Resumo: O presente trabalho tem o objetivo de analisar os principais aspectos relativos à eficácia das decisões proferidas em sede de mandado de injunção, abordando as principais controvérsias acerca do tema, principalmente no que diz respeito às posições adotadas pelo Supremo Tribunal Federal e à escolha feita pelo legislador quando da edição da Lei 13.300/2016. 

Palavras-chave: Mandado de Injunção. Lei 13.300/2016.

Sumário: 1. Introdução. 2. Os efeitos das decisões judiciais proferidas em sede de mandado de injunção. 2.1 Análise histórica. 2.2. Lei 13.300/2016: a opção feita pela legislador. 3. Conclusão. Referências.

1. INTRODUÇÃO

O mandado de injunção é uma garantia processual que tem o objetivo de suprir a omissão legislativa que inviabilize o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. Tal instrumento processual tem previsão no artigo 5°, inciso LXXI, da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB/88)[1], razão pela qual é incluído no rol dos chamados “remédios constitucionais”. 

Apesar da previsão constitucional, o legislador ordinário não editou uma lei visando à disciplina da utilização do mandado de injunção, o que levou parcela da doutrina a defender que o remédio constitucional não poderia ser utilizado até que houvesse a sua efetiva regulamentação. Essa tese, porém, não foi acolhida pelo Supremo Tribunal Federal[2], o qual, em 1990, decidiu pela autoaplicabilidade do writ.

A Lei número 8.038, de 28 de maio de 1990, previu, em seu artigo 24, parágrafo único[3], a determinação da aplicação das normas relativas ao mandado de segurança, no que couber, ao mandado de injunção e ao habeas data. Conforme destaca Rodrigo Mazzei[4], tal mandamento partiu do pressuposto da existência de similitudes entre o mandado de segurança e o mandado de injunção.

Contudo, por se tratar de apenas mera adaptação, inúmeras controvérsias doutrinárias e jurisprudenciais a respeito da utilização do mandado de injunção surgiram ao longo do tempo, principalmente no que diz respeito à natureza jurídica do mandado de injunção e aos efeitos das decisões judiciais proferidas no bojo do writ.

 Em 2016, o Congresso Nacional editou, finalmente, a Lei 13.300, a qual disciplina o processo e o julgamento dos mandados de injunção individual e coletivo, além de dar outras providências. Faz-se necessário, portanto, o seu estudo detido, de maneira a possibilitar a uniformização do pensamento a respeito dos efeitos provenientes das decisões judiciais proferidas no âmbito do citado remédio constitucional.

2. OS EFEITOS DAS DECISÕES JUDICIAS PROFERIDAS EM SEDE DE MANDADO DE INJUNÇÃO

2.1 Análise histórica

De acordo com a doutrina[5], dois são os pressupostos para o cabimento do mandado de injunção, os quais devem estar presentes de forma cumulativa, quais sejam: (a) a existência de um direito constitucional, relacionado às liberdades fundamentais, à nacionalidade, à soberania, ou a cidadania; (b) omissão legislativa, caracterizada pela falta de norma regulamentadora que impeça ou prejudique a fruição deste direito.

Sendo cabível o writ, o órgão jurisdicional competente para julgá-lo pode, pelo menos em tese, tomar diferentes atitudes, tais quais: concretizar diretamente o direito constitucional cujo exercício é obstado pela omissão legislativa; apenas constituir o legislador em mora; determinar prazo específico para que o legislador supra a sua omissão, sob pena de concretizar diretamente o direito constitucional, etc.

Como essa matéria, por motivos óbvios, não foi objeto da Lei 1.533/1951 nem da Lei 12.016/09[6], surgiram várias teorias ao longo do tempo com o fito de explicar a natureza jurídica do mandado de injunção, o que tem relação direta com os tipos de efeitos das decisões judiciais proferidas no julgamento do instrumento processual. Abaixo, far-se-á uma exposição sumária acerca das referidas teorias, destacando o entendimento dos principais tribunais pátrios a seu respeito.

De acordo com a teoria da subsidiariedade, a decisão proferida pelo órgão jurisdicional em sede de mandado de injunção deve apenas declarar a existência da mora legislativa, comunicando esse fato ao órgão legislativo responsável pela sua edição.

Pela teoria da independência do órgão jurisdicional, o órgão julgador do mandado de injunção tem a competência para suprir diretamente a inexistência da norma regulamentadora do direito constitucional, editando uma norma geral. A sua decisão teria, assim, natureza constitutiva e eficácia erga omnes, aplicando-se a todos os indivíduos que precisassem exercer o direito. Conforme aduz Rodrigo Reis Mazzei[7], referida teoria “recebe fortes críticas doutrinárias, em razão da função legislativa não ser típica Judiciário, afrontando o princípio da separação dos poderes”.

A teoria da resolutividade, por sua vez, pode ser vista como um meio termo entre as acima explanadas, sendo historicamente considerada a mais adequada pela doutrina majoritária[8]. Segundo ela, o órgão jurisdicional, ao julgar procedente o mandado de injunção, profere decisão de natureza constitutiva, de forma a suprir a omissão legislativa até então existente, mas com efeitos apenas inter partes[9].

Após expor as referidas teorias, é necessário destacar que, conforme ensina Alexandre de Morais[10], a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal classifica os efeitos das decisões proferidas no âmbito do mandado de injunção em duas categorias, quais sejam: (a) não concretista; (b) concretista. Pela primeira, a decisão do órgão jurisdicional apenas declara a mora do Poder Legislativo, não viabilizando o exercício do direito constitucional pretendido (em consonância com a teoria da subsidiariedade, portanto). Pela segunda, o órgão jurisdicional, ao decidir o mandado de injunção, viabiliza o exercício do direito constitucional pretendido.

A posição concretista, por sua vez, pode ser subdividida em geral, segundo a qual o Poder Judiciário proferirá uma decisão constitutiva com eficácia erga omnes, criando uma norma geral potencialmente aplicável a todos os indivíduos (em conformidade com a teoria da independência do órgão jurisdicional), e individual, pela qual o órgão julgador proferirá uma decisão constitutiva com eficácia apenas inter partes, possibilitando o exercício do direito somente pelo autor do mandado de injunção (em harmonia com a teoria da resolutividade).

Ainda de acordo com o Supremo Tribunal Federal[11], fala-se que a posição concretista individual pode ser bipartida em posição concretista individual direta, segundo a qual o Poder Judiciário pode proceder à imediata regulamentação do exercício do direito pretendido pelo autor do mandado de injunção, e posição concretista individual intermediária, pela qual o órgão jurisdicional deve, em primeiro lugar, fixar prazo para o Poder Legislativo regulamentar o exercício do direito pretendido pelo autor do writ, podendo fazê-lo diretamente caso este permaneça inerte.

Pois bem, apesar da crítica contumaz da doutrina majoritária, o Supremo Tribunal Federal[12] adotou, por longo período, a posição não concretista, o que acabou por minimizar a importância do mandado de injunção no ordenamento jurídico brasileiro.

Com o decorrer do tempo, o Tribunal, aproximando-se da posição concretista individual intermediária, começou a fixar prazo para que o Poder Legislativo pudesse suprir a sua omissão, estabelecendo que, ao término desse interregno, o prejudicado, a depender do caso concreto, já passaria a ter o direito pretendido (conforme o Mandado de Injunção número 232-1/RJ) ou estaria autorizado a reclamar indenização por meio de ação judicial própria em razão da frustração do exercício desse direito (vide Mandado de Injunção número 284-3/DF).

No julgamento do Mandado de Injunção número 721/DF[13], o Supremo Tribunal Federal, após analisar o pedido de aposentadoria especial formulado por uma servidora pública que trabalhara por mais de vinte e cinco anos em ambiente insalubre, viabilizou diretamente o exercício deste direito, determinando que o benefício fosse garantido à requerente, aplicando-se as regras da aposentadoria especial relativas ao regime geral de previdência social (Lei 8.213/91). O ministro Marco Aurélio, relator do referido processo, após ressaltar o caráter mandamental do mandado de injunção, aproximou-se da teoria concretista individual direta, observe-se:

Em síntese, ao agir, o Judiciário não lança, na ordem jurídica, preceito abstrato. Não, o que se tem, em termos de prestação jurisdicional, é a viabilização, no caso concreto, do exercício do direito, do exercício da liberdade constitucional, das prerrogativas ligadas a nacionalidade, soberania e cidadania. O pronunciamento judicial faz lei entre as partes, como qualquer pronunciamento em processo subjetivo, ficando, até mesmo, sujeito a uma condição resolutiva, ou seja, ao suprimento da lacuna regulamentadora por quem de direito, Poder Legislativo.

Nos históricos julgamentos dos Mandados de Injunção número 670/ES, número 708/DF e número 712/PA, ocorridos em 2007, o Supremo Tribunal Federal acabou por consagrar a teoria concretista geral, possibilitando o exercício do direito de greve dos servidores públicos por meio da aplicação, no que fosse compatível, da Lei 7.783/89, que disciplina o direito de greve dos trabalhadores da iniciativa privada.

Nesse tocante, é oportuno destacar as palavras do ministro Gilmar Mendes, relator do Mandado de Injunção n° 670/ES[14]:

“Nesse contexto, é de se concluir que não se pode considerar simplesmente que a satisfação do exercício do direito de greve pelos servidores públicos civis deva ficar submetida absoluta e exclusivamente a juízo de oportunidade e conveniência do Poder Legislativo. Estamos diante de uma situação jurídica que, desde a promulgação da Carta Federal de 1988 (ou seja, há mais de 18 anos), remanesce sem qualquer alteração. (...) Por essa razão, não estou a defender aqui a assunção do papel de legislador positivo pelo Supremo Tribunal Federal. Pelo contrário, enfatizo tão-somente que, tendo me vista as imperiosas balizas constitucionais que demandam a concretização do direito de greve a todos os trabalhadores, este Tribunal não pode se abster de reconhecer que, assim como se estabelece o controle judicial sobre a atividade do legislador, é possível atuar também nos casos de inatividade ou omissão do Legislativo”.

Em razão dessas recentes decisões, prevalecia, pelo menos até a edição da Lei 13.300/2016, o entendimento de que o Supremo Tribunal Federal adota a posição concretista geral, regulamentando o exercício dos direitos constitucionais pleiteados em mandado de injunção por meio de decisões judiciais de eficácia erga omnes.

2.2 Lei 13.300/2016: a opção feita pela legislador

A Lei 13.300/2016, de 23 de junho de 2016, finalmente sistematizou a produção dos efeitos da decisão proferida em sede de mandado de injunção. A esse respeito, o artigo 8° do novel diploma legal:

Art. 8° Reconhecido o estado de mora legislativa, será deferida a injunção para: I - determinar prazo razoável para que o impetrado promova a edição da norma regulamentadora; II - estabelecer as condições em que se dará o exercício dos direitos, das liberdades ou das prerrogativas reclamados ou, se for o caso, as condições em que poderá o interessado promover ação própria visando a exercê-los, caso não seja suprida a mora legislativa no prazo determinado. Parágrafo único. Será dispensada a determinação a que se refere o inciso I do caput quando comprovado que o impetrado deixou de atender, em mandado de injunção anterior, ao prazo estabelecido para a edição da norma.

Analisando-se o dispositivo, conclui-se que o legislador optou, como regra, pela posição concretista intermediária, ante a necessidade de o órgão jurisdicional primeiro constituir o Poder Legislativo em mora, determinando prazo razoável para o suprimento da omissão, apenas podendo disciplinar o exercício do direito pretendido caso a mora legislativa não seja sanada no prazo determinado.

Contudo, de forma bastante coerente, o parágrafo único do referido artigo possibilita a regulamentação direta do direito vindicado pelo Poder Judiciário quando comprovado que o impetrado deixou de atender, em mandado de injunção anterior, ao prazo estabelecido para a edição da norma.

Quanto à eficácia subjetiva da decisão, o artigo 9° da Lei 13.300/2016 estabelece que, em regra, a decisão somente produzirá efeitos inter partes. Porém, esta também poderá ter eficácia ultra partes ou erga omnes nos casos em que tal providência seja inerente ou indispensável ao exercício do direito, da liberdade ou da prerrogativa objeto da impetração. Além disso, o relator do processo, por meio de decisão monocrática, pode, mesmo após o transitado da decisão, estender os seus efeitos aos casos análogos, veja-se:

Art. 9° A decisão terá eficácia subjetiva limitada às partes e produzirá efeitos até o advento da norma regulamentadora. § 1° Poderá ser conferida eficácia ultra partes ou erga omnes à decisão, quando isso for inerente ou indispensável ao exercício do direito, da liberdade ou da prerrogativa objeto da impetração. § 2° Transitada em julgado a decisão, seus efeitos poderão ser estendidos aos casos análogos por decisão monocrática do relator.  

No tocante ao mandado de injunção coletivo, o artigo 13 da Lei 13.300/2016 consignou que a decisão fará coisa julgada “limitadamente às pessoas integrantes da coletividade, do grupo, da classe ou da categoria substituídos pelo impetrante”, sendo também aplicáveis as disposições dos parágrafos primeiro e segundo do artigo 9°.

Sendo essas as posições adotadas pelo legislador, espera-se que haja finalmente a uniformização do entendimento sobre a matéria pelos órgãos jurisdicionais, em prestígio ao princípio da segurança jurídica.

3. CONCLUSÃO

Pelo exposto, conclui-se que, em razão da falta de uma lei regulamentadora do mandado de injunção, doutrina e jurisprudência nunca foram assentes sobre a natureza do pedido de injunção, nem mesmo sobre a eficácia da decisão judicial proferida em sede do writ.

O próprio Supremo Tribunal Federal já adotou as posições não concretista, concretista individual intermediária, concretista individual direta e concretista geral.

Contudo, com a edição da Lei 13.300/16, a qual trouxe a opção legislativa pela teoria concretista individual intermediária como regra, espera-se que as controvérsias sejam finalmente sanadas, de maneira a possibilitar a uniformidade da eficácia das decisões proferidas no mandado de injunção.   

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccvil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 12 nov. 2016.

MAZZEI, Rodrigo Reis. Mandado de Injunção. In: DIDIER JUNIOR, Fredie (Org.). Ações Constitucionais. Salvador: Juspodivm, 2007.

MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnoldo; MENDES, Gilmar Ferreira. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 32. ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 289.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 32. ed. São Paulo: Atlas, 2016.

NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Ações Constitucionais. 2. ed. Rio de Janeiro: Método, 2013.