RESUMO: Este trabalho tem o propósito de apresentar as principais características da polícia judiciária que, como o próprio nome diz, estão em sintonia com as funções típicas do poder judiciário, e da nova era nas funções dos seus dirigentes, os delegados de polícia, autoridades consagradas em nossa Constituição Federal de 1988, que têm alcançado notória valorização e reconhecimento, sob o prisma de que a justiça começa com o delegado de polícia. Subordinados ao poder executivo, não obstante têm sido corriqueiras as mudanças legislativas tendentes a dar maior autonomia aos mesmos, em relação às demais autoridades hierárquicas. A carreira jurídica tem sido um dos pontos principais no processo de valorização da carreira dos delegados de polícia, em busca da autonomia administrativa e funcional, semelhante a que já possuem outras autoridades, como magistrados e membros do ministério público.

Palavras-chave: Delegado de Polícia; Polícia Judiciária; Persecução penal; Carreira jurídica; Inquérito policial.

1. INTRODUÇÃO

A aplicação da norma penal não se constitui simplesmente da mera adequação da realidade dos fatos, de uma ação contrária ao direito – antijurídica -, a um artigo de lei que preveja tal conduta como criminosa. Há um complexo sistema por trás dessa associação, composto de institutos de direito, autoridades e órgãos incumbidos de suas respectivas competências (em acepção ampla, designando as funções atribuídas àqueles).

A persecução penal é todo o caminho pelo qual percorre o estado, desde a constatação da ocorrência de um crime até a condenação do culpado. A mesma é dividida basicamente em duas fases: pré-processual e processual, esta última iniciada com a denúncia ou queixa. Antes disso, na fase pré-processual, ocorre a maior participação da polícia judiciária (polícias civis e polícia federal, nos crimes comuns – não sujeitos à justiça militar) na apuração da infração penal, objetivando colher informações que possam subsidiar uma possível e futura ação penal.

Para cumprir seu mister, a autoridade policial – delegado de polícia – dispõe de uma série de prerrogativas, boa parte delas exclusivas, as quais permitem que a investigação policial alcance êxito, prerrogativas que, na quase totalidade das vezes, são exercidas dentro do inquérito policial. Prerrogativas que têm sido ampliadas, devido aos novos paradigmas da função, que se consagra de vez como uma carreira jurídica, fundamental ao pleno desenvolvimento da justiça.

2.       O PAPEL DA POLÍCIA JUDICIÁRIA

2.1 A persecutio criminis na fase pré-processual

A aplicação do direito material penal, como qualquer outro ramo da ciência jurídica, necessita de sua acepção adjetiva ou processual. A persecução penal ou persecutio criminis, é o caminho percorrido pelo estado visando à aplicação do direito penal no caso concreto. Conforme ensina o professor Silva[1], a palavra persecução é "derivada do latim persecutio (seguir sem parar, ir ao encalço, perseguir), é tomado na acepção jurídica como ação de seguir ou perseguir em justiça".

Essa corrida em busca da efetivação da justiça é tradicionalmente dividida em duas fases: pré-processual e processual. Na fase pre-processual é quando atua predominantemente a polícia judiciária, visando precipuamente a colheita de elementos de informação que possam instruir uma futura ação penal, quando começa a fase processual, a partir do oferecimento da denúncia ou queixa; sem prejuízo de também realizar investigações durante essa última fase, sob a guarida do juiz do processo em andamento. Ensina Távora[2]: “A persecução criminal para a apuração das infrações penais e sua respectiva autoria comporta duas fases bem delineadas. A primeira, preliminar, inquisitiva [...] é o inquérito policial. A segunda, submissa ao contraditório e à ampla defesa, é denominada fase processual”.

A razão dessa divisão é fruto da adoção, pelo direito processual penal pátrio, do sistema processual penal acusatório, em que há a separação das funções do acusador, do defensor e do julgador. Não poderia o juiz investigar o suspeito e ele mesmo o julgar posteriormente sem ter comprometida sua imparcialidade. Assim, cabe à autoridade policial, por meio do inquérito policial, e, subsidiariamente, por meio de procedimento próprio, ao membro do ministério público, as tarefas de investigação de crimes. Em ambos os casos, visando levar o fato delituoso, de forma mais clara possível, à apreciação do poder judiciário.

Conforme ensina o mestre Nucci[3] acerca do inquérito policial:

Suas funções, que são da natureza do processo criminal, existem de longa data e tornaram-se especializadas com a aplicação efetiva do princípio da separação da polícia e da judicatura. [...] Esse mecanismo auxilia a Justiça Criminal a preservar inocentes de acusações injustas e temerárias, garantindo um juízo inaugural de delibação, inclusive para verificar se se trata de fato definido como crime.

É de se observar que o delegado de polícia, por meio do inquérito policial, atua predominantemente antes do início do processo penal, porém, não deixa de atuar durante o mesmo, obviamente, não como parte na relação processual, mas como uma espécie de “braço direito” da justiça: aquele a quem incumbe buscar elementos de prova, tornar efetivas as decisões judiciais, analisar a tipicidade no caso concreto antes da apreciação judicial, do parquet, e até mesmo da defesa.

2.2 O inquérito policial e sua correlação com a ação penal

O inquérito policial, instrumento de natureza administrativa utilizado pelas polícias judiciárias na apuração dos fatos criminosos, possui uma sistemática procedimental diferente da que ocorre na fase processual da persecução penal. Nessa última, conforme já mencionado, vigora o sistema acusatório, enquanto na fase pré-processual do inquérito policial predomina o sistema inquisitivo.

Conforme ensina Nucci[4]:

O sistema acusatório possui nítida separação entre o órgão acusador e o julgador; há liberdade de acusação, reconhecido o direito ao ofendido e a qualquer cidadão; predomina a liberdade de defesa e a isonomia entre as partes no processo; vigora a publicidade do procedimento; o contraditório está presente; existe a possibilidade de recusa do julgador; há livre sistema de produção de provas; predomina maior participação popular na justiça penal e a liberdade do réu é a regra. [...] O sistema inquisitivo é caracterizado pela concentração de poder nas mãos do julgador, que exerce, também, a função de acusador; a confissão do réu é considerada a rainha das provas; não há debates orais, predominando procedimentos exclusivamente escritos; os julgadores não estão sujeitos à recusa; o procedimento é sigiloso; há ausência de contraditório e a defesa é meramente decorativa.

Embora sejam essas as características tradicionais do sistema inquisitivo, nem todas se aplicam no âmbito do inquérito policial, uma vez que são mitigadas pelas novas regras que vêm sendo introduzidas no direito processual penal pátrio, a exemplo da maior participação do advogado no inquérito policial, e a publicidade do mesmo para a defesa, ministério público e magistrado; admitindo-se o sigilo para a defesa quanto às diligências em andamento, quando a publicidade das diligências possa prejudicar a eficácia da investigação.

Tratando do tema, o STF editou a súmula vinculante nº 14, que dispõe: “É direito do defensor, no interesse do representado, ter acesso amplo aos elementos de prova que, já documentados em procedimento investigatório realizado por órgão com competência de polícia judiciária, digam respeito ao exercício do direito de defesa”.

Da mesma forma, a ausência de debates orais não impede a participação efetiva da defesa, desde o momento da prisão do acusado. O delegado de polícia poderá responder por abuso de autoridade, caso não observe as novas disposições legais trazidas pela lei 13.245/2016. Essa lei introduziu alterações no Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil – EOAB (lei 8.906/1994), dispondo acerca de direitos dos advogados no exercício do seu mister, como “examinar, em qualquer instituição responsável por conduzir investigação, mesmo sem procuração, autos de flagrante e de investigações de qualquer natureza, findos ou em andamento, ainda que conclusos à autoridade, podendo copiar peças e tomar apontamentos, em meio físico ou digital” e “assistir a seus clientes investigados durante a apuração de infrações, sob pena de nulidade absoluta do respectivo interrogatório ou depoimento e, subsequentemente, de todos os elementos investigatórios e probatórios dele decorrentes ou derivados, direta ou indiretamente, podendo, inclusive, no curso da respectiva apuração apresentar razões e quesitos” (artigo 7º, incisos XIV e XXI do EOAB). Vislumbra-se uma espécie de contraditório ocorrendo no âmbito do inquérito policial, apesar da tradicional doutrina afirmando a inexistência de contraditório nessa fase da persecutio criminis.

Apesar de ser um instrumento preparatório para a ação penal, trata-se o inquérito policial de um procedimento administrativo, uma vez que ainda não há ação penal instaurada, ou seja, a apreciação da culpa do investigado ainda não chegou a julgamento judicial.

Assim ensina o mestre Távora[5]: “O inquérito é um procedimento de índole eminentemente administrativa, de caráter informativo, preparatório da ação penal. Rege-se pelas regras do ato administrativo em geral”.

É importante mencionar que o fato de haver participação do juiz e do membro do ministério público na fase do inquérito, o juiz decidindo acerca das medidas e prisões cautelares representadas pelo delegado de polícia, e o Ministério Público requisitando diligências investigatórias ao delegado de polícia, por exemplo, não desfigura a natureza administrativa do procedimento policial. Não obstante o inquérito policial ter natureza administrativa, esse possui conteúdo jurídico, pois sua natureza administrativa apenas ocorre em virtude de o mesmo não ocorrer durante a ação penal, justamente pelo afastamento, em regra, do juiz da causa da busca pelas provas, regra do sistema acusatório do processo penal. Notoriamente, o princípio da imparcialidade do magistrado.

2.3 Distinção dos crimes sujeitos à apuração das polícias civis estaduais e da Polícia Federal

A Constituição Federal 1988 estabelece o papel da polícia judiciária civil estadual em seu artigo 144 § 4º ao afirmar que “às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares”.

Ainda no artigo 144, em seu § 1º, a Constituição Federal estabelece implicitamente a distinção de atribuições entre a Polícia Federal e as polícias civis estaduais, ao dispor acerca da destinação funcional da Polícia Federal:

144, § 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a:

I - apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei;

II - prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência;

III - exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;

IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.

Além da Constituição Federal, a lei 10.446/2002, dispõe acerca das infrações penais de repercussão interestadual ou internacional que exigem repressão uniforme, complementando a parte final do disposto no inciso I acima mencionado, especificando mais ainda os crimes destinados à apuração por parte da Polícia Federal. Assim dispõe:

Art. 1^o Na forma do inciso I do § 1^o do art. 144 da Constituição, quando houver repercussão interestadual ou internacional que exija repressão uniforme, poderá o Departamento de Polícia Federal do Ministério da Justiça, sem prejuízo da responsabilidade dos órgãos de segurança pública arrolados no art. 144 da Constituição Federal, em especial das Polícias Militares e Civis dos Estados, proceder à investigação, dentre outras, das seguintes infrações penais:

I – seqüestro, cárcere privado e extorsão mediante seqüestro (arts. 148 e 159 do Código Penal), se o agente foi impelido por motivação política ou quando praticado em razão da função pública exercida pela vítima;

II – formação de cartel (incisos I, a, II, III e VII do art. 4º da Lei nº 8.137, de 27 de dezembro de 1990); e

III – relativas à violação a direitos humanos, que a República Federativa do Brasil se comprometeu a reprimir em decorrência de tratados internacionais de que seja parte; e

IV – furto, roubo ou receptação de cargas, inclusive bens e valores, transportadas em operação interestadual ou internacional, quando houver indícios da atuação de quadrilha ou bando em mais de um Estado da Federação.

V - falsificação, corrupção, adulteração ou alteração de produto destinado a fins terapêuticos ou medicinais e venda, inclusive pela internet, depósito ou distribuição do produto falsificado, corrompido, adulterado ou alterado (art. 273 do Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 - Código Penal).   

VI - furto, roubo ou dano contra instituições financeiras, incluindo agências bancárias ou caixas eletrônicos, quando houver indícios da atuação de associação criminosa em mais de um Estado da Federação.      

Parágrafo único. Atendidos os pressupostos do caput, o Departamento de Polícia Federal procederá à apuração de outros casos, desde que tal providência seja autorizada ou determinada pelo Ministro de Estado da Justiça.

Ao numerar as atribuições fundamentais da Polícia Federal, a Constituição também estabelece a subsidiariedade das polícias civis, a quem compete a apuração dos crimes que não são objeto de apuração por parte da Polícia Federal, conforme dito ao final do artigo 144 § 4º da CF “ressalvada a competência da União”. Assim, percebe-se que a grande maioria dos crimes encontra-se dentro da competência investigatória realizada pelas polícias civis, a exemplo do homicídio, tráfico de drogas e roubo, crimes de ocorrência mais comum no meio social, salvo quando ocorrerem situações que modifiquem a competência de apuração dos mesmos para a Polícia Federal, conforme os artigos citados.

3. O DELEGADO DE POLÍCIA E A CARREIRA JURÍDICA.

O artigo 144, caput, da Constituição Federal estabelece em rol taxativo as polícias atuantes no território nacional: polícias militares, polícias civis, Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal e Polícia Ferroviária Federal. Suas funções podem ser de natureza preventiva ou repressiva. Preventiva é a polícia que atua antes da ocorrência do crime, visando evitá-lo. Repressiva é a atuação que busca o esclarecimento acerca do fato criminoso já ocorrido e de sua autoria, buscando auxiliar o poder judiciário na fase processual da persecução penal.

A polícia civil tem função repressiva. Essa função a torna imprescindível ao trabalho da justiça. Além de cumprir diversos tipos de procedimentos, a exemplo das variadas espécies de buscas, a polícia civil tem a função de subsidiar o poder judiciário quanto aos elementos de prova que serão levados à instrução processual, entre outras atribuições que tornam estreita a separação entre ambos, e o inquérito policial é, na maioria das vezes, o instrumento que proporciona essa aproximação, sempre sob a presidência da autoridade policial (art. 2º, § 1º da lei 12.830/2013).

Tourinho Filho[6] ensina que “o inquérito é o conjunto de diligências realizadas pela polícia judiciária para a apuração de uma infração penal e sua autoria, a fim de que o titular da ação penal possa ingressar em juízo”.

Carreira jurídica é aquela que é parte integrante da sistemática da justiça. Não necessariamente integrante do poder judiciário, obviamente, assim como a carreira dos defensores públicos e do ministério público. A carreira do delegado de polícia dispõe de uma série de prerrogativas, algumas delas exclusivas, que não deixam dúvidas quanto à merecida inclusão nessa classificação, como a presidência do inquérito policial, conforme anteriormente mencionado.

As representações encaminhadas pelo delegado de polícia ao juiz de direito demonstram a estreita relação das funções do delegado de polícia e do poder judiciário. Algumas delas são: representação por prisão temporária, representação por prisão preventiva, representação por interceptação das comunicações telefônicas, representação por busca e apreensão domiciliar, representação pela aplicação de medidas protetivas de urgência à ofendida constantes na Lei Maria da Penha, representação pela suspensão da permissão ou da habilitação para dirigir veículo automotor, ou a proibição de sua obtenção, entre outras.

Outras medidas importantes tomadas pela autoridade policial sequer necessitam do crivo judicial, a exemplo da novidade trazida pela lei 13.344/2016, que incluiu o artigo 13-A no Código de Processo Penal:

Art. 13-A.  Nos crimes previstos nos arts. 148, 149 e 149-A, no § 3º do art. 158 e no art. 159 do Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal), e no art. 239 da Lei n^o 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente), o membro do Ministério Público ou o delegado de polícia poderá requisitar, de quaisquer órgãos do poder público ou de empresas da iniciativa privada, dados e informações cadastrais da vítima ou de suspeitos.    

Parágrafo único. A requisição, que será atendida no prazo de 24 (vinte e quatro) horas, conterá:

I - o nome da autoridade requisitante;

II - o número do inquérito policial; e

III - a identificação da unidade de polícia judiciária responsável pela investigação.

É importante mencionar ainda a participação efetiva do delegado de polícia como o primeiro garantidor dos direitos das vítimas de crimes, e também do preso. Cite-se: a lavratura do auto de prisão em flagrante delito, o boletim de ocorrência policial, a comunicação ao advogado do preso ou à defensoria pública da prisão realizada, a comunicação ao preso de seus direitos constitucionais básicos, a primeira análise jurídica quanto à tipicidade do fato e o enquadramento legal do mesmo quando uma ocorrência é trazida para sua apreciação na delegacia de polícia, entre outros atos.

Com a publicação da lei 12.830/2013, as funções do delegado de polícia passaram a ser tratada, em nível nacional, como de natureza jurídica. Dispõe o artigo 2º da Lei que “as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais exercidas pelo delegado de polícia são de natureza jurídica, essenciais e exclusivas de Estado”.

Em Pernambuco, a recente lei complementar 346/2017 afirma em seu artigo 1º: “A partir de 1º de janeiro de 2017, o cargo público de Delegado de Polícia Civil, integrante das carreiras jurídicas típicas de Estado, nos termos da Emenda Constitucional nº 39, de 10 de abril de 2014, passa a ser remunerado sob a forma jurídica de subsídio”. Dessa forma, consagrando a carreira jurídica dos delegados de polícia do Estado. A lei ainda institui o sistema remuneratório de subsídio, já característico das carreiras da magistratura, ministério público e defensoria pública e já vigente na Polícia Federal e em alguns estados.

Quando se fala em carreira jurídica, pressupõe-se independência funcional. Esta seria a liberdade para cumprir suas atribuições, dentro do que dispõe a legislação, sem interferências externas. A independência funcional é necessária para que se alcance eficiência, uma vez que o trabalho realizado vai depender unicamente da análise de um profissional qualificado. Algumas legislações estaduais já implementaram essa prerrogativa, garantindo maior segurança jurídica à atuação de seus delegados.

Inegáveis avanços, que prezam por uma polícia judiciária mais qualificada eficiente, se revelam, como exemplos, na exigência de bacharelado em direito como requisito para a posse no cargo; na comprovação de prática jurídica, em alguns estados, e já implementada na carreira de delegado da Polícia Federal; na elevação do nível das provas intelectuais e físicas nos concursos públicos para a carreira de delegado de polícia; a promoção na carreira como base não apenas na antiguidade, mas também no merecimento, que se revela na participação efetiva do profissional em seminários, cursos, publicação de livros, trabalhos jurídicos, etc.

Apesar do exposto, há quem discorde das contribuições trazidas pela carreira jurídica aos delegados de polícia. O Procurador Geral da República já ajuizou no Supremo Tribunal Federal (STF) Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) para questionar dispositivos de normas do Espírito Santo (ADI 5517), Santa Catarina (ADI 5520), São Paulo (ADI 5522), Tocantins (ADI 5528), Amazonas (ADI  5536), Rondônia (ADI 5573), Distrito Federal (ADI 5579) e São Paulo (ADI 5591), que equiparam a carreira de delegado de polícia às carreiras jurídicas. As Ações tramitam no Pretório Excelso. A Lei Complementar 37/04 e o artigo 54, X, da Constituição do estado do Piauí, que atribuem autonomia financeira e administrativa à Polícia Civil, e consideram o delegado de polícia como integrante das carreira jurídicas do Estado, também são alvos de ADI por parte do PGR (ADI 5622)[7].

4. CONCLUSÃO

A eficiência da persecutio criminis no Brasil depende da eficiência de todos os órgãos e de todas as carreiras que estão envolvidas nela. Para que haja esse equilíbrio, é necessário que se tenha isonomia entre essas carreiras, não apenas remuneratória, mas, principalmente, de independência funcional. Para que haja serviço eficiente, ainda mais quando se trata da liberdade de outrem, muitas vezes autoridades e pessoas de grande influência financeira ou política, é necessário que os delegados de polícia estejam imunes, com base legal, de qualquer ato externo tendente a inviabilizar o pleno exercício de suas atribuições.

Assim, legislações que venham ampliar essa autonomia são contribuições não somente para o avanço das instituições policiais e das atribuições dos seus profissionais, mas para a efetivação da justiça e, consequentemente, da pacificação social; a efetivação das características da carreira jurídica aos delegados de polícia é uma delas.

Referências

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BRASIL. Lei 10.446, de 8 de maio de 2002. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/L10446.htm> Acessado em 24 de janeiro de 2017.

BRASIL. Lei 12.830, de 20 de junho de 2013. Disponível em:  <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12830.htm> Acessado em 24 de janeiro de 2017.

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LIMA, Renato Brasileiro de. Manual de processo penal: volume     único. – 4. ed. rev., ampl. E atual. – Salvador: Ed. JusPodivm, 2016.

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