Resumo: O presente artigo faz uma exposição sobre os princípios da segurança jurídica, da confiança legítima e da boa-fé, tendo em vista a importância que assumem nos dias atuais, no contexto de constitucionalização do direito administrativo.

Palavras-chave: Princípios. Segurança jurídica. Confiança legitima. Teoria dos atos próprios.  Boa-fé.

1- Introdução

O reconhecimento da força normativa dos princípios é usualmente apontado como um dos traços mais relevantes do direito constitucional contemporâneo, que passa por uma fase denominada pós-positivismo. Como se sabe, começou a ganhar força na Europa depois da 2^a guerra mundial, e no Brasil após a promulgação da Constituição de 88, o que alguns chamam de neoconstitucionalismo, marcado por uma nova concepção de Constituição, que abrange o alargamento de suas tarefas, a aceitação de seu caráter normativo, a eficácia irradiante de seus preceitos por todos os ramos da ordem jurídica, bem como a afirmação do papel da jurisdição constitucional.

Pois bem, o fato de o fenômeno da constitucionalização do direito colocar em evidencia a força normativa dos princípios constitucionais e a centralidade dos direitos fundamentais, provocou a necessidade de releitura de institutos tradicionais do direito administrativo, como, por exemplo, a reconstrução da concepção de supremacia do interesse público sobre o privado, a possibilidade de controle do mérito administrativo a partir das disposições constitucionais, bem assim a superação da ideia de princípio da legalidade unicamente como vinculação positiva do administrador à lei.  

Quanto a este último ponto, convém destacar que, tradicionalmente, o princípio da legalidade é considerado o mais importante no direito administrativo, de maneira que, na célebre lição de Hely Lopes Meirelles, qualquer ato inquinado de vício de ilegalidade, por menor que fosse a afronta à lei, deveria ser extirpado do mundo jurídico. Com o passar do tempo, essa visão foi sendo atenuada, passando-se a defender, como o fez Almiro do Couto e Silva[1] em estudos pioneiros, que seria necessário convalidar atos ilegais depois de certo prazo, de modo que, após cinco anos, em principio, o ato ilegal não deveria ser anulado, pois haveria uma espécie de convalidação pelo decurso do tempo. 

Defende-se que essa convalidação não fere a legalidade, porque a segurança jurídica decorre da cláusula geral do Estado Democrático de Direito (CF/88, art. 1º), logo se trata de um grau diverso, mais amplo, de legalidade, que, hoje, não deve mais ser compreendida, repito, como mera vinculação positiva do administrador à lei.  Em atenção ao princípio da juridicidade, o administrador deve respeitar não só a lei em sentido estrito, mas o direito como um todo. Segurança jurídica é, portanto, elemento de juridicidade. Destarte, nesse contexto, não há que se falar em contraposição entre segurança jurídica e legalidade.

Há quem levante, ainda, questões como a dicotomia “segurança jurídica versus justiça”, aduzindo, por exemplo, que institutos como a prescrição e a decadência podem chancelar injustiças, muito embora sejam conhecidos instrumentos garantidores de segurança jurídica. Deve-se observar, no entanto, que garantir segurança jurídica é uma forma de garantir justiça. Não são valores que se opõem, portanto.  

Segundo leciona a professora Patrícia Baptista, o tema da segurança jurídica vem sendo revalorizado em razão da sociedade de risco em que vivemos, do imperativo econômico, da ampliação do Estado, do incremento da instabilidade e da perda da qualidade de nossa ordem jurídica. Entende-se que a segurança jurídica pode ser compreendida como acessibilidade, previsibilidade e estabilidade. Acessibilidade refere-se à clareza e precisão das normas; previsibilidade alude à possibilidade de calcular, de antever o comportamento da Administração e não ser surpreendido; estabilidade denota que eventuais alterações da decisão devem ocorrer com base em processo pré-determinado.

Traçadas rapidamente as primeiras linhas introdutórias sobre o tema, passemos, então, à análise mais detida dos princípios da segurança jurídica, da confiança legítima e da boa-fé.

2- Segurança jurídica, boa-fé e confiança legítima: conceitos, diferenças e aproximações

Embora não seja fácil traçar uma clara separação entre os três princípios, é possível apontar algumas distinções. No que toca ao princípio da segurança jurídica, costuma-se afirmar que o mesmo pode ser analisado sob o aspecto objetivo, relacionado à ideia de estabilização do ordenamento jurídico, resguardando o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada (CRFB, art. 5º, XXXVI), e sob o aspecto subjetivo, que envolve a proteção da confiança dos indivíduos relacionadas às expectativas criadas por atos estatais.

Logo, percebe-se que o princípio da segurança jurídica tem um significado mais amplo, que abrange a ideia de confiança legítima. Isso não obstante, o princípio da proteção da confiança legítima apresenta algumas características próprias. Enquanto a segurança jurídica tem um caráter genérico, podendo ser invocada não só pelos particulares, mas também pelo Estado, a confiança legítima protege apenas os particulares contra a atuação estatal arbitrária. 

O princípio da boa-fé, por sua vez, pode ser compreendido numa acepção objetiva, que se refere à lealdade da atuação dos particulares, bem assim numa acepção subjetiva, relacionada à intenção, ao caráter psicológico daquele que acreditou agir conforme o direito. Tendo isso em vista, há quem sustente que a confiança legítima pressupõe a boa-fé do particular, que acreditou nas expectativas geradas pelo agir do Estado. Além disso, certo é que tanto a Administração como o administrado devem agir de acordo com o princípio da boa-fé.

3- Proteção da confiança legítima: origem, requisitos, limites e efeitos

A ideia de proteção da confiança legítima surge como uma reação ao uso abusivo de normas jurídicas e de atos administrativos que, de forma brusca e inesperada, surpreendam seus destinatários.

Interessante destacar que o princípio da proteção da confiança surge na Alemanha, após a 2^a Guerra Mundial, sobretudo a partir da jurisprudência dos tribunais, tendo sido consagrado, num primeiro momento, no famoso caso da viúva de Berlim[2], julgado pelo Superior Tribunal Administrativo de Berlim, em 14/11/1956, no qual restou decidido que a viúva deveria continuar a receber a pensão, apesar de sua concessão ter sido realizada em desacordo com as normas então vigentes, de maneira que, no caso, o princípio da legalidade cedeu espaço ao princípio da confiança legítima. Na origem, portanto, o indigitado princípio foi empregado para limitar a possibilidade de anulação dos atos administrativos que criavam benefícios aos particulares.

A ideia de segurança jurídica por ser muito ampla abarca em sua concepção a proteção da confiança e a boa-fé. Seu fundamento constitucional implícito seria a cláusula do Estado democrático de direito (CF/88, art. 1º), como já exposto anteriormente, porque este pressupõe a segurança jurídica.

Importante lembrar que é preciso ponderar o princípio da proteção da confiança legítima com os demais princípios colidentes no caso concreto, sem esquecer que sua aplicação não deve ser feita indiscriminadamente, na busca desarrazoada de estabilização das relações jurídicas, sob pena de até mesmo provocar um engessamento do direito, que é essencialmente dinâmico.

Assim, a doutrina[3] aponta os seguintes requisitos para aplicação do princípio da proteção da confiança: (I) - o ato praticado pela Administração precisa ser conclusivo o bastante para gerar no administrado a confiança de que a Administração atuou de maneira correta; de que sua conduta na relação jurídica com a Administração é lícita; ou confiança na razoabilidade de suas expectativas; (II) - deve haver sinais externos na atividade administrativa que, tendo caráter vinculante ou não, orientam o administrado agir de determinada forma; (III) - ato da Administração, de durabilidade confiável, que reconhece uma situação jurídica individualizada ou a incorporação ao patrimônio jurídico de determinados indivíduos; (IV) - causa apta a gerar a confiança do afetado, que não pode surgir em decorrência de uma simples negligencia, desconhecimento ou tolerância por parte da Administração; (V) - que o interessado cumpra seus deveres e obrigações no caso concreto.

Por outro lado, não há que se invocar o princípio da confiança legítima nos casos em que há (I) má-fé do administrado, visto que a boa-fé é indispensável à caracterização da legitimidade da confiança, (II) não pode haver simples expectativa de direito por parte do administrado, é necessário que a expectativa seja qualificada.

Pode-se observar que o campo de aplicação do princípio da confiança é tão amplo, que tem sido utilizado para limitação da autotutela administrativa, garantia de tratamento isonômico entre os administrados, estabelecimento de regras transitórias ou mesmo outras medidas para levar a efeito alterações normativas e ressarcimento pela frustração das legítimas expectativas.  

Do princípio da confiança legítima podemos extrair efeitos negativos, que se referem ao dever de abstenção pelo poder público de realização de atos administrativos restritivos ou ablativos, como no caso de limitação do poder de autotutela administrativa, bem como efeitos positivos, que apontam para o dever de edição de atos administrativos benéficos, que reconheçam ou aumentem os direitos dos administrados, como o dever de nomear os candidatos aprovados em concurso público dentro do número de vagas definido no edital, e o dever de ressarcir os administrados cuja confiança foi violada, quando, por exemplo, uma permissão de uso condicionada é revogada antes do prazo acordado.

Cumpre observar que, seja no efeito negativo ou positivo, o princípio da confiança atua como um mecanismo de redução da discricionariedade do administrador, que pode ser parcial ou total, quando, neste último caso, as possibilidades de escolha apontadas abstratamente pela norma são reduzidas, levando-se em conta as situações fáticas e jurídicas em concreto, de maneira que o administrador perde, no caso específico, a discricionariedade.

4- Autotutela administrativa e princípio da confiança legítima

O princípio da confiança legítima, como dito, foi utilizado, num primeiro momento, como forma de limitar a autotutela administrativa, tanto nos casos de anulação como nos de revogação. A diferença reside no fato de que, enquanto na hipótese de anulação, o responsável pelo controle do ato deverá solucionar o conflito realizando uma ponderação de interesses entre o princípio da legalidade e o princípio da proteção da confiança legítima, no caso de revogação de um ato legal (embora inconveniente ou inoportuno), inexiste esse conflito, visto que o princípio da proteção da confiança se apóia no da legalidade.   

Conforme bem observam os estudiosos da matéria, o exercício da autotutela administrativa deve ser limitado no tempo, por razões de segurança jurídica, ou seja, em virtude da confiança legítima dos administrados gerada pela presunção de legalidade e legitimidade dos atos administrativos. É por isso que a lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo em âmbito federal, fixa, em seu art. 54, o prazo decadencial de cinco anos para que a Administração anule atos administrativos dos quais decorram efeitos favoráveis para os administrados. Do contrário, sendo o ato restritivo ou ablativo, portanto, não há que se falar na incidência do referido prazo decadencial.

Deve-se destacar, ainda, que a boa-fé do administrado é pressuposto para aplicação do prazo decadencial, sendo certo que, verificando-se sua má-fé, não há prazo para autotutela, uma vez que, neste caso, a confiança legítima não poderia ser por ele invocada. A má-fé pode ser reconhecida quando o administrado conhece ou deveria conhecer a ilegalidade, aplicando-se, no caso, a chamada teoria da evidencia, pela qual não é possível convalidar vícios manifestos e graves.

Seguindo essa orientação, o art. 53, § 2º, da lei nº 5.427/09, que regula o processo administrativo no âmbito do Estado do Rio de Janeiro, dispõe que "sem prejuízo da ponderação de outros fatores, considera- se de má-fé o indivíduo que, analisadas as circunstâncias do caso, tinha ou devia ter consciência da ilegalidade do ato praticado".  

Nossos tribunais utilizam com frequência em suas decisões o princípio da segurança jurídica e, mais recentemente e ainda em menor incidência, o princípio da confiança legítima, como forma de limitar a autotutela administrativa e preservar os efeitos de atos ilegais que beneficiam os particulares. Assim agiu o Supremo Tribunal Federal[4], por exemplo, ao julgar procedente o pedido veiculado em mandado de segurança para preservar a validade das contratações, levadas a efeito sem concurso público, de empregados da INFRAERO.

Muito invocada também pela jurisprudência é a teoria do fato consumado, para justificar a convalidação de situações jurídicas ilegítimas, por entenderem que, em certas ocasiões, melhor seria convalidar o ato do que suprimi-lo da ordem jurídica, hipótese em que o transtorno seria de tal modo expressivo que chegaria ao extremo de ofender o princípio da segurança jurídica.

No mais, relevante observar que, quando a Administração declara a ilegalidade de um ato administrativo, é possível invocar analogicamente o disposto no art. 27 da lei nº 9.869/99, para modular os efeitos temporais dessa decisão, em homenagem ao princípio da confiança[5]. Assim, os efeitos da nulidade serão restringidos ou a declaração da mesma terá efeitos apenas a partir de determinado momento que venha a ser fixado[6].

5- Teoria dos atos próprios como instrumento de proteção à confiança

A partir da teoria dos atos próprios, aplicada modernamente no Direito Administrativo, protege-se a confiança do administrado por meio da exigência de atuação leal e coerente (não contraditória) por parte do Estado. Costuma-se apontar como requisitos (I) a identidade subjetiva e objetiva, de maneira que o ato anterior e o subseqüente provém da mesma Administração Pública e são produzidos na mesma relação jurídica; (II) a conduta anterior é válida, unívoca e apta  a gerar uma expectativa legítima na outra parte; (III) atuação contraditória, marcada pela incompatibilidade do ato posterior em relação ao anterior.

Pode-se dizer que o efeito mais relevante da indigitada teoria é impedir atuação contrária à conduta administrativa anterior. Verifica-se, portanto, que a teoria dos atos próprios fundamenta-se no princípio da proteção da confiança legítima, embora com ele não se confunda.

Uma distinção facilmente identificável encontra-se no fato de que a teoria dos atos próprios pressupõe que o ato anterior vinculante seja legal. O princípio da proteção da confiança, diversamente, tem aplicação na hipótese de atos ilegais, uma vez que, repita-se, serve também para limitar a possibilidade de anulação de atos inválidos, no exercício da autotutela administrativa. Observa-se, então, que o princípio da proteção da confiança legítima é mais abrangente, não se restringindo à teoria dos atos próprios.

Neste ponto, parece oportuno registrar o entendimento de Alexandre Santos de Aragão[7], para quem uma das mais relevantes manifestações do princípio da segurança jurídica é a denominada Teoria das Autolimitações Administrativas, que consiste num conjunto de diferentes e complementares instrumentos destinados a garantir coerência e isonomia no tratamento conferido aos cidadãos pela Administração. Por meio dessa teoria mais ampla, que engloba a teoria dos atos próprios, a confiança legítima dos particulares em relação à Administração é protegida e veda-se que a Administração adote comportamentos contraditórios em relação a casos semelhantes anteriores.

6- Poder normativo e o princípio da confiança legítima

A almejada estabilidade das relações jurídicas apresenta um caráter relativo, pois, naturalmente, o direito deve constantemente adaptar-se às mudanças sociais, políticas e econômicas. A invocação dos princípios da segurança jurídica, da confiança legítima e da boa-fé não tem por finalidade engessar o direito, mas, em verdade, impedir alterações jurídicas abruptas e inesperadas, que ferem a confiança dos administrados.

Deve-se cuidar para que as normas jurídicas, mesmo aquelas com aplicação prevista para o futuro, não afetem, de forma imprevisível, situações jurídicas já iniciadas e ainda não concluídas, sobretudo as que apresentam caráter prolongado, de trato sucessivo, como, por exemplo, na transição de um regime previdenciário. 

A aplicação do princípio da confiança legítima à atividade normativa depende da verificação da surpresa do administrado com a alteração repentina e imprevisível da norma; que essa mudança normativa acarrete prejuízo ao administrado de boa-fé, que seja feita ponderação entre a confiança legítima do administrado e o interesse público que a norma busca atingir.

Para atenuar os efeitos da mudança, recomenda-se a previsão de um regime de transição, havendo até quem já defenda a existência de um direito subjetivo constitucional à disposições transitórias; que o Poder Público divulgue o intento de promover alterações normativas; observe o prazo de vigência previsto na norma, mesmo quando não se trata de direito adquirido; indenização compensatória pela quebra da confiança, respeitando-se sempre, num juízo de ponderação, o princípio da proporcionalidade.

7- Conclusão

Ao longo do presente estudo, procurou-se demonstrar a importância que os princípios da segurança jurídica, da boa-fé e da confiança legítima assumem nos dias atuais, em que se busca valorizar cada vez mais os direitos fundamentais dos cidadãos, albergados pelo Estado Democrático de Direito, no âmbito de um constitucionalismo renovado.

Foram ressaltadas as aproximações e diferenças entre os referidos princípios, com especial destaque para o da confiança legítima (proteção das legítimas expectativas), compreendido como uma densificação do valor segurança jurídica, em seus diferentes domínios de aplicação, sobretudo como limite à anulação e à revogação de atos administrativos (autotutela administrativa).

Trata-se de proteger expectativas dos indivíduos decorrentes da crença de que há certo grau de estabilidade nos atos estatais, dotados de presunção de legitimidade e com aparência de legalidade. Não se pode admitir, afinal, capricho ou leviandade num Estado Democrático de Direito. Abordou-se, ainda, entendimento doutrinário mais moderno no sentido de que a tutela da confiança legítima abarca, inclusive, o poder normativo da Administração, e não apenas os atos de natureza concreta por ela produzidos. Observa-se, por fim, que a matéria ainda está em fase de estudos e descobertas, mas os princípios examinados se encontram cada vez mais consolidados em nosso ordenamento jurídico.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ARAGÃO, Alexandre Santos de. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2012.

BAPTISTA, Patrícia. A Tutela da Confiança Legítima como Limite ao Exercício do Poder Normativo da Administração Pública. A Proteção das Expectativas Legítimas dos Cidadãos como Limite à Retroatividade Normativa. Revista Eletrônica de Direito do Estado (REDE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, nº 11, julho/agosto/setembro, 2007. Disponível na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br/rede.asp >. Acesso em 24 de maio de 2013.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 20^a ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. 

FREITAS, Daniela Bandeira de; VALLE, Vanice Regina Lírio do (Coord.). Direito Administrativo e Democracia Econômica. Belo Horizonte: Fórum, 2012.

OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Princípios do direito administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.

SILVA, Almiro do Couto e. "Princípios da legalidade da Administração Pública e da segurança jurídica no Estado de Direito Contemporâneo" In: RPGE, Porto Alegre, p.13 a 31.

_________. "O princípio da segurança jurídica (proteção à confiança) no direito público brasileiro e o direito da Administração Pública de anular seus próprios atos administrativos: o prazo decadencial do art. 54 da Lei do processo administrativo da União (Lei 9.784/99)." In: RPGE, Porto Alegre, 2004, p. 33 a 75.