RESUMO: O presente trabalho tem como objetivo expor o histórico da legitimidade da Defensoria Pública para propor Ação Civil Pública na defesa de direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos. Será analisado o julgamento do STF acerca da constitucionalidade da lei que incluiu a Defensoria Pública no rol dos legitimados, demonstrando a importância da jurisprudência na fixação dos parâmetros para a atuação da instituição no processo coletivo.

PALAVRAS-CHAVE: Acesso à justiça. Defensoria Pública. Ação Civil Pública. Tutela coletiva. Direitos. Jurisprudência.

ABSTRACT: This work aims to expose the historical legitimacy of the Public Defender to propose public civil action in defense of diffuse rights , collective and individual homogeneous . It will analyze the judgment of the Supreme Court on the constitutionality of the law which included the Public Defender in the list of legitimate , demonstrating the importance of law in setting the parameters for the operation of the Public Defender in the collective process .

KEYWORDS: Access to justice. Public defense. Civil action. collective protection . Rights. Jurisprudence.

1 INTRODUÇÃO

Não há dúvidas de que a Defensoria Pública é uma instituição estatal que representa a garantia do cidadão em situação de vulnerabilidade, com vistas a proporcionar acesso à justiça gratuitamente, mediante oferta de serviços com qualidade.

Para a efetividade de sua representação, entretanto, mostrou-se fundamental incluí-la entre os legitimados aptos a propor Ação Civil Púbica, visto que, dessa forma, passou a dispor de competência legal expressa para a tutela dos direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos.

Nesse contexto, a jurisprudência dos tribunais pátrios exerce grande influência no papel de efetivar e delimitar os parâmetros para a referida atuação.

No presente trabalho, buscar-se-á demonstrar a evolução histórica da legitimação da Defensoria Pública na tutela de interesses coletivos por meio da ação civil pública, sobretudo através do posicionamento da jurisprudência pátria.

2 DA CRIAÇÃO, ATRIBUIÇÕES E IMPORTÂNCIA DA DEFENSORIA PÚBLICA NA SOCIEDADE. O DIREITO À IGUALDADE DE ACESSO À JUSTIÇA

O Estado Democrático de Direito, instituído para assegurar direitos aos cidadãos, tem como um de seus direitos fundamentais o acesso à justiça. Tal direito resta previsto, sobretudo, para fins de pacificação dos conflitos sociais.

Segundo Marinoni (2012, p.29), “como é necessária a existência de regras jurídicas para a harmônica convivência social, e como pode existir dúvida em torno de sua interpretação, ou mesmo da intenção de desrespeitá-las, podem eclodir no seio da sociedade conflitos de interesses. Como a insatisfação de um interesse – principalmente quando a insatisfação decorre de resistência de alguém – pode gerar tensão aos contendores e até mesmo tensão social, é importante que os conflitos sejam eliminados e seja encontrada a paz social, escopo do Estado”.

O acesso à justiça, por sua vez, não atinge a todos os cidadãos irrestritamente. As pessoas que não têm poder aquisitivo acabam ficando alijadas do sistema ou encontram grandes dificuldades para alcançar esse acesso. Entretanto, o mesmo Estado de Direito que salvaguarda o acesso à tutela jurisdicional é garantidor da igualdade.

Sobre o princípio da igualdade, afirma-se que “com a Modernidade, todavia, o triunfo das Revoluções Burguesas marcou historicamente que todos os cidadãos estão no mesmo patamar, merecendo do Estado o mesmo catálogo de direitos, inicialmente tomados como direitos de não intervenção na vida privada de cada um; mas, posteriormente, no curso que levou ao apogeu do Estado Social, tais direitos passaram a compreender também direitos a prestações positivas por parte do Estado (direito econômicos e sociais). Com isso, a igualdade que era tomada apenas em uma perspectiva formal, visando abolir privilégios ou regalias de classe, tendo em vista o tratamento isonômico entre todos – transforma-se em uma igualdade material – voltada para o atendimento de condições de “justiça social” (direitos sociais mediante uma atuação positiva para atenuação das desigualdades)” (FERNANDES, 2011, p. 294).

A fim de proporcionar justamente essa igualdade material no que tange à proteção dos direitos dos menos favorecidos, a Constituição Federal de 1988, em seu art. 5º, LXXIV, dispõe que o Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos.

Para dar efetividade a essa norma, a Defensoria Pública assumiu o papel de instituição essencial à função jurisdicional do Estado, competindo-lhe “a orientação jurídica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados, na forma do art. 5, LXXIV”.

No Brasil, a necessidade de se prestar um serviço público e gratuito à população exigiu a criação e estruturação de um órgão com atribuição para assegurar de forma regular a assistência jurídica e integral aos necessitados.

A primeira menção expressa à Defensoria Pública aconteceu na Constituição Estadual do Estado do Rio de Janeiro de 1975, vindo a aparecer em âmbito nacional somente a partir da Magna Carta de 1988.

O art.134, §1º, da Lei Fundamental de 1988 determina que caiba à lei complementar organizar a Defensoria Pública da União e do Distrito Federal, bem como estabelecer normas gerais para as Defensorias Públicas dos Estados.

A regulamentação de tal disposição encontra-se estabelecida na Lei Complementar n° 80/1994, alterada em 2009 pela Lei Complementar n° 132, que, em seu artigo 3º, estabelece, entre seus objetivos, a primazia da dignidade da pessoa humana, a redução das desigualdades sociais e a afirmação do Estado Democrático de Direito.

Do artigo 4º, por sua vez, é possível extrair uma de suas principais funções institucionais, qual seja, a prestação de orientação jurídica e exercício da defesa dos necessitados em todos os graus.

A Lei Complementar n° 132/2009 alterou também a redação do artigo 1º da Lei n° 80/1994, que passou a estabelecer o seguinte:

Art. 1º  A Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, assim considerados na forma do inciso LXXIV do art. 5º da Constituição Federal.

Ao conceito de necessitado conferiu-se caráter constitucional, associando-o à dignidade da pessoa humana, conceito este complementado pela Lei n° 1.060/50, a qual dispõe ser necessitado aquele cuja situação econômica não lhe permita pagar custas do processo e honorários de advogado sem prejuízo do sustento próprio ou da família.

Para o Superior Tribunal de Justiça:

A expressão 'necessitados' (art. 134, caput, da Constituição), que qualifica, orienta e enobrece a atuação da Defensoria Pública, deve ser entendida, no campo da Ação Civil Pública, em sentido amplo, de modo a incluir, ao lado dos estritamente carentes de recursos financeiros - os miseráveis e pobres -, os hipervulneráveis (isto é, os socialmente estigmatizados ou excluídos, as crianças, os idosos, as gerações futuras), enfim todos aqueles que, como indivíduo ou classe, por conta de sua real debilidade perante abusos ou arbítrio dos detentores de poder econômico ou político, 'necessitem' da mão benevolente e solidarista do Estado para sua proteção, mesmo que contra o próprio Estado. Vê-se, então, que a partir da ideia tradicional da instituição forma-se, no Welfare State, um novo e mais abrangente círculo de sujeitos salvaguardados processualmente, isto é, adota-se uma compreensão de minus habentes impregnada de significado social, organizacional e de dignificação da pessoa humana. (REsp 1.264.116/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/10/2011, DJe 13/04/2012).

Assim, a Defensoria Pública é instituição essencial à justiça, sendo responsável pela efetivação do princípio da igualdade em âmbito processual, visto que possibilita o acesso à justiça de parcela menos favorecida da sociedade.

3 A AÇÃO CIVIL PÚBLICA E OS DIREITOS TUTELÁVEIS. BREVE APANHADO

O ordenamento jurídico brasileiro, além de tutelar os direitos individuais, criou mecanismos de proteção de interesses gerais, como a ação popular, as ações do controle de constitucionalidade e a própria ação civil pública.

A ação civil pública encontra assento constitucional no artigo 129, III, configurando instrumento de proteção de direitos difusos e coletivos, regulamentada pela Lei n° 7.347/85.

No ano de 2007, a Lei n° 11.448/2007 ampliou o rol dos legitimados à propositura da referida garantia constitucional para abarcar expressamente a Defensoria Pública entre aqueles que podem manejá-la. Observe-se:

PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO NO JULGADO. INEXISTÊNCIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEFESA COLETIVA DOS CONSUMIDORES. CONTRATOS DE ARRENDAMENTO MERCANTIL ATRELADOS À MOEDA ESTRANGEIRA. MAXIDESVALORIZAÇÃO DO REAL FRENTE AO DÓLAR NORTE-AMERICANO. INTERESSES INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. LEGITIMIDADE ATIVA DO ÓRGÃO ESPECIALIZADO VINCULADO À DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO (STJ. 3ª Turma. REsp 555.111-RJ, Rel. Min. Castro Filho, julgado em 5/9/2006).

Segundo Mendes (2007, p.523):

A ação civil pública tem se constituído em um significativo instituto de defesa de interesses difusos e coletivos e, embora não voltada, por definição, para a defesa de posições individuais ou singulares, tem-se constituído também em importante instrumento de defesa dos direitos em geral, especialmente os direitos do consumidor.

O conceito dos referidos interesses encontra-se positivado no art. 81 do Código de Defesa do Consumidor, que dispõe in verbis:

Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo.

Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:

I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato;

II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base;

III - interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum.

4 LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA PÚBLICA PARA A PROPOSITURA DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA A TUTELA DE DIREITOS DIFUSOS, COLETIVOS E INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. HISTÓRICO. JULGAMENTO DA ADI 3943. ENTENDIMENTOS DO STF E DO STJ.

Na oportunidade da criação do projeto da Lei Complementar n° 80/94, um dos incisos do art. 4º previa a legitimação da Defensoria Pública para a propositura da ação civil pública, com a finalidade de representar o interesse das associações que incluíam entre suas finalidades estatutárias a defesa do meio ambiente e a proteção de outros interesses difusos e coletivos.

A aprovação do referido inciso pelo Congresso Nacional restou vetado na época pela Presidência da República sob o fundamento de desvio de finalidade das funções da Defensoria Pública, uma vez que a associação não pode ser considerada necessariamente um ente necessitado.

Não se discute a competência da Defensoria Pública para promover a tutela dos interesses dos necessitados, que não se restringe ao conceito econômico, abrangendo os necessitados jurídicos; todavia, no exercício de sua função atípica já se questionava como ficaria a tutela de demandas que envolvessem interesses gerais de parcela menos favorecida da sociedade.

Sobre as referidas funções da Defensoria Pública, Didier (2009, p.210) sustenta que “é importante frisar que a defensoria atua mesmo em favor de quem não é hipossuficiente econômico. Isso porque a Defensoria Pública apresenta funções típicas e atípicas. Função típica é a que pressupõe hipossuficiência econômica, aqui há o necessitado econômico (v.g. defesa em ação civil ou ação civil para investigação de paternidade para pessoas de baixa renda). Função atípica não pressupõe hipossuficiência econômica, seu destinatário não é necessitado econômico, mas sim necessitado jurídico, v.g, curador especial no processo civil (CPC art. 9º II) e defensor dativo no processo penal (CPP art.265)”.

A jurisprudência e doutrina já se posicionavam em favor da legitimidade ativa da Defensoria Pública em duas oportunidades: na representação de associação considerada hipossuficiente e quando houvesse previsão expressa de um órgão da defensoria com atribuição de tutelar os direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos.

Para atender aos reclames sociais e democráticos, a Lei n° 11.448/2007 incluiu, repita-se, a Defensoria Pública entre os legitimados à propositura da ação civil pública.

A Lei n° 11.448/2007, entretanto, foi alvo de questionamentos, via ação direta de inconstitucionalidade nº 3943, pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público, cujo principal argumento contrário girava em torno da legitimidade sem ressalvas da Defensoria Pública para a ACP ferir diretamente as atribuições do Ministério Público.

A CONAMP (Associação Nacional dos Membros do Ministério Público) sustentou, ainda, que a Defensoria Pública teria sido “criada para atender, gratuitamente, aos necessitados, aqueles que possuem recursos insuficientes para se defender judicialmente ou que precisam de orientação jurídica [...] portanto, devem ser, pelo menos, individualizáveis, identificáveis” e que “a Defensoria Pública não poderia defender, por ação civil pública, direitos coletivos (difusos e coletivos estrito senso – transindividuais) tampouco direitos individuais homogêneos porque a atuação da Defensoria está condicionada à identificação dos que comprovarem a insuficiência de recursos”.

Segundo a Ministra Carmem Lúcia, relatora do processo, a norma impugnada foi considerada constitucional desde 2007, data da promulgação da Lei n° 11.448. “A Emenda Constitucional n° 80/2014, coerente com as novas tendências e crescentes demandas sociais, confirmando o movimento surgido na década de 1960 de ampliação de garantia de acesso integral à Justiça”.

Entre outro de seus vários fundamentos, a Ministra ressaltou que “condicionar a atuação da Defensoria Pública à comprovação prévia da pobreza do público-alvo diante de situação justificadora do ajuizamento de ação civil pública (conforme determina a Lei n° 7.347/1985) parece-me incondizente com princípios e regras norteadores dessa instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado, menos ainda com a norma do art. 3º da Constituição da República”.

Acolhendo os argumentos apresentados pela ministra relatora, o Supremo Tribunal Federal concluiu que a Defensoria Pública tem legitimidade para propor ação civil pública na defesa de interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos, julgando improcedente o pedido de declaração de inconstitucionalidade formulado contra o art. 5.º, inciso II, da Lei nº 7.347/1985, alterada pela Lei nº 11.448/2007 ("Art. 5.º - Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar: ... II - a Defensoria Pública").

Corroborando o entendimento do STF, o STJ firmou jurisprudência no sentido de que “a atuação primordial da Defensoria Pública, sem dúvidas, é a assistência jurídica e a defesa dos necessitados econômicos, entretanto, também exerce suas atividades em auxílio a necessitados jurídicos, não necessariamente carentes de recursos econômicos, como é o caso, por exemplo, quando exerce a função do curador especial, previsto no art. 9.º, inciso II, do Código de Processo Civil, e do defensor dativo no processo penal, conforme consta no art. 265 do Código de Processo Penal” (STJ. CORTE ESPECIAL. EREsp 1192577/RS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA EM RECURSO ESPECIAL 2014/0246972-3, Rel. Ministra LAURITA VAZ, julgado em 21/10/2015).

Destarte, é possível acompanhar a evolução da legitimação da Defensoria Pública em âmbito legal, doutrinário e jurisprudencial.

5 NOVOS PARÂMETROS ESTABELECIDOS COM A DECISÃO DO STF – A CONSOLIDAÇÃO DA DEFENSORIA PÚBLICA NO PROCESSO COLETIVO

O julgamento da ADI referida anteriormente pelo Supremo Tribunal Federal consolidou a evolução sobre a matéria, tendo engrandecido o papel da Defensoria Pública na sociedade e democratizado o processo coletivo, reputando-se como tendência aos julgamentos futuros.

A partir desse julgamento, a jurisprudência dos Tribunais Superiores vem traçando novos parâmetros para a tutela coletiva, elucidando, inclusive, como deve ser perpetrada essa atuação em tais processos.

No Recurso Especial n° 1.192.577-RS, o STJ decidiu sobre a representação adequada da Defensoria Pública, demonstrando que, assim como qualquer legitimado a propor tutelas coletivas, a referida instituição também sofre restrições quando demandar coletivamente, competindo-lhe resguardar interesses relacionados às suas finalidades institucionais. Leia-se o que a Ministra Laurita Vaz elucida sobre a matéria:

A expressão 'necessitados' (art. 134, caput, da Constituição), que qualifica, orienta e enobrece a atuação da Defensoria Pública, deve ser entendida, no campo da Ação Civil Pública, em sentido amplo, de modo a incluir, ao lado dos estritamente carentes de recursos financeiros – os miseráveis e pobres –, os hipervulneráveis (isto é, os socialmente estigmatizados ou excluídos, as crianças, os idosos, as gerações futuras), enfim todos aqueles que, como indivíduo ou classe, por conta de sua real debilidade perante abusos ou arbítrio dos detentores de poder econômico ou político, 'necessitem' da mão benevolente e solidarista do Estado para sua proteção, mesmo que contra o próprio Estado.

Por outro lado, o mesmo STJ já decidiu que a Defensoria não teria legitimidade para tutelar interesses de consumidores de planos de saúde particulares. Veja-se:

Ocorre que, ao optar por contratar plano particular de saúde, parece intuitivo que não se está diante de consumidor que possa ser considerado necessitado a ponto de ser patrocinado, de forma coletiva, pela Defensoria Pública. Ao revés, trata-se de grupo que ao demonstrar capacidade para arcar com assistência de saúde privada evidencia ter condições de suportar as despesas inerentes aos serviços jurídicos de que necessita, sem prejuízo de sua subsistência, não havendo falar em necessitado. 8. Diante do microssistema processual das ações coletivas, em interpretação sistemática de seus dispositivos (art. 5°, § 3°, da Lei n. 7.347/1985 e art. 9° da Lei n° 4.717/1965), deve ser dado aproveitamento ao processo coletivo, com a substituição (sucessão) da parte tida por ilegítima para a condução da demanda. Precedentes. (REsp 1.192.577-RS, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, 4ª Turma, julgado em 15/5/2014).

6 CONCLUSÃO

A Defensoria Pública, em razão de exercício essencial à administração da Justiça, instituída para a tutela dos necessitados, configura importante vetor da isonomia processual, máxime por permitir o acesso à justiça de parcela menos favorecida da sociedade.

Entretanto, para alcançar seu mister, a legitimação para a tutela coletiva significa um importante passo para a democratização do sistema, já que consegue atender a demanda dos novos direitos, os supra individuais.

Nesse contexto, a jurisprudência é importante aliada na construção de parâmetros a serem estabelecidos para a importante atuação da Defensoria Pública no âmbito coletivo, consolidando tal prerrogativa e prestigiando a própria instituição.

Em um Estado Democrático de Direito, para que o acesso à justiça seja alcançado de forma equitativa, é preciso que sejam conferidas “paridade de armas” entre as instituições que compõem a Justiça Brasileira, não sendo concebível que haja um desequilíbrio entre os mesmos, sob pena de se esvaziar o modelo proposto pelo poder constituinte originário, que inclui entre os seus objetivos atender a processualística das sociedades de massa.

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