertical, pois decorre do poder hierárquico e permite a sanção disciplinar, pois não se pode afastar a responsabilização por exercício irregular da função. Assim, o princípio da independência funcional resguarda o membro do Ministério Público desde que não haja a configuração de ilícito funcional previsto em lei.

A jurisprudência do Conselho firmou-se, desde os seus primórdios, no sentido de prestigiar o princípio da independência funcional, impedindo interferências indevidas na atividade funcional dos agentes ministeriais. À guisa de ilustração, transcrevem-se as ementas de julgados a seguir:

Incompetência do CNMP - Conselho Nacional do Ministério Público para examinar atos concernentes à atividade-fim praticados por membros do Parquet. Intocabilidade do princípio constitucional da independência funcional. Arquivamento do processo. Pedido não conhecido.[10]

PEDIDO DE PROVIDÊNCIAS. MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE GOIÁS. CURADORIA DE FUNDAÇÕES. ATO ADMINISTRATIVO QUE SUGERE A INSTITUIÇÃO DE TAXAS DE ADMINISTRAÇÃO A SEREM PAGAS A FUNDAÇÕES PRESTADORAS DE SERVIÇO PÚBLICO. CONSULTA QUANTO À COMPATIBILIDADE COM O ART. 55, INCISO III, DA LEI Nº 8.666/93. INCOMPETÊNCIA DO CNMP PARA DECLARAR A NULIDADE DO ATO E PROMOVER A RESPONSABILIZAÇÃO DISCIPLINAR DE SEU AUTOR. NÃO CONHECIMENTO DO PEDIDO.

1. No presente pedido de providências, questiona-se a legalidade do Ato nº 286/04-FUND, da Curadoria de Fundações do Ministério Público de Goiás, no qual foi realizada a sugestão de que as fundações instituam taxa de administração compatível com as obrigações estabelecidas em contratos, convênios ou parcerias destinados à prestação de serviços.

2. Embora seja possível vislumbrar a incompatibilidade do referido ato com o entendimento do TCU sobre o tema, conclui-se pela incompetência deste Conselho para determinar a sua nulidade, uma vez que o ato se insere no âmbito da atividade finalística do Parquet, insuscetível de controle por este Conselho, e que as decisões daquela Corte de Contas não obrigam diretamente o Ministério Público estadual, especialmente no desempenho de sua missão precípua. Compete ao Poder Judiciário o exame da adequação legal das recomendações expedidas pelo Ministério Público.

3. Tampouco se revela cabível que o CNMP promova a responsabilização disciplinar do membro responsável pela prática do aludido ato, uma vez que não configura infração disciplinar a simples interpretação divergente de dispositivos legais pertinentes à forma de remuneração de fundações públicas, impondo-se a observância do princípio da independência funcional.

4. Não conhecimento do pedido e envio de cópia do acórdão ao Procurador-Geral de Justiça do MP/GO para que adote as providências que entender cabíveis.[11]

REPRESENTAÇÃO POR INÉRCIA OU POR EXCESSO DE PRAZO. ALEGAÇÃO DE INÉRCIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE GOIÁS NA APURAÇÃO DE NOTÍCIAS DE MAUS TRATOS A ANIMAIS EM UNIVERSIDADE. COMPROVAÇÃO DA ATUAÇÃO. ARQUIVAMENTO FUNDAMENTADO. INDEPENDÊNCIA FUNCIONAL. ARQUIVAMENTO.

1. No caso dos autos, as informações acostadas pelos requeridos demonstram inequivocamente a inocorrência de inércia do Ministério Público na apuração dos fatos narrados pela requerente.

2. Foram descritas diversas diligências realizadas com o intuito de averiguar as práticas da entidade educacional no trato aos animais, bem como uma série de providências acertadas com a instituição com vistas a mitigar o sofrimento dos seres vivos nas aulas e experimentos científicos.

3. As decisões de encaminhamento e de arquivamento, devidamente homologadas, encontram-se adequadamente fundamentadas, evidenciando que a requerente externa mero inconformismo com o seu teor.

4. Por força do princípio da independência funcional, tais atos não podem ser revistos por este Conselho Nacional.

5. Arquivamento da representação.^[12] 

Nessa linha de entendimento, insere-se nas competências do CNMP também a elaboração de planos de metas de atuação, sem que haja ofensa ao princípio da independência funcional. A Comissão de Planejamento Estratégico do CNMP tem promovido o Planejamento Estratégico Nacional do Ministério Público, objetivando o fortalecimento do Ministério Público brasileiro, a partir da construção de uma agenda estratégica capaz de alinhar aos ramos do MP em torno de objetivos comuns, com ênfase na melhoria dos serviços prestados à sociedade.

Membros de todo o País foram convidados a responder uma enquete sobre as prioridades da atividade-fim do Parquet, em âmbito nacional. Quase 1500 representantes do Ministério Público responderam à pesquisa, tendo havido encontros regionais para discussão e depois o lançamento de relatório com a sistematização dos resultados.[13]

Respeitou-se, assim, a independência funcional dos agentes e a autonomia de cada instituição, buscando traçar diretrizes convergentes, em homenagem ao princípio da eficiência.^[14]

Walter Sabella[15] sustenta que, não sendo um princípio absoluto, a independência funcional não impede que o Estado possa, com a participação dos próprios agentes ministeriais, traçar objetivos e diretrizes que tornem sua atividade prestacional mais consentânea com as necessidades de seus súditos. À luz do princípio da eficiência e com base na técnica da ponderação de valores, deve-se buscar uma atuação estatal condizente com as necessidades da complexa vida social contemporânea, com o aprimoramento dos serviços estatais.

Afirma o Procurador de Justiça: 

Indaga-se quanto à legitimidade da recusa fundada na alegação de que os planos de metas são atos administrativos com base em lei infraconstitucional, enquanto o princípio da independência funcional tem previsão no texto da Constituição Federal e possui caráter absoluto.

 E a resposta há que ser negativa. Porque o que se dá não é a colisão entre ato administrativo, ou lei ordinária, ou lei complementar, e princípio constitucional. O que se põe é uma concorrência de princípios constitucionais. De um lado, o da independência; de outro o da eficiência.

[...]

Dessas reflexões deflui, inelutável, a constatação de que a independência funcional, não obstante a relevância de que se reveste na arquitetura orgânica da Instituição do Ministério Público, e contrariamente ao que possam preconizar alguns, não se põe na seara da intangibilidade absoluta. 

Sob a égide de uma Constituição compromissiva, ricamente principiológica, com hierarquização explícita ou implícita de princípios, a independência funcional também se expõe ao inevitável cotejo de peso com outros princípios, como é próprio do método aplicativo da ponderação, e como se faz inevitável num cenário social diuturnamente marcado pelos reclamos emergenciais de massas em conflito, às quais se impõe assegurar a efetividade dos direitos proclamados na Constituição.

Noutro giro, constata-se que ao CNMP também é dado dispor sobre aspectos administrativos da própria atuação funcional do Ministério Público, como o estabelecimento de prazos e formas.

À guisa de ilustração, veja-se que a Resolução nº 67/2011 dispõe sobre a sobre a uniformização das fiscalizações em unidades para cumprimento de medidas socioeducativas, estabelecendo periodicidade mínima e aspectos a serem fiscalizados.

Na mesma toada, a Resolução nº 23/2007 disciplina a instauração e tramitação do inquérito civil, com inovações que extrapolam o que o ordenamento legal prevê, como o estabelecimento de prazos e formalidades, sem que haja irregularidade nessas disposições. No âmbito penal, o mesmo é feito pela Resolução nº 13/2006.

Dessa forma, tem-se que ao CNMP compete exercer o controle dos atos relativos à atividade-meio do Ministério Público, ou seja, referentes à gestão administrativa e financeira da Instituição. Em princípio, adentrar o mérito da atuação funcional do Ministério Público foge à competência do CNMP, cabendo-lhe, ao contrário, zelar pela autonomia funcional do Parquet e pelo princípio da independência funcional. Todavia, nada impede que seja traçados planos de metas e diretrizes administrativas para a atividade-fim, tampouco que sejam coibidos abusos e omissões na via disciplinar.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

É cediço que o Conselho Nacional do Ministério Público, na qualidade de órgão de controle, com suas funções estabelecidas no art. 130-A da Constituição Federal, não se confunde com o Ministério Público, ao qual compete o exercício das funções institucionais previstas no art. 129 do texto constitucional, sempre amparados os órgãos ministeriais pela independência funcional, que é a própria essência do Ministério Público.

Essa independência funcional dos membros do Ministério Público, que se justapõe a um considerável rol de atribuições e garantias, traz, por outro lado, uma grande responsabilidade para a instituição e seus membros. Trata-se de uma responsabilidade perante a sociedade, que acredita e confia no papel transformador da instituição, no sentido de fazer valer a Constituição e as leis brasileiras para todos.

Diante desse panorama, avulta a importância deste órgão de controle externo do Ministério Público, que ostenta a elevada missão de velar para que a instituição possa mais fielmente cumprir seus desígnios constitucionais.

Cabe ao CNMP buscar um equilíbrio entre o controle eficiente do Ministério Público e o respeito à autonomia de cada uma das unidades ministeriais e à independência funcional de seus membros.

Afinal, o princípio da independência funcional destina-se a proteger o agente ministerial, no seu exercício institucional, de pressões externas e internas, a fim de que possa, no desempenho de sua atividade funcional, atuar em conformidade apenas com a Constituição, a lei e sua consciência. A atuação funcional do Parquet pautada apenas por razões jurídicas constitui garantia de bom desempenho das atribuições da instituição Ministério Público, resguardando, a um só tempo, a própria figura do agente ministerial e a sociedade como um todo.

Dessa forma, ao CNMP compete exercer o controle dos atos relativos à atividade-meio do Ministério Público, ou seja, referentes à gestão administrativa e financeira da Instituição. Em princípio, adentrar o mérito da atuação funcional do Ministério Público foge à competência desse órgão de controle externo, cabendo-lhe, ao contrário, zelar pela autonomia funcional do Parquet e pelo princípio da independência funcional.

Todavia, nada impede que sejam traçados planos de metas e diretrizes administrativas para a atividade-fim, tampouco que sejam coibidos abusos e omissões na via disciplinar.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Conselho Nacional do Ministério Público. Metodologia da Ação Nacional do Planejamento Estratégico. Disponível em: <http://www.cnmp.mp.br/portal/comissoes2/103-institucional/planejamento-estrategico/acao-nacional/257-metodologia>. Acesso em: 21 nov. 2013.

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