RESUMO: Este trabalho tem como objetivo analisar a guinada jurisprudencial ocorrida recentemente, em que foi modificado o entendimento jurisprudencial dominante quanto ao Órgão competente para dirimir conflitos de atribuição. Através de uma análise crítica com embasamento doutrinário, será dado enfoque ao debate jurisprudencial sobre o tema.

PALAVRAS-CHAVE: Direito Processual. Conflito de atribuição. Competência do STF.

ABSTRACT: This paper aims to analyze the jurisprudential shift occurred recently, it was modified the dominant jurisprudential understanding as to the competent organ to resolve allocation conflicts. Through a critical analysis with doctrinal basis, it will be given focus to the jurisprudential debate on the subject.

KEYWORDS:  Procedural law. Assignment conflict. Jurisdiction of the Supreme Court.

I) INTRODUÇÃO:

O presente artigo visa abordar a guinada jurisprudencial ocorrida após o julgamento da  ACO 924/MG, de relatoria do Ministro Luiz Fux, julgado em 19/05/2016, em que o Supremo Tribunal Federal mudou sua jurisprudência dominante, para atribuir ao Procurador Geral da República a competência para dirimir conflitos de atribuição entre Ministério Público Estadual de Estados Diferentes, bem como entre Ministério Público Estadual em conflito com Ministério Público Federal.

II) DESENVOLVIMENTO:

1) Distinção entre conflito de competência e conflito de atribuições:

Inicialmente, é importante fazer a distinção entre conflito de competência e conflito de atribuição.

O primeiro, relaciona-se à divergência entre dois órgãos jurisdicionais, que entendem ser competentes ou incompetentes quanto a determinada causa.

No processo penal, o CPP conceitua este tipo de conflito como sendo “conflito de jurisdição”, todavia, a doutrina entende por inadequada a mencionada expressão, tendo em vista que a “jurisdição” é una, sendo por outro lado a “competência” dividida. Portanto, o mais correto seria a utilização do termo “conflito de competência”.

O segundo, relaciona-se aos órgãos sem caráter jurisdicional, como é o caso do Ministério Público, ou de caráter jurisdicional em conflito com órgãos de caráter administrativo.

Importante salientar que caso a discordância inicie entre membros do Ministério Público, mas termine com o acatamento fundamentado do órgão jurisdicional, o conflito deixa de ser de atribuição e passa a ser de competência. É o denominado "falso conflito de atribuições", expressão cunhada por Guilherme de Souza Nucci.

Conceituando o assunto, temos as palavras do Professor Renato Brasileiro:

"O conflito de atribuições não se confunde com o conflito de competência. Cuidando-se de ato de natureza jurisdicional, o conflito será de competência; tratando-se de controvérsia entre órgãos do Ministério Público sobre ato que caiba a um deles praticar, ter-se-á um conflito de atribuições." (LIMA, Renato Brasileiro de. Manual de Processo Penal. 3ª ed., Salvador: Juspodivm, 2015, p. 1113).

Ademais, o conflito de atribuições poderá ocorrer também em apuração de infrações cíveis, como o caso de ações relativas ao meio ambiente, consumidor e demais direitos coletivos lato senso.

De outro modo, denomina-se “conflito de atribuição interno" aquele que ocorre entre autoridades do mesmo poder e denomina-se "conflito de atribuição externo" aquele que ocorre entre autoridades pertencentes a poderes diversos.

2) CRITÉRIO PARA RESOLUÇÃO DE CONFLITOS DE JURISDIÇÃO E CONFLITOS DE COMPETÊNCIA:

Para se distinguir quem resolverá o conflito de competência ou mesmo de atribuição, compactuou-se que deve ser analisado na órbita interna de cada poder, qual é o superior hierárquico de ambos conflitantes, para que este determine quem exercerá as atividades conflituadas.

Assim, por exemplo, o conflito entre dois juízes será resolvido pelo Tribunal respectivo, assim como o conflito entre dois membros do Ministério Público estadual será resolvido pelo Procurador-Geral do Estado.

3) MUDANÇA DE ENTENDIMENTO:

Historicamente havia o entendimento de que o Superior Tribunal de Justiça seria competente para dirimir os conflitos de atribuição entre órgãos do Ministério Público Federal e dos Estados.  Entretanto, este entendimento foi superado, vindo a prevalecer durante durante anos, o entendimento de que o Órgão mais adequado para apurar a questão do conflito de atribuições seria o Supremo Tribunal Federal.

Sobre o tema colacionamos a Jurisprudência anteriormente vigente:

Ementa: CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL ORIGINÁRIA. CONFLITO DE ATRIBUIÇÕES ENTRE MPF E MPE. SUPOSTA COBRANÇA INDEVIDA DE TAXA PARA VISITAÇÃO DE PARQUE MUNICIPAL. ATRIBUIÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DA BAHIA. 1. Nos termos da orientação ainda vigente no STF, compete a esta Corte o julgamento dos conflitos de atribuições entre membros do Ministério Público Federal e dos Estados (art. 102, I, f, da CF). 2. Supostos desvios em taxa cobrada para visitação de parque municipal malversa verba do Município, o que justifica a atribuição do parquet estadual. 3. Conflito que se resolve pela atribuição do Ministério Público do Estado da Bahia, na linha do parecer da Procuradoria-Geral da República. 1. Trata-se de conflito negativo de atribuições suscitado pelo Ministério Público Federal em face do Ministério Público do Estado da Bahia, no curso de procedimento instaurado para apurar a suposta prática de infração penal decorrente da cobrança indevida e de desvios de taxa para visitação do Parque Marinho da Praia do Espelho, situado em Porto Seguro/BA. 2. O Ministério Público do Estado da Bahia declinou de sua atribuição por entender que o Parque Municipal Marinho da Praia do Espelho está localizado em área de domínio da União, “ostentando a sua criação inquestionável vício de competência e violação aos preceitos da Lei Federal nº 9.985/2000”. 3. O Ministério Público Federal insistiu na atribuição do parquet estadual, tendo sustentado que a configuração de ilícito penal estaria condicionada à ocorrência de desvio dos valores das taxas cobradas dos visitantes e que a criação da taxa em si não caracterizaria uma ilicitude. Afirmou ainda que o dever de proteção do meio ambiente cabe aos três entes federativos, sendo possível aos Municípios a criação e a gestão de parques municipais (art. 11, § 4º, Lei nº 9.985/2000), o que ocorreria no caso e afastaria a atribuição do parquet federal. 4. Os autos foram remetidos ao Supremo Tribunal Federal para dirimir o conflito de atribuições entre os órgãos do Ministério Público, com fundamento no art. 102, I, f, da Constituição. 5. A Procuradoria-Geral da República opina pela atribuição do Ministério Público do Estado da Bahia para a condução do procedimento investigatório. 6. É o relatório. Decido. 7. A jurisprudência anterior do Supremo Tribunal Federal apontava ser do Superior Tribunal de Justiça a competência para dirimir os conflitos de atribuição entre órgãos do Ministério Público Federal e dos Estados (cf. Pet 1.503, Rel. Min. Maurício Corrêa; CC 7.117, Rel. Min. Sydney Sanches; Pet 3.005, Rel.ª Min.ª Ellen Gracie; entre outros). Tal orientação foi posteriormente modificada, concluindo-se pela competência desta Corte para resolver tais conflitos, nos termos do art. 102, I, f, da Constituição. Nesse linha, vejam-se os seguintes precedentes: Pet 3.258, Rel. Min. Marco Aurélio; Pet 3.631, Rel. Min. Cezar Peluso; ACO 889, Rel.ª Min.ª Ellen Gracie; ACO 853, Rel. Min. Cezar Peluso. 8. Nada obstante, o Plenário desta Corte voltou a discutir o tema da competência do STF para apreciar conflitos de atribuições envolvendo órgãos do Ministério Público (ACO 1.394, Rel. Min. Marco Aurélio). Na oportunidade, consignei, em síntese, que a competência do Supremo Tribunal Federal, por ser de direito estrito, não poderia ser ampliada. Menos ainda, em conflito tipicamente administrativo, que poderia ser resolvido institucionalmente pelo Conselho Nacional do Ministério Público (art. 130-A, § 2º, da CF). 9. No entanto, o referido processo ainda se encontra pendente de decisão definitiva, de modo que, sem embargo de decisões monocráticas em sentido contrário, adoto a orientação até aqui predominante e conheço do presente conflito de atribuições. 10. No mérito, tenho por incensurável o parecer do Procurador-Geral da República, ao pugnar pela atribuição do Ministério Público do Estado da Bahia, nos termos seguintes: “Os Parques Nacionais compõem o grupo das Unidades de Proteção Integral (art. 8º, I e III, da Lei nº 9985/2000), as quais, juntamente com as Unidades de Uso Sustentável, integram o SNUC – Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (art. 7º da Lei nº 9985/2000). Atente-se que, se o Parque for criado pelo Estado ou Município, ele será denominado, respectivamente, Parque Estadual ou Parque Natural Municipal (art. 11, § 4º, da Lei nº 9985/2000. No caso, a Lei Municipal nº 856/2009, que instituiu o Parque Municipal Marinho da Praia do Espelho em Porto Seguro/BA, dispôs que cabe à Secretaria Municipal de Meio Ambiente e à Comissão de Gestão do parque a administração da citada unidade de conservação (artigos 5º e 7º). (…) 11. Não vejo como infirmar a opinião do Chefe do Ministério Público. O Parque Marinho da Praia de Espelho foi criado pelo Município de Porto Seguro pela Lei Municipal nº 856/2009, com fundamento no art. 11, § 4º, da Lei nº 9.985/2000, cabendo ao referido Município a gestão da unidade de conservação ambiental, incluindo a prerrogativa para a instituição de taxas. O suposto desvio de verbas da taxa de visitação criada, portanto, malversa verba do Município, o que justifica a atribuição do parquet estadual para o ajuizamento de eventual ação de improbidade administrativa. 12. Diante do exposto, conheço do presente conflito e reconheço a atribuição do Ministério Público do Estado da Bahia para a apuração dos fatos descritos nos presentes autos. Publique-se. Intimem-se. Brasília, 25 de agosto de 2015. Ministro Luís Roberto Barroso Relator. Processo nº ACO 1965 BA - BAHIA 9943166-49.2012.0.01.0000. Relator Min. ROBERTO BARROSO. 25/08/2015. STF - AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA : ACO 1965 BA - BAHIA 9943166-49.2012.0.01.0000.

O referido posicionamento, até então prevalente, sofreu guinada considerável neste ano de 2016, tendo em vista que houve modificação considerável do Órgão responsável para resolver conflitos que antes seriam de competência do STF.

Até o julgamento do  ACO 924/MG, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 19/05/2016, entendia-se que em caso de conflito de atribuições entre membros do Ministério Público de um mesmo Estado seria dirimido pelo respectivo Procurador-Geral de Justiça, nos termos da Lei nº 8.625/93, que dispõe: “Art. 10. Compete ao Procurador-Geral de Justiça: (…) X - dirimir conflitos de atribuições entre membros do Ministério Público, designando quem deva oficiar no feito”. Ademais, se o conflito ocorresse entre Procuradores da República, o conflito seria resolvido pela Câmara de Coordenação e Revisão (órgão colegiado do MPF), havendo possibilidade de recurso para o Procurador-Geral da República, nos termos da LC 75/93, que dispõe: “Art. 62. Compete às Câmaras de Coordenação e Revisão: (…) VII - decidir os conflitos de atribuições entre os órgãos do Ministério Público Federal” e  “Art. 49. São atribuições do Procurador-Geral da República, como Chefe do Ministério Público Federal: (…) VIII - decidir, em grau de recurso, os conflitos de atribuições entre órgãos do Ministério Público Federal”. Por fim, se o conflito se desse entre integrantes de ramos diferentes do Ministério Público da União, o  conflito seria resolvido pelo Procurador-Geral da República, nos termos da LC 75/93, que dispõe: “Art. 26. São atribuições do Procurador-Geral da República, como Chefe do Ministério Público da União: (…) VII - dirimir conflitos de atribuição entre integrantes de ramos diferentes do Ministério Público da União”. Por fim, se o conflito se desse entre Promotores de Justiça de Estados diferentes ou entre um Promotor de Justiça e um Procurador da República, o STF entendia ser o competente para dirimir o conflito.

Ora, se dois Promotores de Justiça de Estados diferentes estavam em conflito, havia uma divergência entre dois órgãos de Estados diferentes. E se um Promotor de Justiça e um Procurador da República estavam divergindo havia divergência entre um órgão estadual e um órgão federal. Logo, nestas duas situações, quem deveria resolver este conflito seria o STF, conforme previsto no art. 102, I, "f", da CF/88: “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: I - processar e julgar, originariamente: (…) f) as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta”.

Ocorre que, após o julgamento do ACO 924/MG, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 19/05/2016, o STF entendeu que a competência para dirimir estes conflitos de atribuição é do Procurador-Geral da República.

A mudança de entendimento baseou-se predominantemente no entendimento de que os processos relacionados ao conflito de atribuições perduravam por anos  no Judiciário, prejudicando  o andamento do processo em que originou a discussão quanto à competência.

Assim, entendeu o STF que o conflito entre membros do MPE e MPF, ou de MPE de Estados diferentes, não é uma questão jurisdicional, mas administrativa, devendo a controvérsia ser dirimida pelo Procurador-Geral da República.

Sobre o julgado, colacionamentos sua ementa:

Ementa: CONSTITUCIONAL. CONFLITO DE ATRIBUIÇÕES ENTRE MINISTÉRIOS PÚBLICOS. MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL E MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA PROMOVER A TUTELA COLETIVA DE DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS DOTADOS DE RELEVÂNCIA SOCIAL. POSSIBILIDADE DE ATUAÇÃO DO PARQUET EM FAVOR DE MUTUÁRIOS EM CONTRATOS DE FINANCIAMENTO PELO SISTEMA FINANCEIRO DE HABITAÇÃO. QUESTÃO PRELIMINAR. ALCANCE DO ARTIGO 102, INCISO I, ALÍNEA F DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DISPOSITIVO DIRECIONADO PARA ATRIBUIR COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA AO STF EM CASOS DE CONFLITO FEDERATIVO. REVISITAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA ASSENTADA PELA CORTE (ACO 1.109/SP E PET 3.528/BA). MERO CONFLITO DE ATRIBUIÇÕES QUANTO À ATUAÇÃO ENTRE DIFERENTES ÓRGÃOS MINISTERIAIS DA FEDERAÇÃO. SITUAÇÃO INSTITUCIONAL E NORMATIVA INCAPAZ DE COMPROMETER O PACTO FEDERATIVO AFASTA A REGRA QUE ATRIBUI COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA AO STF. NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA E REMESSA DOS AUTOS AO PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA (PGR) – (PRECEDENTE FIXADO PELA ACO 1.394/RN). 1. In casu: (i) cuida-se de conflito negativo de atribuições entre diferentes órgãos do ministério público para se definir a legitimidade para a instauração de Inquérito Civil em investigação de possível superfaturamento na construção de conjuntos habitacionais no Município de Umuarama/PR; e (ii) há suspeita de que construtoras obtiveram, por intermédio da Caixa Econômica Federal, verbas do Sistema Financeiro de Habitação, em valor superior ao necessário para a construção dos conjuntos habitacionais, excesso esse que teria sido repassado aos mutuários da CEF. 2. Em sede preliminar, o tema enseja revisitação da jurisprudência assentada por esta Corte (ACO 1.109/SP e, especificamente, PET 3.528/BA), para não conhecer da presente Ação Cível Originária (ACO). Nesses precedentes, firmou-se o entendimento no sentido de que simples existência de conflito de atribuições entre Ministérios Públicos vinculados a entes federativos diversos não é apta, per si, para promover a configuração de típico conflito federativo, nos termos da alínea f do Inciso I do art. 102 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/1988). O caso dos autos remete, consectariamente, a mero conflito de atribuições entre órgãos ministeriais vinculados a diferentes entes federativos. 3. Em conclusão, essa situação institucional e normativa é incapaz de comprometer o pacto federativo e, por essa razão, afasta a regra que, em tese, atribui competência originária ao STF. Ademais, em consonância com o entendimento firmado por este Tribunal no julgamento da ACO 1.394/RN, o caso é de não conhecimento da ação cível originária, com a respectiva remessa dos autos ao Procurador-Geral da República para a oportuna resolução do conflito de atribuições. (ACO 924, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 19/05/2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-204 DIVULG 23-09-2016 PUBLIC 26-09-2016).

4) POSSIBILIDADE DO PROCURADOR GERAL DA REPÚBLICA ATUAR NA SOLUÇÃO DO CONFLITO:

Como é sabido, o Procurador-Geral da República é o chefe do Ministério Público da União, nos termos do art. 128, § 1º da CF/88. Já o o chefe de cada Ministério Público Estadual é o seu respectivo Procurador-Geral de Justiça, nos termos do art. 128, § 3º.

Destarte, a decisão de atribuir ao chefe do MPF a competência para solucionar o conflito traz à tona discussões doutrinárias consolidadas, indo contra a opinião majoritária dos Juristas, a exemplo de Eugênio Pacelli, que ensina:

"Merece registro, por fim, que a tese no sentido de que poderia o Procurador-Geral da República resolver os citados conflitos de atribuições, jamais foi acolhida. E, a nosso aviso, corretamente.É que o Procurador-Geral da República não ocupa qualquer posição (administrativa, funcional ou operacional) hierarquicamente superior aos Procuradores-Gerais de Justiça dos Estados." (Curso de Processo Penal. 14ª ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 71).

No julgado  ACO 924/MG, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 19/05/2016, STF, afirmou-se que os “conflitos de atribuição são uma questão interna da instituição, guiada pelos princípios da unidade e indivisibilidade, não se qualificando como conflito federativo apto a atrair a incidência do artigo 102, parágrafo 1º, letra “f”, da Constituição”.

Desse modo, o STF utilizou como argumento o fato de que a CF/88 teria conferido ao PGR um status de representante nacional do Ministério Público.

Por fim, o argumento mais importante utilizado foi o vasto volume de processos tramitando na Justiça, relativamente aos conflitos de atribuição. Assim, desonerar a Justiça seria muito mais uma questão de política judiciária, sendo o mais benéfico ao Poder Judiciário.

5) CONCLUSÃO:

Assim, após análise de toda esta mudança jurisprudencial, percebe-se que o STF optou por uma solução que desonerasse o Judiciário, e retirasse dele o enorme volume de processos relativos aos conflitos de competência.

No entanto, utilizou-se de argumentos que vieram a ferir a independência entre o MPE e MPF, que caminham há tempos como Órgãos independentes, cada qual com seu superior hierárquico especifico.

Deste modo, esta mudança que parece ser favorável ao Judiciário, vem a macular o simbolismo e a separação categórica entre as casas ministeriais, de modo a confundir e enfraquecer o Ministério Público Estadual, que passa a ser subordinado às decisões do Chefe do Ministério Público Federal.

O mais adequado seria que o Conselho Nacional do Ministério Público, fosse responsável por solucionar mencionados conflitos, considerando que este órgão é constitucionalmente legitimado para o controle do “cumprimento dos deveres funcionais de seus membros”, nos termos do art. 129, I, e art. 127, §§ 1º. e 2º, ambos da Constituição Federal.

Portanto, nos resta aguardar se a mudança na Jurisprudência vai ser consolidada, ou se teremos novas alterações quanto ao assunto.

REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA:

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: < http://www4.planalto.gov.br/legislacao>. Acesso em: 12 de  abril de 2016

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Disponível em: <http://www.stf.jus.br >. Acesso em: 20 de maio de 2016

http://www.dizerodireito.com.br/2016/05/conflito-de-atribuicoes-envolvendo-mpe.html

http://www.conjur.com.br/2015-dez-24/nao-compete-pgr-decidir-conflito-atribuicao-entre-mps-decide-stf

LIMA, Renato Brasileiro de. Manual de Processo Penal. 3ª ed., Salvador: Juspodivm, 2015

PACELLI, Eugênio,  Curso de Processo Penal. 14ª ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011

DIDIER JR., Fredie; ZANETI JR., Hermes. Curso de Direito Processual Civil: processo coletivo, vol. 4. 5. ed. Salvador: Jus Podivm, 2010.