RESUMO: Disciplina o art. 102, I, r, da CF/88 ser o Supremo Tribunal Federal competente para processar e julgar as ações do CNJ e CNMP. O termo “ações” apresenta-se extremamente vago e amplo, o que culminou na eclosão de diversos casos a serem apreciados pelo STF. Este, contudo, com vistas à efetivação da Justiça, começa a conferir interpretação sistemática à norma constitucional, compatibilizando os seus termos a todo o texto constitucional, com fulcro no princípio da unidade da Constituição. Firmou, pois, o STF jurisprudência em torno da sua competência ante ações nas quais se impugnam atos do CNJ.

Palavras chave: art. 102, I, r, da CF/88; “ações”; interpretação sistemática; competência; Supremo Tribunal Federal; atos do CNJ. 

INTRODUÇÃO

Este presente trabalho tem por escopo analisar a jurisprudência hodierna do Supremo Tribunal Federal, no tocante ao intento de restringir e fixar os parâmetros de alcance da norma constitucional prevista no art. 102, I, r, da CF/88.

O tema analisado possui extrema relevância no debate jurídico que se opera hodiernamente, já que, a partir de inúmeros julgados, a Corte Suprema busca conferir interpretação sistemática à norma constitucional, para fins de adequá-la aos comandos constitucionais. São de fundamental importância o conhecimento e alcance da competência da mais alta Corte do Brasil.

Por sua vez, a pesquisa bibliográfica deste estudo é proposta sobre dois capítulos. O capítulo inicial propõe analisar três julgados recentíssimos do STF, com vistas a delimitar a jurisprudência restritiva sobre o art. 102, I, r, da CF/88.

A partir de tais julgados, foi conferida interpretação no sentido de só ser cabível o controle pelo STF de atos do Conselho, quando impugnados por meio de ações constitucionais, e não sejam aqueles de cunho negativo.

No segundo capítulo é de suma importância apresentar alguns apontamentos de alguns dos Ministros da Suprema Corte – Dias Toffoli e Luiz Fux -, os quais demonstram o seu temor na restrição profunda no dispositivo a ponto de inviabilizar a norma, bem como se perder a real razão de criação daquela.

Feitas essas considerações introdutórias, passo a seguir à exposição dos capítulos do presente trabalho. 

1.           A competência do Supremo Tribunal Federal (STF) para processar e julgar ações nas quais se impugnam atos do Conselho Nacional de Justiça (CNJ)

A Constituição Federal, de 1988, disciplina em seu art. 102, inciso I, alínea r[1], a competência do Supremo Tribunal Federal para julgar as ações contra os atos do CNJ e CNMP. Sem qualquer limitação, o presente dispositivo deu ensejo ao ajuizamento de diversas ações, a priori, de competência da Corte Suprema, já que envolta temática atinente aos Conselhos da Justiça e do Ministério Público.

O Supremo Tribunal Federal, com vistas, de um lado, a evitar que seja a Corte transformada em uma instância revisora, e, de outro, a preservar a feição excepcionalíssima da competência do STF, passou a conferir interpretações ao dispositivo constitucional e delimitar o alcance da sua competência, quanto a esta temática, o que deu ensejo a uma infinidade de julgados, dentre os quais, destaquei três dele, aos quais passo o exame a seguir.

1.1.      Ação Originária 1814/Minas Gerais (MG) e Ação Cível Originária 2373/Distrito Federal (DF)

Inicialmente, transcrevo, ipsis litteris, a ementa que sintetiza a conclusão da Suprema Corte no que toca à AO 1814/MG:

COMPETÊNCIA – AÇÃO – RITO ORDINÁRIO – UNIÃO – MÓVEL – ATO DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Cabe à Justiça Federal processar e julgar ação ajuizada contra a União presente ato do Conselho Nacional de Justiça. A alínea “r” do inciso I do artigo 102 da Carta da República, interpretada de forma sistemática, revela a competência do Supremo apenas para os mandados de segurança.[2] 

Trata-se, pois, de ação, sob o rito ordinário, ajuizada por um Juiz do Trabalho contra a União visando ao reconhecimento da ilegalidade e a declaração de nulidade de procedimento do TRT da 3ª Região e do CNJ, impedindo o desconto no respectivo subsídio, de valores recebidos a título de adicional por tempo de serviço, completado no período compreendido entre janeiro de 2005 e maio de 2006.

Em decisão proferida por Juiz Federal, foi acolhida a preliminar de incompetência absoluta, determinando a remessa dos autos ao Supremo Tribunal, por força do disposto na alínea “r” do inciso I do art. 102 da CF/88, uma vez que entendeu o Juízo Federal estar em jogo ato praticado pelo CNJ, especificamente no Pedido de Providências nº. 5116-65.2010.2.00.0000.

O Supremo, em análise da matéria, entendeu por necessária a fixação dos limites de aplicação do dispositivo acima transcrito, porquanto o termo “ações”, cunhado pelo legislador, é amplo, devendo ser conferida interpretação sistemática ao dispositivo.

Para o STF, a expressão “ações” alcança tão somente o mandado de segurança, não toda e qualquer ação em que envolto ato proferido pelo CNJ. Fixou, pois, a tese que na hipótese de ser ajuizada ação contra a União, tendo como pano de fundo ato do CNJ, a competência a de ser da Justiça Federal e não do STF.

É de sobressalientar que o Ministro Dias Toffoli, em voto vista, a despeito de ter acompanhado o voto relator do Ministro Marco Aurélio, explicitou as suas razões no sentido de lhe parecer temerário a redução do alcance do art. 102, I, r, da CF/88, tendo como escopo interpretação de cunho formal acerca do dispositivo. Várias outras ponderações foram realizadas, as quais serão trazidas logo adiante, para fins de exposição dos entraves à chancela da Corte Suprema.

Nessa mesma linha, também foi a conclusão da Suprema Corte, quando da análise da Ação Cível Originária 2373, conforme excerto abaixo:

EMENTA: CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO PROPOSTA CONTRA O CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. ART. 102, I, “R”, DA CONSTITUIÇÃO. INTERPRETAÇÃO RESTRITA DA COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, afirmada inclusive por decisão unânime do Plenário, é no sentido de que as “ações” a que se refere o art. 102, I, “r”, da Constituição, são apenas as ações constitucionais de mandado de segurança, mandado de injunção, habeas data e habeas corpus (AO 1706 AgR/DF, Min. Celso de Mello, Dje de 18.02.2014). As demais ações em que se questionam atos do Conselho Nacional de Justiça – CNJ ou do Conselho Nacional do Ministério Público - CNMP submetem-se, consequentemente, ao regime de competência estabelecido pelas normas comuns de direito processual, com as restrições e limitações previstas nos artigos 1º, 3º e 4º da Lei 8.347/92 e art. 1º da Lei 9.494/97. 2. Agravo regimental improvido.[3] 

Nesse julgado, o Supremo Tribunal Federal alargou o conceito do termo “ações”, referido no art. 102, I, r, abrangendo, não apenas o mandado de segurança, como também as demais ações constitucionais, habeas corpus, habeas data e mandado de injunção.

Firmou, pois, o Supremo Tribunal que as ações ordinárias propostas contra ato do CNJ, por não possuir este personalidade jurídica, deveria figurar no polo passivo a União Federal, de modo que há de se reconhecer como Juízo competente para processa e julgar tais lides, nada mais, que a própria Justiça Federal.

Vale destacar, nessa digressão, as observações do doutrinador José Afonso da Silva, conforme transcrito abaixo:

 Ações contra os Conselhos de Justiça e do Ministério Público. Matéria inserida pela Emenda Constitucional 45/2004 com o acréscimo da alínea ‘r’ ao inciso I do artigo em comentário, pela qual se dá competência originária ao STF para processar e julgar as ações contra o Conselho Nacional de Justiça e o Conselho Nacional do Ministério Público. Essa competência assim estendida às ações em geral (civis, comerciais, administrativas) cria algumas dificuldades, porque esses Conselhos não têm personalidade jurídica para serem sujeitos de direito e obrigações, para serem partes de relação jurídica processual. Quem responde por órgãos federais, como é o caso, perante a jurisdição, é a União; portanto, as ações, em tais casos, são contra ela, e não contra os órgãos, e a competência para o processo é da Justiça Federal, nos termos do art. 109, I. O que esses Conselhos têm é personalidade judiciária, porque seus atos podem dar ensejo ao mandado de segurança, ‘habeas corpus’ e, possivelmente, ‘habeas data’. O certo, pois, teria sido incluí-los no contexto da alínea ‘d’ do inciso I do artigo.[4] 

Em busca à delimitação do alcance da norma constitucional inserta no art. 102, I, r, da CF/88, não parou o STF por aí. Passo, por conseguinte, a análise de mais um julgado da Suprema Corte.

1.2.       Mandado de Segurança 33.163/Distrito Federal (DF)

O Mandado de Segurança nº. 33.163/DF foi impetrado por F.L.Z.P e M.L.N.F.B. em face de decisão proferida na Reclamação para Preservação da Autonomia nº. 1464/2013-66, por meio da qual o CNMP considerou válida a avocação de inquérito civil público destinado a investigar atos praticados no âmbito da administração superior do Ministério Público de Goiás.

A despeito do writ ter sido impetrado frente a ato do CNMP, a Suprema Corte entendeu não ser também competente para julgá-lo. A razão exposta, para tanto, foi a de que se tratava de decisão negativa de Conselho. Firmou, pois, mais uma tese, com vistas à restrição da aplicação do dispositivo constitucional em comento.

Entendeu-se por decisão negativa aquela em que não houve o enfrentamento da matéria de fundo, por exemplo, decisões do conselho que reconhecem a incompetência ou atribuem ser indevido o procedimento utilizado. No caso em tela, o ato do CNMP, tido como abusivo e, tão logo, objeto de writ, foi o de entender improcedente o pedido voltado a invalidar a avocação de procedimento.

A partir desse julgado, foi firmada a seguinte jurisprudência, que se faz extensível ao CNJ:

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. DECISÃO NEGATIVA DO CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. INCOMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 1. A impugnação de decisão negativa do CNMP não enseja a competência originária desta Corte (art. 102, I, r, da CF). 2. Mandado de segurança não conhecido.[5] 

Observa-se, a partir da breve análise de alguns dos inúmeros julgados da Suprema Corte sobre a competência dos Conselhos, a tendência de restringir a aplicação o dispositivo constitucional que chancela a competência do STF para processar as ações que impugnam decisão dos conselhos (CNJ e CNMP).

Não obstante, tal conduta da Suprema Corte não se encontra pacificada dentre os próprios Ministros integrantes da Corte. Deste modo, é cabível nesse breve trabalho a exposição de apontamentos e ressalvas à postura da Corte Suprema.

2.           Ponderações sobre a restrição da competência constitucional de análise dos atos do CNJ pelo STF

Com a “reforma do judiciário, marcada pela emenda constitucional nº. 45/04, foi criado o Conselho Nacional de Justiça, com suas competências disciplinadas no texto constitucional, especificamente no art. 103-B, da CF/88. Da necessidade de controle dos atos do CNJ, os quais são sindicáveis pelo Poder Judiciário, decorreu o reconhecimento de ser do STF a competência para processar e julgar os seus atos, conforme art. 102, I, r.

Preferiu o legislador a utilização da expressa “ações” para definir o objeto de controle do Judiciário. Não obstante, o Supremo Tribunal não tem visto com bons olhos o termo “ações”, vez que extremamente amplo, o que corroboraria para a banalização do acesso à Corte Suprema do Brasil, tornando-a como uma Corte de revisão dos atos dos Conselhos, o que não se mostra, de maneira alguma, aceitável de acordo com a ótica constitucional instaurada.

Pois bem. Com vistas a definir o alcance a ser dado à expressão “ações”, o Supremo passou a enfrentar diversos julgados – conforme exposto nos capítulos anteriores – em que delimita a sua competência a julgar tão somente aqueles feitos que, primeiro, tenham os conselhos como legítimos a figurar no polo passivo. Afasta-se a competência do STF quando a celeuma, em que pese envolver ato do CNJ, trazer a União Federal como ré.

Segundo, só é possível o controle quando se trazer de ações constitucionais – habeas corpus, habeas data, mandado de segurança e mandado de injunção. As ações ordinárias contra atos do Conselho deverão ser julgadas pelo Juiz Federal de 1ª instância.

Terceiro, por fim, não é objeto de controle pelo STF atos do Conselho que se caracterizam como decisões negativas, ou seja, aqueles em que não é decidida a coisa de fundo, limitando o CNJ a reconhecer a sua incompetência ou ser o procedimento indevido.

 A partir de tais considerações, percebe-se a tendência do STF de restringir o acesso de terceiros a mais alta Corte, quando o assunto envolver ato praticado pelos CNJ e CNMP. Atribuiu-se interpretação sistemática ao instituto para, segundo alguns dos Ministros, compatibilizá-lo ao panorama constitucional.

Não obstante a jurisprudência ter se firmado, alguns Ministros – Dias Toffoli e Luiz Lux – não deixaram de esboças em sessão o seu temor pelo caminho adotado pela Corte Suprema.

No julgado tratado acima (AO1814/MG), em um momento de debate, ressaltou Luiz Fux:

Eu também deixaria só para um momento de reflexão dos Colegas, por exemplo, que uma solução que leve à denegação da competência do Supremo para o julgamento dos atos do CNJ pode encerrar a seguinte hipótese, como já ocorreu: o CNJ afasta um presidente de um tribunal, e esse afastamento do presidente do tribunal vai ser analisado com inversão hierárquica total por um juiz de Primeiro Grau.[6] 

Ou seja, o Ministro demonstra preocupação com o caminho traçado pelos precedentes da Suprema Corte, no controle dos atos do CNJ. Preocupação esta que consiste em eventual possibilidade de atos do CNJ, como, por exemplo, afastamento de Presidente de Tribunal, ser sindicado por juiz de 1º grau, o que significaria afronta ou, como dito, inversão hierárquica total.

Dias Toffoli, também no mesmo julgado, a despeito de ter acompanhado o voto relator, não deixou de fazer as suas considerações sobre o que esse reconhecimento de incompetência poderia vir a significar.

O Ministro, obviamente, também entendeu ser devida alguma restrição no dispositivo, contudo esta deveria ser vista com certas ressalvas, vez que não deve a contenção interpretativa ser realizada de acordo com a ótica meramente instrumental, sob pena de promover esvaziamento do conteúdo da norma. Segundo ele deve ser adotada uma análise a partir de cada caso concreto.[7]

Para Toffoli, a fim de que seja preservada a necessária e importante missão constitucional atribuída ao CNJ, a restrição interpretativa a ser realizada, não pode deixar de lado a razão subjacente, atinente à vontade do legislador, quando da criação da norma constitucional.

Entendeu, por consequinte, o Ministro Dias Toffoli, em síntese, que devem ser objetos de apreciação pela Corte Suprema todas aquelas ações que tenham relação com à autoridade dos tribunais ou ao regime disciplinar da magistratura. Posicionou-se no sentido de que descabe fazer qualquer delimitação de modo a admitir apenas as ações de cunho constitucional, porquanto não foi esse o real interesse do legislador. Pois, se esse tivesse sido, teria ele próprio disposto dessa forma no texto constitucional, como o fez em outros casos.

Defende, pois, Dias Toffoli a competência do STF quando:

(a) demandas relacionadas ao exercício do poder disciplinar do CNJ sobre os membros da magistratura; (b) ações em face de decisões do Conselho que desconstituam ato normativo ou deliberação de tribunal local relacionados a matérias a esse diretamente afetas; e (c) outras em que a atuação do CNJ se dê, precipuamente, na consecução de sua atividade fim, quando direta e especialmente incidente sobre membros e órgãos a ele diretamente subordinados. [8] 

Por outro lado, entende não ser a Corte Suprema competente:

para apreciar demandas cujos objetos sejam deliberações do CNJ que (a) atinjam tão somente servidores dos órgãos fiscalizados ou mesmo as serventias extrajudiciais fiscalizadas pelos tribunais locais; (b) revejam atos administrativos gerais dos tribunais (assim considerados os que não se sujeitam a regulamentação distinta do judiciário, de que seriam exemplos os relacionados a concursos públicos ou licitações dos tribunais locais), ou (c) não digam respeito a ações de interesse exclusivo de toda a magistratura.[9] 

Apesar de aparentar pacífica, sobre essa temática ainda pairam diversos entraves dentro os próprios Ministros, integrantes da Suprema Corte, os quais enunciam seus posicionamentos sobre real abrangência a ser dado ao dispositivo constitucional, bem como ainda há muito que ser discutido sobre o que deve ser entendido como “decisão negativa”, parâmetro este definidor da competência do STF sobre atos do CNJ, para que não seja este utilizado pela Supremo como válvula para a negativa da prestação jurisdicional, vez que termo marcado pela vagueza, conduzindo a decisões violadores dos princípios constitucionais de inafastabilidade da jurisdição, due processo f law, contraditório e ampla defesa.

Para finalizar, tomo como sintetizador desse embate a expressão popular de que “ainda há muito água para correr debaixo dessa ponte”. Ou seja, o tema não resta pacífico. Debates ainda hão de ser instaurados.

CONCLUSÃO

O presente artigo teve por escopo central promover uma análise sobre o art. 102, I, r, da CF/88 e suas implicações na Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

Conforme esboçada acima, através de inúmeros julgados, tem a Corte Suprema definido o alcance da expressão “ações”, cunhada pelo legislador quando da elaboração da norma constitucional. Busca-se, segundo alguns Ministros, a evitar a banalização do acesso à Corte Suprema, a qual não pode ser tida como instância revisora.

Firmou, pois, que apenas é reconhecida a competência do Supremo para apreciar os atos do CNJ quando impugnados por intermédio de ações constitucionais. Não parou por aí. O STF foi além, restringindo ainda mais, ao concluir não ser competente para processar e julgar decisões do Conselho de cunho negativo.

Alguns Ministros – Dias Toffoli e Luiz Fux – veem com temperamentos as manifestações da Corte. Dias Toffoli defende a restrição, todavia pontua que esta deve ser operada preservando a razão primeva de criação da norma constitucional, ou seja, a vontade do legislador. Não há restringir atribuindo um significado que não foi idealizado pelo Constituinte.

Conclui-se, portanto, que ainda há muito a ser discutido durante as sessões da Corte Suprema sobre essa temática, especialmente, os limites já reconhecidos, de modo a não dar vazão a uma conduta discricionária da mais alta Corte, que inviabilize pretensões legítimas, sob pena de afronta a diversos postulados constitucionais.

REFERÊNCIAS

Ação Originária 1814/Distrito Federal. STF. Acesso em: 16/10/2015. Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=4453488.

Ação Cível Originária 2373/Distrito Federal. STF. Acesso em: 16/10/2015. Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=4540856.

“Comentário Contextual à Constituição”, p. 563/564, item 6.11, 7ª ed., 2010, Malheiros Editores.

LEWANDOWSKI, Ricardo; NALINI, José Renato. O conselho nacional de justiça e sua atuação como órgão do poder judiciário: homenagem aos 10 anos do CNJ. São Paulo: Editora Quartier Latin do Brasil, 2015. 227 p.

Mandado de Segurança 33.163/Distrito Federal. STF. Acesso em: 16/10/2015. Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=4623788.