1.    Introdução

A opção pela energia nuclear é feita com base na política energética, nas necessidades e nos recursos técnicos e econômicos de cada país. Nos últimos anos, um notório reavivamento no interesse pela energia nuclear vem ocorrendo no Reino Unido e, de alguma forma, em outros países da União Europeia.

A energia nuclear é uma fonte que permanece largamente impopular, não apenas devido aos riscos realtivos à segurança, mas também em razão do legado de lixo radioativo produzido. Os aspectos econômicos dos projetos nucleares também são hodiernamente questionados.  Na Europa, gastos excessivos na construção de usinas nucleares têm sido comuns e as questões de viabilidade econômica têm agora uma dimensão adicional, tendo que ser enfrentadas em um contexto de um mercado liberalizado, que excluiu, a princípio, a possibilidade de um país conceder subsídios à indústria nuclear.

A justificativa oficial para o ressurgimento da política nuclear baseia-se majoritariamente em duas prioridades: a mitigação dos impactos ambientais relativos à emissão de gás carbônico e a segurança do fornecimento de energia. Ambos requerem soluções, dentre as quais se inclui a alternativa de financiamento de novas usinas nucleares, que, no entanto, enfrenta obstáculos nas legislações ambientais e até constitucionais.  Qualquer solução apresentada tem, ainda, que ser compatível com a legislação europeia e internacional que governa o uso civil da energia nuclear e seus impactos.

Este artigo apresenta um cenário histórico da relação entre a indústria nuclear e a legislação. Em considerando o escopo das reformas e as razões dos atuais obstáculos, faz-se distinção entre três fases: a fase de promoção, a fase de constrição, a transição para uma delicada fase de reequilíbrio desses elementos. Analisam-se também as repercussões geradas pelo acidente de Fukushima, em 2011.

2.    Origens do reavivamento nuclear: da promoção à constrição e além.

O corpo de leis nacionais e internacionais aplicáveis à indústria nuclear tem se desenvolvido em três fases distintas. A primeira fase vai do fim da década de 1940 ao início da década de 50, e é marcada pela promoção do uso pacífico da energia nuclear. Entendia-se que apesar de ser uma força criada pelo homem em um contexto de guerra e com vistas à destruição, o potencial maléfico da energia nuclear poderia ser superado pelo seu uso benigno. A segunda fase se inicia com o acidente de Chernobyl, em 1986, e se caracteriza pelo uso da lei como forma de restringir do uso da energia nuclear. A terceira fase recente é uma de reequilíbrio entre os elementos e promoção e constrição.

2.1. A lei e a promoção da energia nuclear.

Pode-se dizer que a primeira fase do ciclo da energia nuclear começou no fim da década de 1940, quando os governos da Europa e dos Estados Unidos identificaram as potencialidades da fissão nuclear para a geração de energia, o que poderia dar-lhes um elevado grau de independência, algo que nem o óleo nem o carvão podiam oferecer. Apesar de a energia nuclear ter sido desenvolvida em um contexto de guerra, ela passou a ser vista como capaz de ser usada para fins pacíficos.

Como fruto dessa atitude positiva com relação à energia nuclear, pode-se apontar a criação da Comunidade Europeia de Energia Atômica (EURATOM), um dos precursores do que é hoje a União Europeia, e de órgãos como a Agência Internacional de Energia Atômica das Nações Unidas (AIEA) e a Agência de Energia Nuclear da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OECD, sigla em ingês)[1]. O preâmbulo do tratado da Comunidade Europeia de Energia Atômica (EURATOM) estabelece que “a Comunidade tem como missão contribuir, pelo estabelecimento das condições necessárias à formação e crescimento rápido das indústrias nucleares, para a melhoria do nível de vida nos Estados-Membros e para o desenvolvimento das relações com os outros países[2] ”. A postura dos criadores do EURATOM era entusiástica e a referência ao lixo nuclear no Tratado era muito limitada.  

As ações tomadas durante esse período levaram ao início dos investimentos em energia nuclear, que se intensificaram nas décadas seguintes. A crise do petróleo em 1970 causou o aumento do preço de importação do óleo e gerou uma forte ansiedade nos governos ocidentais. A resposta de alguns países, sobretudo dos mais dependentes de importação de petróleo, foi promover programas de construção de usinas nucleares sem precedentes. A França foi um dos primeiros países a adotá-los e, no meio dos anos 80, mais de 400 usinas nucleares estavam em operação no mundo, respondendo por mais de 16% da geração de energia elétrica mundial[3].

2.2. A Lei como fonte de constrição da Energia Nuclear

Esse período de crescimento e otimismo chegou a um fim abrupto em 1986, quando um  grande acidente ocorreu na unidade 4 da usina nuclear de Chernobyl, no nordeste da Ucrânia[4]. Como resultado, várias toneladas de material radioativo foram lançadas na atmosfera e se espalharam para a Escandinávia, Alemanha, França, chegando a alcançar a Bélgica, a Holanda, o Reino Unido e a Irlanda. O caráter transfronteiriço dos acidentes nucleares foi evidenciado, com quase cinco milhões de pessoas sendo expostas à radiação. Apesar de o acidente ter ocorrido longe do Reino Unido, as chuvas carregaram o material radioativo a fazendas, por exemplo, impondo restrições à pecuária.  Quase 20 anos após o acidente em 2006, o número de fazendas ainda sujeitas a restrições pós Chernobyl chegou a 374[5].

A segunda fase, portanto, se caracteriza pela restrição à indústria nuclear na Europa. A restrição também se deu mos Estados Unidos, em razão do acidente ocorrido em 1979 na usina de Three Mile Island na Pensilvânia, que embora tenha causado grande de alarme, gerou uma quantidade infinitamente menor de radioatividade que o acidente em Chernobyl. A Suécia e a Itália votaram em referendos nacionais para conter a construção de usinas nucleares[6]. Quanto mais os custos da energia nuclear aumentavam, mais esta fonte era vista como uma alternativa inviável aos combustíveis fósseis.

Do ponto de vista legal, essa situação levou os Estados a um grande número de iniciativas multilaterais e duas convenções foram rapidamente adotadas após o acidente, ambas de alcance internacional. Elas obtiveram aprovação rápida e entraram em vigor, respectivamente, em 1986 e 1987: a Convenção sobre a Rápida Notificação de Acidentes Nucleares e a Convenção sobre Assistência em caso de Acidente Nuclear ou Emergência Radioativa. No entanto, essa resposta imediata foi caracterizada por uma ausência de detalhamento das obrigações às quais as partes deveriam se submeter[7].

Esses acontecimentos levaram à posterior assinatura de uma convenção visando à segurança nuclear. A Nuclear Safety Convention, de 1996, tem como objetivo o aumento da segurança nuclear, através do estímulo às medidas nacionais e à cooperação internacional. Ela prevê standards para a localização, design , construção e operação de centrais nucleares, assim como a adequação dos recursos humanos e financeiros, da fiscalização e da segurança,  do preparo para situações de emergência. Em 1997, outro acordo multilateral foi assinado, com relação ao manejo de lixo radioativo, entrando em vigor em 2001 (Convenção Conjunta sobre a segurança da gestão do combustível irradiado e a segurança da gestão dos resíduos radioativos) [8]. Percebe-se, portanto que esta fase representou um recuo com relação à fase anterior e trouxe uma série de normas impondo restrições e cuidados refrentes ao uso da energia nuclear, bem como a decisão de vários países por buscar outras fontes de energia.

2.3. Busca do equilíbrio

É difícil identificar um motivo específico como causa do recente reavivamento do interesse pela energia nuclear. De fato, não houve um, mas alguns fatores: uma melhora na tecnologia nuclear, que diminuiu os riscos relativos à segurança; a diminuição considerável do custo de construção de uma central nuclear; a preocupação com o suprimento de energia, que se assemelha ao que ocorreu na década de 1970. No Reino Unido, por exemplo, essas preocupações coincidem com a passagem de uma posição de autossuficiência para uma situação de dependência de importações pela primeira vez em 30 anos. Ademais, existe a crescente preocupação com questões ligadas à mitigação do climate change e utilização de uma fonte energética com menor nível de emissão de gás carbônico.

No entanto, as experiências passadas também pautam as balizas para o futuro. O legado de lixo nuclear passou a ser fonte de prreocupação, não apenas em razão da ausência de consenso sobre o que fazer, mas também por preocupações acerca da aceitação pública da construção das futuras centrais nucleares. A Inglaterra, por exemplo, produz esse tipo de lixo há mais de 50 anos. Em 2006 havia cerca dede 80 mil metros cúbicos guardados em diferentes locais do país aguardando uma decisão do governo acerca de seu destino final[9].

A opção de construir usinas nucleares implica também na decisão de produzir mais resíduos, o que constitui o cerne das preocupações públicas e exige a o endereçamento de soluções específicas. O lixo nuclear permanece perigoso durante milhares de anos, e essa é a principal crítica ao uso da energia nuclear. No momento, já há uma quantidade considerável de resíduos nucleares acumulados em decorrência das atividades passadas. No Reino Unido, a solução recomendada pelo Comitê sobre Lixo Radioativo[10], em 2006, foi seu armazenamento em um sítio subterrâneo a centenas de metros de profundidade, o chamado repositório geológico profundo - Deep Geologic Repository (DGR), para resíduos nucleares de baixa e média radioatividade, que seja geologicamente estável e onde não haja risco de contaminar a água da região. No entanto, não tem sido fácil chegar a um acordo sobre quais serão esses lugares[11].

A preocupação com as futuras gerações é eminente, já que o alto nível de resíduos nucleares pode permanecer por centenas de anos no ambiente. A grande escala de tempo envolvida gera discussões acerca da responsabilidade pelos danos futuros. Mesmo que haja acordo sobre a implantação de repositórios geológicos de grande profundidade (DRG na sigla em inglês), o processo pode levar várias décadas. Estima-se que o processo de seleção do local, planejamento, obtenção de aprovação do órgão regulador e construção dos reservatórios podem levar em torno de 40 anos, mas que os reservatórios armazenam resíduos que podem ser perigosos por outras centenas de anos[12].

A questão da responsabilidade é a que gera maiores desafios. Na revisão, ocorrida em 2004, de uma das maiores convenções sobre responsabilidade por danos nucleares, a Convenção de Paris de 1960, as instalações nucleares passaram a incluir as fábricas para a produção ou transformação de materiais nucleares, para o enriquecimento de urânio e de reprocessamento de combustível nuclear irradiado e, também, instalações para a armazenagem de materiais nucleares. A Convenção de Paris também se aplica aos materiais nucleares transportados de um operador nuclear para outro. A responsabilidade é, em princípio, imposta ao operador que enviar os materiais nucleares, uma vez que normalmente será responsável pela sua embalagem e contenção. No caso de transporte de ou para operadores em Estados que não são parte da Convenção, disposições especiais aplicam-se a garantir que o operador ao qual se aplica o regime Convenção será responsável[13].

A questão do armazenamento do lixo nuclear gera desafios à atual noção de responsabilidade, uma vez que os danos podem não ocorrer de imediato. Existe, dentre outras, a questão sobre se seria possível a responsabilização de terceiros pelos riscos de atividades nucleares atuais, a fim de cobrir o risco de longo prazo gerado pela disposição de resíduos nucleares em reservatórios. O conceito relacionado à responsabilidade presente pelas gerações futuras e o princípio da precaução, positivado como Princípio n° 15 na Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992[14], são fundamentos jurídicos contra a transferência para as gerações futuras da responsabilidade por atividades de risco e sugerem que ações devem ser evitadas quando ainda não há científica acerca de suas consequências[15].

2.4. Pós Fukushima

O impacto do incidente nuclear de 2011, em Fukushima, Japão, no futuro das instalações nucleares existentes e no desenvolvimento de novas instalações nucleares ao redor do mundo tem sido objeto de intenso debate público e de preocupação no seio da indústria nuclear. Embora tenha havido alguns desenvolvimentos dramáticos, como a decisão do governo alemão de afastar inteiramente a energia nuclear até meados da próxima década[16], na maioria casos, o impacto de Fukushima em empreendimentos de usinas nucleares representou um adiamento e não um cancelamento das construções[17].

Para os países mais seriamente engajados na expansão de seus programas nucleares, as realidades subjacentes de necessidade de energia e as alternativas disponíveis para fornecer essa energia não mudaram. Enquanto permanece a preocupação com a segurança das instalações nucleares, projetos modernos, combinados com lições de segurança aprendidas com a experiência do desastre de Fukushima, voltaram a oferecer a confiança na possibilidade de gerenciamento dos riscos das novas instalações nucleares[18].

Na França, hoje, a energia nuclear responde por 75% da energia utilizada[19]. O país ocupa o segundo lugar do mundo, atrás dos Estados Unidos em quantidade de energia nuclear utilizada e primeiro se analisada a densidade populacional. A Électricité de France (EDF) é a empresa nacional francesa de eletricidade e líder na produção de eletricidade a partir de fontes nucleares[20].

Já o Reino Unido decidiu, recentemente, instalar um novo reator em Hinkley Point, Somerset, ao custo de 16 milhões de libras esterlinas[21]. A decisão deve-se à necessidade de novas fontes de energia e a previsão inicial era de que proveria 13% da eletricidade no Reino Unido[22]. A construção de Hinkley Point C envolveu intensos debates, já que o governo britânico concede auxílio à sua construção, mantendo o preço mínimo da energia garantido em 92,5 libras esterlinas /MWh por 35 anos, a fim de compensar os riscos do projeto. O caso de Hinkley Point chegou à Comissão Europeia, para análise de auxílios estatais concedidos à energia nuclear, sob pressão dos argumentos contrários, relativos à necessidade de promoção da concorrência, do livre comércio dentro da União Europeia e da proteção ao consumidor. Ao final, a Comissão Europeia aprovou o projeto e o apoio estatal à central nuclear, mas o Reino Unido concordou em modificar significativamente os termos de financiamento do projeto, reduzindo o valor a ser financiado pelos contribuintes britânicos[23].

As previsões mais recentes, tanto pela Agência Internacional de Energia Atômica, quanto pela Agência Internacional de Energia, são de que a recente expansão da capacidade de energia nuclear em todo o mundo, e particularmente na China, Índia, Oriente Médio e Europa Oriental (por vezes referido como o "renascimento nuclear"), vai continuar apesar do revés do desastre de Fukushima[24]. O desastre da usina de Fukushima continua a perseguir a memória mundial, mas até o governo japonês já retomou suas atividades nucleares, com o argumento da precariedade de outras fontes neste momento[25].

3.    Conclusão

Conforme exposto, a energia nuclear é uma opção que será mantida, por ser fonte de energia que não emite gases do efeito estufa e provavelmente desempenhará um papel importante na matriz energética mundial. Reatores nucleares com projetos avançados já estão disponíveis, e projetos ainda mais avançados estão sendo pesquisados. Muitos países estão construindo plantas nucleares, almejando a diversidade de sua matriz energética, a segurança no fornecimento e a redução do potencial suprimento de energias não econômicas.

Apesar da esperada melhora da tecnologia, com redução da quantidade de lixo produzido, ainda assim, o lixo nuclear produzido continuará a ter um alto grau de radioatividade. Ademais, é necessário lidar com a disposição do lixo nuclear já existente e altamente radioativo. O regime legal que governará esses repositórios nucleares e a responsabilidade por eventuais danos requer aprofundamento e traz desafios à atual noção de responsabilidade.

Por fim, nota-se, através das consultas populares ocorridas em diversos países da Europa e das pressões populares exercidas, por exemplo, na Alemanha, que a participação popular tem sido um importante mecanismo para optar ou não pela energia nuclear. Melhorias substanciais no custo e na tecnologia nuclear podem favorecer a mudança da percepção pública, mas a participação e a transparência fazem-se essenciais em razão dos riscos envolvidos.