RESUMO: O procedimento de legalização de diplomas nacionais no Brasil apresenta pontos de tensão que dificultam a condução do serviço público respectivo de forma eficaz, pelo que se torna necessário averiguar sua eficácia jurídica no intuito de aprofundar-se nas suas possibilidades de aprimoramento. Referido procedimento encontra-se no âmbito dos serviços públicos prestados pelo Estado para que o cidadão brasileiro possa ter reconhecido como legítimo seu documento no exterior. No contexto das relações entre Estados Soberanos, os Ministérios de Negócios Estrangeiros são as autoridades nacionais responsáveis pelo diálogo e cooperação internacional. É costume aceito na diplomacia que os documentos civis de determinado país, para serem reconhecidos como tal por outros Estados ou Organismos Internacionais, devem trazer a chancela do respectivo órgão público encarregado das relações exteriores do país onde fora emitido. Essa regra, por óbvio, congloba os documentos acadêmicos e, com a crescente expansão do número de brasileiros que partem ao exterior para complementação de seus estudos, cresce a demanda dos particulares que procuram o Ministério das Relações Exteriores para legalizar seus diplomas e históricos escolares antes de iniciarem cursos nas mais diversas partes do mundo. Todavia, o sistema pátrio encarregado de tal atividade carece de eficácia jurídica, por ausente um parâmetro normativo consolidado, caminhando na contramão dos esforços do Poder Executivo – e dos demais Poderes da República – para a efetivação de serviços públicos mais eficientes, céleres e econômicos. Este artigo destina-se a tecer crítica acerca de tais procedimentos, por meio de revisão doutrinária e legal, indicando os pontos de desatino da postura adotada pelo Itamaraty com o ordenamento jurídico pátrio, evidenciando tanto as ofensas constitucionais de suas práticas quanto àquelas infraconstitucionais.

Palavras-chave: legalização, documentos, diplomas, MRE, Itamaraty, ilegalidade

LA NECESIDAD DE MEJORAMIENTO DE LA EFICACIA JURÍDICA DEL PROCEDIMIENTO DE LEGALIZACIÓN DE DOCUMENTOS ACADÉMICOS NACIONALES POR EL MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES DE BRASIL

RESUMEN: El procedimiento nacional para legalización de diplomas en Brasil contiene puntos de tensión que dificultan la realización de este servicio público de forma eficaz, por lo que se demuestra necesario estudiar su eficacia jurídica con el fin de profundizarse en sus posibilidades de mejora. Dicho procedimiento se encuentra bajo los servicios públicos prestados por el Estado en beneficio del ciudadano brasileño, para que pueda tener reconocido como legítimo su documento en el extranjero. En las relaciones entre Estados soberanos, los Ministerios de Asuntos Exteriores son las autoridades nacionales competentes para el diálogo y la cooperación internacional. Se acepta la costumbre en la diplomacia que los documentos civiles de cualquier país, para ser reconocidos como tales por otros Estados u organizaciones internacionales, deben llevar el sello del respectivo organismo público encargado de las relaciones exteriores del país donde había sido emitida. Esta regla, obviamente, alcanza documentos académicos y, con la creciente expansión del número de brasileños que dirigen al extranjero para complementar sus estudios, la creciente demanda de las personas que buscan el Ministerio de Asuntos Exteriores para legalizar sus diplomas y transcripciones antes iniciar cursos en varias partes del mundo. Sin embargo, el sistema paternal responsable de dicha actividad carece de efectos jurídicos, por la falta de un parámetro normativo consolidado, caminando en la dirección opuesta de los esfuerzos del poder ejecutivo - y los otros poderes del Estado - para la realización de los servicios públicos más eficientes, oportunos y económicos. Este artículo se destina a tejer crítica sobre esos procedimientos, a través de revisión doctrinal y legal, indicando los puntos erróneos de la postura adoptada por el Ministerio de Relaciones Exteriores en vista del sistema jurídico brasileño, demostrando las infracciones constitucionales y infraconstitucionáles de esas prácticas.

Palabras clave: legalización, documentos, diplomas, MRE, Itamaraty, ilegalidad.

THE NEED FOR IMPROVEMENTE OF THE EDDECTIVENESS OF THE NATIONAL ACADEMIC DOCUMENTS LEGALIZATION PROCEDURE OF BRAZIL’S FOREIGN AFFAIRS MINISTRY  

ABSTRACT: The legalization procedure of national diplomas in Brazil is shows stress points that hinder the effective conduct of this public service, whereby becomes necessary to determine its legal efficacy in order to go deep in their improvement possibilities. That procedure is under the scope of the public services provided by the State for the Brazilian citizens may have their academic documents recognized as legitimate abroad. In relations between Sovereign States, the Ministries of Foreign Affairs are commonly the national authorities who are responsible for international dialogue and cooperation. It is an accepted custom in diplomacy that civil documents of any country, to be recognized as such by other States or International Organizations, should bring the seal of the respective public agency in charge of foreign affairs of the country where they had been issued. This rule, obviously, includes academic documents and, with the increase of the number of Brazilians who go abroad to complement their studies, grows the demand of individuals seeking the Ministry of Foreign Affairs to legalize their diplomas and transcripts before starting courses in several parts of the world. However, the Brazilian system responsible for such activity lacks legal effectiveness, by missing a consolidated regulatory parameter, walking in the opposite direction of the Executive Branch efforts - and the other Branches of government - for the implementation of a more efficient, speedy and economical public service. This article shall criticize such procedures, through doctrinal and legal reviews, indicating the disagreement points of the stance taken by the Itamaraty and the Brazilian legal system by highlighting the constitutional and legal offenses of their practices.

Keywords: legalization, documents, diplomas, MRE, Itamaraty, unlawfulness.

INTRODUÇÃO

A crescente emigração temporária de brasileiros para profissionalização no exterior aumenta a demanda por serviços de legalização de documentos (acadêmicos) nacionais junto ao Ministério das Relações Exteriores (MRE), sem o que não podem ter validade reconhecida no estrangeiro.

Desburocratização e celeridade são cada vez mais intentadas pelas Administrações de todas as esferas da Federação, não sendo poucas as diretrizes normativas nacionais que indicam tais elementos como nortes para o serviço público. A Emenda Constitucional nº 19 de 1998, por exemplo, tornou explícita, na Carta Magna, a eficiência enquanto princípio da Administração Pública, posicionando-a junto à legalidade e aos demais princípios do seu artigo 37. De modo geral, consolida-se o entendimento de que os serviços públicos e a atuação administrativa do Estado possuem o dever jurídico de realizar os seus objetivos legais da melhor maneira possível- é dizer: com custos reduzidos, desburocratização, celeridade e plena satisfação do interesse público, dotando-os, portanto, de eficácia[1] e efetividade jurídica (FURTADO, 2007).

Não obstante, o serviço de autenticação de documentos pátrios, principalmente acadêmicos, pelo MRE segue na contramão dessas tendências, mostrando-se ineficiente, burocrático e excessivamente oneroso, além de ofensivo à Constituição e às leis do país.

Discutido o assunto entre os autores, surgiu o interesse de obter melhor avaliação da eficácia jurídica pertinente à legalização dos documentos acadêmicos nacionais pelo MRE. O presente estudo é resultado da pesquisa elaborada pelo primeiro autor e revisada pela segunda autora. Tendo por metodologia a revisão doutrinária e legal, espera-se, de forma breve, avaliar o procedimento realizado pelo Itamaraty – especificamente nos casos de diplomas e históricos escolares – apontando o porquê jurídico de sua irregularidade.

O que se pretende confirmar é que a eficácia jurídica do serviço de legalização de documentos nacionais, de competência do MRE, necessita de aprimoramento. A ineficácia de seu regime jurídico dá-se pela incongruência com o princípio da eficiência[2], verificado mormente na execução do serviço, que se torna demasiadamente burocrática e incoerente com a legislação brasileira. Essa situação transmite ao usuário insegurança jurídica, seja pela falta de previsão legal, seja pela caracterização voluntária do serviço, ou ainda pela exigência de reconhecimento notarial da firma de autoridades revestidas de fé pública.

Feitas essas breves considerações, primeiro apresentar-se-á a competência legal do MRE nas relações internacionais, identificando-se onde se localiza no Direito, a legalização de documentos nacionais (1). A seguir, demonstrar-se-ão os problemas estabelecidos nos impasses gerados pela fraca eficácia do atribuído caráter voluntário do serviço (2), pela exigência do reconhecimento de firmas de autoridades revestidas de fé pública e suas implicações jurídicas (3) e pela ausência completa de previsão legal para os procedimentos adotados pelo Setor de Legalizações e Rede Consular Estrangeira do MRE (4).

1. A COMPETÊNCIA DO MRE: LEGALIZAÇÃO DE DOCUMENTOS NO CONTEXTO DAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS

Em um primeiro momento, será aqui abordada, ainda que brevemente, a função do MRE no âmbito das relações internacionais e suas competências enquanto órgão do Poder Executivo da União. É nesse âmbito que se insere a legalização de documentos, objeto de estudo da presente pesquisa, pelo que importante a prévia contextualização antes de seguirmos na matéria.

Estados soberanos, via de regra, mantém relações internacionais com outros Estados e Organismos Internacionais por intermédio de seu Chefe de Estado, presumindo-se – para o Direito Internacional – que a autoridade mandatária executiva legitimamente reconhecida internamente pelo país é, ipso facto, também autorizada a conduzir os negócios estrangeiros.

Na grande maioria dos países, senão na totalidade, o Poder Executivo arvora-se do assessoramento de um Ministro de Estado para a tratativa dos assuntos internacionais[3]. Incumbe-lhe a autoridade máxima hierárquica do Serviço Diplomático da nação, além da administração, sob o beneplácito do Chefe de Estado, da supervisão das relações diplomáticas. Nesse sentido, na lição de Casella:

O ministro das relações exteriores [...], dentre os órgãos internos utilizados pelo direito internacional, deveria, em condições normais de organização e funcionamento das relações exteriores, ser o mais importante, pois lhe cabe a direção da política exterior, embora a responsabilidade final resida no chefe de estado, que pode chamar a si tal direção.

Embora [...] seja órgão interno, vai aos poucos adquirindo características de órgão externo, visto que aumentam a cada dia os seus contatos com os colegas estrangeiros, sendo obrigado a se deslocar cada vez mais para o exterior, a fim de participar de reuniões de consulta ou para representar o país em organizações internacionais.  (CASELLA; ACCIOLLY, 2012: 529-530)

No Brasil, o Decreto Presidencial nº 7.304, de 22 de setembro de 2010, aprovou a Estrutura Regimental do Itamaraty. É ele o diploma fixador, hodiernamente, da competência do MRE, conforme se observa da redação dos incisos e parágrafo único de seu artigo primeiro:

CAPÍTULO I

DA NATUREZA E COMPETÊNCIA

Art. 1º O Ministério das Relações Exteriores, órgão da administração direta, tem como área de competência os seguintes assuntos:

I - política internacional;

II - relações diplomáticas e serviços consulares;

III - participação nas negociações comerciais, econômicas, técnicas e culturais com governos e entidades estrangeiras;

IV - programas de cooperação internacional e de promoção comercial; e

V - apoio a delegações, comitivas e representações brasileiras em agências e organismos internacionais e multilaterais.

Parágrafo único.  Cabe ao Ministério auxiliar o Presidente da República na formulação da política exterior do Brasil, assegurar sua execução e manter relações com Estados estrangeiros, organismos e organizações internacionais. [...] (BRASIL, Decreto nº 7.304, de 22 de setembro de 2010)

Do parágrafo único referido, extrai-se que compete ao MRE gerenciar a relação com os Estados Estrangeiros, pelo que é sua a competência jurídica para a comunicação oficial do Brasil com o exterior.

Em decorrência de ser a autoridade competente para regulamentar o trato geral com Estados estrangeiros, incumbe, por óbvio, ao Itamaraty a determinação dos procedimentos para autenticação de documentos nacionais particulares, a fim de obterem no exterior, formalmente, o reconhecimento de documentos brasileiros válidos.

Isso porque, conforme o próprio Itamaraty consigna na Portaria que versa acera da atividade de legalização de atos notariais e documentos brasileiros, destinados a produzir efeitos no exterior,

[é] [...] exigência costumeira ou normativa, por parte de Missões Diplomáticas e Repartições Consulares estrangeiras ou de Governos ou instituições estrangeiras, do reconhecimento, por autoridade brasileira do Ministério das Relações Exteriores, a título de legalização, das assinaturas apostas em atos notariais brasileiros e documentos oficiais emitidos por repartições públicas brasileiras para fins de tramitação, em seus serviços, de assuntos de interesse de cidadãos e empresas brasileiros no exterior [...]. (BRASIL. Portaria MRE 656, de 29 de novembro de 2013)

Conforme se extrai do excerto colacionado, a autenticação de documentos civis por parte da autoridade nacional encarregada das relações exteriores é costume – quando não exigência legal – da grande maioria dos países da comunidade internacional, a fim de seja garantida a autenticidade de documentos estrangeiros. É, aliás, forma racional e razoável de sistematização da comprovação, por parte de um país, da autenticidade de documentos civis emitidos na jurisdição de outro país.

A Portaria prossegue na regulamentação da ‘legalização’, asseverando, em síntese, que: i) incumbe ao Setor de Legalizações e Rede Consular Estrangeira (SLRC); ii) trata-se de procedimento ‘voluntário’; iii) não constitui validação do teor dos documentos (apenas sua conformidade com o original apresentado); e iv) eventuais procedimentos específicos poderão ser exigidos para determinadas categorias de documentos. In verbis:

Art. 1º A legalização voluntária de atos notariais brasileiros e documentos oficiais emitidos por repartições públicas brasileiras, mediante a conferência e certificação do sinal público, para fins exclusivos da realização de trâmites junto a Embaixadas e Repartições Consulares estrangeiras no Brasil ou a Governos e instituições públicas no exterior, quando amparados por acordo internacional de que o Governo brasileiro seja parte, será realizada, em Brasília, pelo Setor de Legalizações e Rede Consular Estrangeira, organizado no âmbito da Subsecretaria-Geral das Comunidades Brasileiras no Exterior do Ministério das Relações Exteriores, e, nos Estados, pelos Escritórios de Representação do Ministério das Relações Exteriores, quando habilitados para tanto.

Parágrafo único. O ato de legalização será gratuito.

[...]

Art. 3º O ato de legalização consistirá exclusivamente na conferência do sinal público pelo funcionário responsável e sua atestação mediante a aposição de carimbo ou etiqueta oficiais e firma desse funcionário.

§ 1º O ato de legalização não constitui validação ou reconhecimento do conteúdo, da forma ou da(s) autoridade(s) emitente(s) do documento assim legalizado.

§ 2º Conforme a natureza do documento, serão exigidos procedimentos específicos.

§ 3º Não será legalizado documento que evidentemente consubstancie ato jurídico contrário à legislação brasileira.

§ 4º Em nenhuma hipótese será legalizada fotocópia de sinal público.

§ 5º A legalização em fotocópia de documento somente se referirá ao sinal público que certifica a autenticidade da cópia.

§ 6º Poderá ser confirmada a autenticidade e validade de documento contendo assinatura digital. [...] (Grifei. BRASIL. Portaria MRE 656, de 29 de novembro de 2013)

Os diplomas acadêmicos, de qualquer nível, são documentos nacionais que necessitam passar pelo procedimento supramencionado para que possam ser efetivamente acreditados[4] no exterior. É dizer, na hipótese de pleitear o cidadão brasileiro a revalidação de seu título no estrangeiro, precisará, antes de submetê-lo ao processo próprio do país pretendido, tê-lo chancelado pelo MRE.

Conforme instrução assente no sítio eletrônico oficial do Itamaraty, depreende-se que o diploma acadêmico acha-se incluso na exceção do §2º do art. 3º da Portaria 656, porquanto consta do rol de documentos com especificidades de legalização. Confira-se:

4. Procedimentos exigidos para documentos diversos

[...]

4.8 Documentos escolares e acadêmicos

Documentos escolares originais – certificados, diplomas, históricos escolares, declarações.

Procedimento: devem ser levados a cartório para reconhecimento da assinatura de uma das autoridades que os assinou (Reitor/Diretor/Secretário).

Cópias de documentos escolares - certificados, diplomas, históricos escolares, declarações.

 Procedimento: deve ser providenciada cópia autenticada em cartório do documento original que já tenha uma das assinaturas reconhecida em cartório.

Programas curriculares e conteúdos programáticos originais:

Procedimento: providenciar declaração (Clique aqui para obter o modelo) emitida pela autoridade escolar/acadêmica competente, em papel timbrado da instituição no qual conste nome, endereço, selo e assinatura de seu emissor reconhecida em cartório. A declaração e todo o conteúdo programático devem ser unidos e encadernados com espiral ou presilha para efeito extensivo da legalização. [...] (Grifei. Portal Consular MRE, 2015)

Tem-se, portanto, que para quaisquer certificados, históricos escolares e, inclusive, diplomas[5] originais, requer-se a autenticação notarial da assinatura de ao menos um dos signatários – Secretário Acadêmico, Diretor, Reitor, et coetera – da peça, que normalmente já é autoridade pública ou particular no gozo de fé pública, ao passo que para programas de ensino em geral, mesmo que emitidos em via timbrada pela própria Universidade ou Faculdade, demanda-se o acréscimo de uma declaração emitida especificamente pela instituição – e na qual conste, ao menos, timbre, selo e assinatura do funcionário emitente – na qual se corrobore todos os termos já especificados na via original do documento, igualmente com chancela cartorial das assinaturas nela apostas.

Desse panorama exposto, exsurgem questionamentos quanto à legalidade latu sensu (constitucional e infraconstitucional) dos procedimentos adotados pelo MRE, cuja exposição dar-se-á a seguir.

 2.  A LEGALIZAÇÃO DE DOCUMENTOS ENQUANTO SERVIÇO ‘VOLUNTÁRIO’

O primeiro problema legal constatado no procedimento de legalização consubstancia-se no fato de a Portaria 656 caracterizá-lo enquanto serviço ‘voluntário’. Trata-se de disposição que beira a inconstitucionalidade, haja vista expor os cidadãos interessados e necessitados de tal serviço à mercê da ‘boa vontade’ do órgão – que, aliás, é o único responsável pela realização desse serviço.

Conforme consta do art. 1º da Portaria, já mencionado, o Itamaraty considera ‘voluntário’ o serviço de legalização de documentos e atos notarias brasileiros. Todavia, tal definição desafia a lógica jurídico-constitucional pátria do princípio da legalidade[6] estrita do serviço público.

Isso porque é pacífico na doutrina nacional que a discricionariedade da Administração Pública limita-se ao disposto no sistema jurídico vigente, sendo certo que o direito subjetivo do particular a determinado ato público é suficiente a vincular o ente estatal a provê-lo. A respeito do tema, leciona Di Pietro:

[...] o poder da Administração é vinculado, porque a lei não deixou opções; ela estabelece que, diante de determinados requisitos, a Administração deve agir de tal ou qual forma. Por isso mesmo se diz que, diante de um poder vinculado, o particular tem um direito subjetivo de exigir da autoridade a edição de determinado ato, sob pena de, não o fazendo, sujeitar-se à correção judicial. (DI PIETRO, 2002: 203)

Ora, se compete ao Ministro das Relações Exteriores – segundo o art. 1º do Decreto 7.304 – “manter relações com Estados estrangeiros, organismos e organizações internacionais” e se, no âmbito da diplomacia, a autenticação de documentos pátrios é costume internacional exigido para a validade dos papéis civis oriundos de um país em outro – ou ainda, muitas das vezes, exigência legal prevista em tratados ou acordos –, é obrigação do MRE prover o referido serviço de legalização, não cabendo falar em atividade “voluntária”.

Para além, a encampação de tal tese – da “voluntariedade” – ofende o princípio da impessoalidade[7], uma vez que ao Estado brasileiro não é dado o direito de fazer favores – os serviços públicos devem ser prestados de forma isonômica, mediante critérios legais de efetivação, e nunca arbitrários.

É dizer: ao Estado Brasileiro não pode ser dada a opção de prestar ou não um serviço do qual depende o cidadão para efetivação de um seu direito, mesmo que no exterior. Se o Brasil concorda com, por instrumentos jurídicos internacionais (multi ou bilaterais) – ou ainda conforma-se ao costume de – a exigência do procedimento em tela, não pode afirmar prestar o serviço em caráter voluntário.

Por isso é que, da forma como redigida, a Portaria MRE 656 compõe eficácia inócua na realização do interesse público referente à legalização de documentos como um todo, sobretudo ao achar-se em desacordo com os artigos 5º e 37 da Constituição Federal de 1988, além do art. 1º do Decreto nº 7.304 da Presidência da República. Um serviço como o de legalização de documentos nacionais não pode ser de caráter voluntário, mormente quando o órgão competente para fazê-lo o é em caráter exclusivo. A mera sugestão de falta de obrigatoriedade na execução do serviço escancara ao cidadão a insegurança jurídica, pois não permite confrontação do órgão com seu dever de fazer, mas somente oportuniza a espera passiva por sua ‘boa vontade’. É o que sugere, literalmente, uma atividade voluntária, dotada de por natureza de precariedade.

Como possível solução, vislumbra-se a melhoria na formulação legal dos deveres do MRE, a fim de fornecerem-se ao cidadão serviços públicos dotados de maior eficiência e, portanto, melhor eficácia. Tal correção proporcionaria incremento real na probabilidade de efetividade jurídica – ou seja, de o cidadão ter seus documentos devidamente legalizados pelo órgão.

3. A EXIGÊNCIA DO RECONHECIMENTO DE FIRMAS E SUAS IMPLICAÇÕES JURÍDICAS

Um segundo problema, também enfraquecedor da eficácia do procedimento de legalização, é a exigência, em sede de ‘procedimento específico’, de legalização das assinaturas apostas nos documentos para o processamento do feito.

A priori[8], a legalização realizada pelo Itamaraty não se presta a comprovar a veracidade dos documentos certificados, mas tão somente a confirmar que se trata de documento brasileiro regularmente emitido. Todavia, é exigido no curso do procedimento de legalização de documentos acadêmicos o reconhecimento de firmas das autoridades signatárias dos diplomas e históricos escolares, fato esse com sérias implicações jurídicas.

Tal exigência – unilateral e sem embasamento legal[9] – põe em xeque a validade intrínseca dos diplomas nacionais, já legalmente estabelecida pela legislação regente da matéria – cuja competência, gize-se, é do MEC, e não do MRE.  A eficácia erigida torna-se, pois, incoerente do ponto de vista sistêmico, na medida em que o cidadão é detentor de diploma nacionalmente reconhecido, nos termos da lei pertinente, mas encontra, da parte do MRE, óbice ao reconhecimento, porquanto se lhe exige outro reconhecimento: o de firmas. Ao fazer tal requisição, vale dizer, o MRE, para além, ainda extrapola sua competência (porque não lhe cabe dispor sobre validade de diplomas), prejudicando uma vez mais o particular requerente e instaurando total abuso na prestação do serviço.

É dizer: o procedimento especial estabelecido pelo Setor de Legalizações e Rede Consular Estrangeira (SLRC) do MRE – que, diga-se de passagem, abrange a quase integralidade dos documentos pátrios[10] – é contraditório ao próprio teor da Portaria que o prevê, e não apresenta razão minimamente racional de ser ao exigir o reconhecimento de firma como requisito para a legalização de documentos acadêmicos.

De início, viola frontalmente os princípios constitucionais da razoabilidade e da proporcionalidade[11], porquanto demanda o cidadão com onerosidade excessiva. Ademais, pelo mesmo motivo, afronta a literalidade dos Decretos Presidenciais 83.936/1979 e 6.932/2009 que preveem a presunção de veracidade e de boa-fé no trato do particular com a Administração Pública, além de recomendarem a desburocratização dos serviços públicos e a racionalização dos métodos de controle. Veja-se, em sequência, trechos destacados de ambos os diplomas:

CONSIDERANDO:

a) que, no relacionamento da Administração com seu servidores e com o público deve prevalecer o princípio da presunção da veracidade, que consiste em acreditar-se, até prova em contrário, que as pessoas estão dizendo a verdade;

b) que a excessiva exigência de prova documental constitui um dos entraves à pronta solução dos assuntos que tramitam nos órgãos e entidades da Administração Federal;

c) que as despesas com a obtenção de documentos oneram mais pesadamente as classes de menor renda;

d) que, em troca da simplificação processual e da agilização das soluções, cumpre aceitar-se, conscientemente, o risco calculado da confiança, uma vez que os casos de fraude não representam regra, mas exceção, e não são impedidos pela prévia e sistemática exigência de documentação;

e) que a falsidade documental e o estelionato, em todas as suas modalidades, constituem crime de ação pública punível na forma Código Penal; pelo que se torna dispensável qualquer precaução administrativa que, a seu turno, não elide a ação penal; [...] (Grifei. BRASIL. Decreto nº 83.936, de 6 de setembro de 1979) 

Art. 1º Os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal observarão as seguintes diretrizes nas relações entre si e com o cidadão:

I - presunção de boa-fé;

II - compartilhamento de informações, nos termos da lei;

III - atuação integrada e sistêmica na expedição de atestados, certidões e documentos comprobatórios de regularidade;

IV - racionalização de métodos e procedimentos de controle;

V - eliminação de formalidades e exigências cujo custo econômico ou social seja superior ao risco envolvido;

VI - aplicação de soluções tecnológicas que visem a simplificar processos e procedimentos de atendimento ao cidadão e a propiciar melhores condições para o compartilhamento das informações;

VII - utilização de linguagem simples e compreensível, evitando o uso de siglas, jargões e estrangeirismos; e

VIII - articulação com Estados, Distrito Federal, Municípios e outros poderes para a integração, racionalização, disponibilização e simplificação de serviços públicos prestados ao cidadão. [...] (Grifei. BRASIL. Decreto nº 6.932, de 11 de agosto de 2009) 

Portanto, uma vez contrastadas com os Decretos referidos, as exigências altamente burocráticas do órgão ministerial em tela também revelam completa inadequação às normas infraconstitucionais que determinam as diretrizes da Administração Pública – e, mais especificamente, do Poder Executivo, no qual se insere.

Ao assim proceder, como dito, o MRE onera em excesso o cidadão que depende de seus serviços, bem como questiona imotivadamente a autenticidade de documentos dotados de fé-pública, além de imiscuir-se nas competências de outros órgãos executivos federais.

Especificamente em relação aos documentos acadêmicos, objeto principal deste estudo, é do Ministério da Educação a competência de disciplinar seus requisitos de validade, dentre os quais não consta a necessidade de reconhecimento das firmas de seus signatários em cartório. As previsões da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional asseveram:

Art. 36-D. Os diplomas de cursos de educação profissional técnica de nível médio, quando registrados, terão validade nacional e habilitarão ao prosseguimento de estudos na educação superior. (Incluído pela Lei nº 11.741, de 2008)

[...]

Art. 48. Os diplomas de cursos superiores reconhecidos, quando registrados, terão validade nacional como prova da formação recebida por seu titular.

§ 1º Os diplomas expedidos pelas universidades serão por elas próprias registrados, e aqueles conferidos por instituições não-universitárias serão registrados em universidades indicadas pelo Conselho Nacional de Educação. [...] (Grifei. BRASIL. Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996)

Assim, se cabe à Universidade a expedição e o registro dos diplomas – e, no caso das demais instituições, a expedição apenas, competindo ao próprio MEC o registro –, sendo tão e somente esses os requisitos legais para sua validade, o Itamaraty, ao demandar, além desses, a autenticação de firma das autoridades acadêmicas signatárias dos títulos, está a apor novo pré-requisito extralegal de validade a esses documentos, deixando de agir secundum legem para adotar posição integralmente ultra legem – e também contra legem, conforme exposto[12].

Ademais, ainda que o Itamaraty desejasse aferir a veracidade dos diplomas, de forma absoluta, antes de certificá-los – o que, gize-se, não se crê em absoluto necessário, pelos motivos já expostos –, nos termos do Decreto 6.932 colacionado, poderia realizar a conferência das informações diretamente com a base de dados do MEC. Até porque, no âmbito da Administração Pública, conforme leciona Di Pietro,

[...] a presunção de veracidade inverte o ônus da prova; [...] já que a parte interessada é que deverá provar, perante o judiciário, a alegação de ilegalidade do ato. (DI PIETRO, 2002: 190-191)

Sob qualquer prisma, o que não pode ser tido por razoável é a imputação desse ônus ao utilizador dos serviços do órgão. Ademais, a todo tempo, suspeitando o MRE da falsidade de qualquer documento a ele fornecido, cabe o encaminhamento da denúncia aos órgãos competentes, para seja apurada e julgada a responsabilidade do cidadão eventualmente infrator, nos termos do Código Penal.

É importante, à guisa de conclusão, chamar a atenção para a ilegalidade explicitamente configurada na exigência de reconhecimento das firmas dos signatários dos diplomas, porquanto já serem diplomas reconhecidos nacionalmente por regime jurídico próprio e originário, previsto em Lei Federal. A atuação do MRE extrapola sua competência – ofendendo a autonomia do MEC e das Universidades no ponto – e implica em burocracia excessiva, contrariando, além da legalidade, o princípio administrativo constitucional da eficiência na execução dos serviços.

Nesse sentido, portanto, crê-se fundamental o fim dessa prática – a requisição de reconhecimento de firma em cartório das autoridades signatárias dos documentos acadêmicos –, sem o que não se vislumbra possibilidade de eficácia jurídica plena do procedimento de legalização de documentos, na medida em que patentes as afrontas legais e constitucionais indicadas, contrárias a toda a ordem principiológica que rege o funcionamento dos serviços públicos pátrios.

4. A AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL PARA OS PROCEDIMENTOS ADOTADOS PELO SLRC 

O terceiro problema, e talvez o dado mais preocupante, decorre do fato de que tais ‘procedimentos específicos’ para a legalização de documentos adotados pelo SLRC carecem integralmente de base legal[13].

Como visto, o §2º do art. 3º da Portaria 656 apenas prevê a possibilidade de exigências suplementares – sem, contudo, dizer a quem compete seu estabelecimento –, sendo certo que, por meio dos únicos canais pelos quais tais procedimentos são veiculados[14], não é explícita a indicação de nenhum instrumento normativo previsor de tais exigências e, ao contrário, fica subentendido tratar-se de determinação unilateral e administrativa da própria SLRC. É o extraído do seguinte excerto, também retirado do mesmo sítio eletrônico alhures citado neste artigo:

4. Procedimentos exigidos para documentos diversos

Os procedimentos exigidos para cada tipo de documento devem ser observados e, sempre a critério do SLRC, após a devida análise, poderão ou não ser legalizados. (Portal Consular MRE, 2015)

Logo, além de haver adoção de procedimento simultaneamente ultra e contra legem, tem-se que as determinações ensejadores das ilegalidades latu sensu indicadas nesse artigo dão-se de forma administrativa informal[15] – ou seja, de forma consuetudinária.

Isso enseja a peculiar situação na qual o particular lesado vê-se praticamente de mãos atadas para insurgir-se contra a ilegalidade perpetrada pela Administração. Uma vez que inexiste previsão normativa nenhures e ausente fundamentação escrita para a recusa em proceder-se à legalização do documento desconforme[16], fica ainda o cidadão lesado praticamente inviabilizado de recorrer ao judiciário, porque lhe carecem os meios de prova do abuso configurado.

Destarte, é imperioso que haja a previsão expressa em provimento oficial do MRE de todos os procedimentos, ordinários e extraordinários, especiais ou não, a serem adotadas pelo SLRC por ocasião da legalização de todo e qualquer documento pátrio para uso no exterior, findando-se, com isso, a possibilidade de existência de brechas discricionárias que deixem o jurisdicionado dependente do serviço sujeito à insegurança jurídica durante o trâmite de sua demanda.

CONCLUSÃO

Espera-se, aqui, ter-se demonstrado que os procedimentos adotados pelo Ministério das Relações Exteriores – especificamente por seu Setor de Legalizações e Rede Consular Estrangeira – para a legalização de documentos acadêmicos nacionais destinados à utilização no estrangeiro ainda deixam a desejar no tocante à aplicação dos princípios constitucionais da eficiência, da proporcionalidade e da razoabilidade, bem como das diretrizes legais de celeridade, desburocratização, presunção de boa-fé e veracidade que têm, cada vez mais, ditado o norte da atuação da Administração Pública brasileira, em suas diversas instâncias.

A atuação dos entes públicos em um Estado Democrático de Direito moderno não pode deixar de pautar-se pelo respeito ao particular e ao ordenamento jurídico, devendo sempre primar pela simplicidade e celeridade de seus procedimentos. São esses pressupostos fundantes à implementação de um modelo estatal efetivamente mais justo, comprometido com o verdadeiro interesse social e, acima de tudo, respeitador e garantidor dos direitos e liberdades individuais de seus nacionais.

Nesse sentido, acredita-se que a solução para os problemas aqui expostos perpassam revisões no modus operandi do MRE, dentre as quais, de forma não taxativa e exclusiva, podemos citar: i) Reformulação da Portaria MRE 656, de 29 de novembro de 2013, com revisão da atribuição de caráter voluntário ao serviço de legalização, bem como da suspenção da brecha interpretativa ensejadora do exercício de discricionariedade sobre o tema por disposição única do SLRC; ii) previsão explícita de todos os procedimentos específicos a serem eventualmente adotados para determinados documentos em Portaria do MRE, a fim de possibilitar-se de forma mais ampla seus questionamentos pelas vias administrativa e judicial; e iii) adequação de tais procedimentos às diretrizes constitucionais e legais de eficiência, proporcionalidade, razoabilidade, celeridade, desburocratização e presunção de boa-fé e veracidade que pautam o serviço público.

REFERÊNCIAS

Legislação

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988.

BRASIL. Decreto nº 6.932, de 11 de agosto de 2009.

BRASIL. Decreto nº 7.304, de 22 de setembro de 2010.

BRASIL. Decreto nº 83.936, de 6 de setembro de 1979.

BRASIL. Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996.

BRASIL. Portaria MRE 656, de 29 de novembro de 2013.

Doutrina

CASELLA, Paulo Borba; ACCIOLY, Hildebrando; DO NASCIMENTO E SILVA, G. E. Manual de direito internacional público. 20ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2012.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14ª Ed. São Paulo: Atlas, 2002.

FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. Editora Fórum, Belo Horizonte, 2007.

GUERRA FILHO, Willis Santiago. Teoria processual da constituição. São Paulo: Celso Bastos Editor: Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, 2000.

REALE, Miguel. Lições Preliminares de Direito. 27ª Ed. ajustada ao novo Código Civil. São Paulo: Saraiva, 2002.

Internet

Portal Consular MRE, disponível em:

http://www.portalconsular.mre.gov.br/legalizacao-de-documentos/documentos-emitidos-no-brasil, acesso em 31/01/2015.