RESUMO: O presente trabalho consiste em estudo sobre a resolução do Senado Federal prevista no art. 52, X, da Constituição Federal, que visa suspender, em todo território nacional, lei declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal em controle difuso. 

PALAVRAS-CHAVE: Art. 52, X, da CRFB/88. Controle de constitucionalidade. Resolução do Senado Federal.

SUMÁRIO: 1. Introdução; 2. Controle de constitucionalidade no Brasil; 2.1. Desenvolvimento histórico; 2.2. Do controle concentrado de constitucionalidade; 2.3. Do controle difuso de constitucionalidade; 3. O papel do Senado Federal no controle difuso de constitucionalidade; 3.1. Procedimento; 3.2. Apontamentos doutrinários; 3.2.1. Da vincularidade ou discricionaridade do ato; 3.2.2. Da possibilidade de suspensão parcial das normas declaradas inconstitucionais; 3.2.3. Dos efeitos da suspensão; 3.2.4. Da possibilidade de revogação das normas pelo Senado; 4. Conclusão; 5. Referências.

1.   Introdução

O presente trabalho busca fazer uma análise da aplicação do art. 52, X, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, segundo o qual compete privativamente ao Senado Federal “suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal”. Em síntese, o Senado Federal tem a função de produzir uma resolução que vai conferir eficácia erga omnes e vinculante à decisão do STF em controle concreto de constitucionalidade.

Serão estudadas as principais características do referido dispositivo constitucional, que existe no país desde a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1934, sendo realizada uma análise de todas as dúvidas que surgiram devido à confusa redação do texto constitucional, com explicação dos principais posicionamentos doutrinários, majoritários e minoritários. Dentre elas, a eficácia temporal dos efeitos da resolução – se ex tunc ou ex nunc –, a obrigatoriedade, ou não, do Senado para fazer a resolução e quando ela pode ser realizada.

2.    Controle de constitucionalidade no Brasil

2.1.        Desenvolvimento histórico

O controle de constitucionalidade tem como pressuposto básico a supremacia da Constituição, que se encontra o topo do ordenamento jurídico brasileiro, servindo de parâmetro para todas as normas criadas no país. Como ensina o autor José Afonso da Silva[1], a Constituição “é a lei fundamental e suprema do Estado brasileiro. Toda autoridade só nela encontra fundamento e só ela confere poderes e competências governamentais”.

Existem, ainda, outros pressupostos sobre os quais o controle constitucional se baseia, como a rigidez constitucional, pois a Constituição não pode ser alterada de qualquer forma, precisa de um quórum muito qualificado[2]; a unidade do ordenamento jurídico, já que deve haver harmonia entre as leis e a Carta Magna; e a existência de um órgão competente para exercer esse controle.

A história do controle de constitucionalidade brasileiro começou na Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1891[3], que foi a primeira a implementar o sistema de controle difuso no país, baseado no modelo norte-americano do stare decisis, conferindo ao Supremo Tribunal Federal a competência para decidir sobre adequação das normas nacionais em face da Constituição. Posteriormente, com a edição da Lei nº 221 de 1894[4], surgiu a possibilidade do juiz de primeiro grau deixar de aplicar um diploma quando o considerasse inconstitucional.

A primeira ação do controle concentrado nasceu com a Constituição de 1934, denominada Representação de Inconstitucionalidade Interventiva (art. 7º, I, a e b). Foi mantido o sistema difuso, somando-se a ele o concentrado, sendo a primeira vez que ambos os controles passaram a existir no Brasil. Além disso, houve a criação da competência do Senado Federal para “suspender a execução, no todo ou em parte, de qualquer lei ou ato, deliberação ou regulamento, quando hajam sido declarados inconstitucionais pelo Poder Judiciário” (art. 91, IV), que visava combater a eficácia limitada de que eram dotadas as decisões tomadas pelo Supremo Tribunal Federal em sede de controle de constitucionalidade. Este dispositivo permanece nos dias atuais e será objeto de estudo desse trabalho. Outra inovação trazida por ela foi a regra de que “só por maioria absoluta de votos da totalidade dos seus Juízes, poderão os Tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato do Poder Público” (art. 179), dispositivo precedente do que hoje é conhecido como “reserva de plenário”. Trouxe, ainda, outra novidade, que foi o mandado de segurança, que seria utilizado “para defesa do direito, certo e incontestável, ameaçado ou violado por ato manifestamente inconstitucional ou ilegal de qualquer autoridade”.

A Constituição Polaca de 1937, por outro lado, não cuidou do papel do Senado Federal, tampouco da Representação Interventiva Federal, apenas manteve a reserva de plenário (art. 96, caput) e o controle difuso de constitucionalidade. A inovação foi no parágrafo único do art. 96, que afirmava que “no caso de ser declarada a inconstitucionalidade de uma lei que, a juízo do Presidente da República, seja necessária ao bem-estar do povo, à promoção ou defesa de interesse nacional de alta monta, poderá o Presidente da República submetê-la novamente ao exame do Parlamento: se este a confirmar por dois terços de votos em cada uma das Câmaras, ficará sem efeito a decisão do Tribunal”. Assim, uma lei declarada inconstitucional pelo Poder Judiciário poderia voltar a viger normalmente. Este dispositivo, contudo, foi revogado posteriormente, em 1945.

Os dois sistemas de controle voltaram a coexistir no país com a Constituição de 1946, que trouxe de volta o papel do Senado Federal e a Representação Interventiva Federal. A Emenda Constitucional 16/65 introduziu, ainda, outras duas novidades. A principal foi a criação da grande ação do controle concentrado, a Ação Direta de Inconstitucionalidade, chamada à época de Representação de Inconstitucionalidade (art. 101, k), que só podia ser impetrada pelo Procurador Geral da República. Outra inovação foi o art. 19, segundo o qual “lei poderá estabelecer processo, de competência originária do Tribunal de Justiça, para declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato de Município, em conflito com a Constituição do Estado”. Este dispositivo, no entanto, não prosperou, pois não chegou a ser posto em prática[5].

Por fim, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 trouxe importantes regulamentações sobre o tema. A doutrina diz que ela foi responsável por uma virada no entendimento do controle de constitucionalidade brasileiro, que pela primeira vez passou a dar mais importância ao controle concentrado do que ao controle difuso. Entre outras inovações, se destacam a criação de outras ações diretas de competência do Supremo Tribunal Federal: a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão e a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (a Ação Declaratória de Constitucionalidade só foi criada em 1993, pela Emenda Constitucional nº 3).

2.2.       Do controle concentrado de constitucionalidade

O controle concentrado, também chamado de abstrato, é aquele realizado por apenas um tribunal no plano federal, o Supremo Tribunal Federal, em ação direta, com o objetivo de defender a supremacia da Constituição Federal. Vale lembrar, contudo, que ele não é o único órgão que realiza controle concentrado no país, visto que também o fazem os Tribunais de Justiça na proteção da Constituição Estadual e o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, que realiza controle para proteger a lei orgânica do Distrito Federal.

Neste controle, a questão da inconstitucionalidade é posta como objeto da ação. Busca-se exatamente a declaração da (in)constitucionalidade de uma norma. Os legitimados ativos para a propositura estão elencados no art. 103, caput, da CRFB/88, em rol taxativo[6]. Ele se caracteriza por seus efeitos possuírem eficácia vinculante e erga omnes, ou seja, sua decisão alcança todas as pessoas, todos os órgãos do Poder Judiciário e toda a Administração Pública direta e indireta das esferas federal, estadual, municipal e distrital. Obviamente, a função legiferante do Estado não fica vinculada, ou seja, o Poder Legislativo ou o Poder Executivo podem criar leis ou atos sobre um tema já declarado inconstitucional em controle abstrato, garantindo o princípio da separação de poderes.

A norma declarada inconstitucional em controle abstrato, em regra, é considerada nula de pleno direito, como se nunca tivesse existido, por isso se diz que os efeitos da decisão são ex tunc, pois retroagem até a data de vigência da norma, fazendo com que ela nunca tenha produzido efeitos no mundo jurídico. Isso é, os atos por ela produzidos são considerados nulos. Vale lembrar, contudo, que o Supremo Tribunal pode realizar a modulação temporal dos efeitos da decisão, por razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, fazendo com que a decisão tenha efeitos ex nunc ou pro futuro, ou seja, a norma inconstitucional vai deixar de produzir efeitos a partir daquela data ou de uma data no futuro escolhida pela Suprema Corte, conforme art. 27 da lei 9.868/99[7].

Existem, atualmente, quatro ações do controle concentrado de constitucionalidade: a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), cuja finalidade é declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou federal que viole a CRFB/88; a Ação Direta de Constitucionalidade (ADC), que tem o efeito inverso da primeira, pretendendo que uma norma seja reconhecida constitucional de modo vinculante e arga omnes, objetivando defender a segurança das relações jurídicas e acabar com uma controvérsia judicial relevante sobre o tema; a Ação Direta por Omissão (ADO), que visa defender normas constitucionais dependentes de regulamentação; e a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), que tem caráter residual, com o objeto de evitar ou reparar lesão a preceito fundamental resultante de ato do Poder Público, sendo muito utilizada quando se quer declarar a inconstitucionalidade de lei estadual ou lei pré-constitucional (existente antes da Constituição de 1988) perante a CRFB/88.

Interessante sobre a ADPF é a previsão do art. 1º, parágrafo único, I, da lei 9882/99, segundo a qual caberá arguição de descumprimento de preceito fundamental “quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição”. Este dispositivo traz a figura da ADPF em ação incidental, que só pode ser arguida como uma causa de pedir, em um processo subjetivo. Qualquer um dos legitimados do art. 103, da CRFB/88, pode propor a ADPF incidental. O juiz ou tribunal, então, deve propor uma cisão vertical de competência. O processo na origem ficará parado, enquanto o caso é remetido ao STF. Quando a Corte Suprema lavrar um acórdão, deve enviar para o juízo a quo, para que este possa julgar o caso. Este tipo de recurso, no entanto, é muito pouco utilizado, pois os legitimados, como é previsível, preferem impetrar um ADPF principal diretamente no STF, do que propor a arguição pelo modo incidental.

2.3.  Do controle difuso de constitucionalidade

O controle difuso, por outro lado, também conhecido como controle concreto, incidental, aberto, indireto, subjetivo, por via de exceção ou via de defesa, permite que todos os Juízes e Tribunais do país, inclusive o STF, possam, no caso concreto, analisar a constitucionalidade de uma norma, podendo afastar sua aplicação no caso específico. Qualquer pessoa possui a legitimidade ativa para pleitear a declaração da inconstitucionalidade de uma lei em uma ação incidental, tanto o autor, o réu, o terceiro interessado, o Ministério Público ou até os próprios Juízes e Tribunais de ofício, a fim de resolver o caso concreto.

O pedido de inconstitucionalidade, nessa ação, é apenas causa de pedir, pois a parte vai buscar afastar a incidência de determinada norma para que tenha seu direito atendido. Nas palavras de Alexandre de Moraes[8]:

“Nesta via, o que é outorgado ao interessado é obter a declaração de inconstitucionalidade somente para o efeito de isentá-lo, no caso concreto, do cumprimento da lei ou ato, produzidos em desacordo com a Lei maior. Entretanto, este ato ou lei permanecem válidos no que se refere à sua força obrigatória com relação a terceiros”.

Os efeitos desse controle, segundo o ordenamento jurídico pátrio, são inter partes, pois somente as partes do processo ficam obrigadas a esta decisão. Contudo, ela pode possuir efeitos erga omnes, dependendo de uma resolução do Senado Federal, que vai suspender a eficácia da norma declarada inconstitucional em todo o território nacional.

A eficácia da decisão em controle difuso também é, em regra, ex tunc, retroagindo até a data da edição da lei. O STF já chegou a dizer, em diversas decisões, que “não se aplica o efeito ex nunc à declaração de inconstitucionalidade em processo de controle difuso[9]”, mas esse entendimento já foi ultrapassado. Hoje, a Suprema Corte aplica a modulação temporal dos efeitos da decisão também em controle difuso, fazendo com que ela tenha efeitos ex nunc ou pro futuro.  Um exemplo é o entendimento do Supremo da impossibilidade de declaração de efeitos retroativos para o caso de declaração de nulidade de contratos trabalhistas[10]. Outro exemplo foi no RE nº 266994/SP, em que o STF declarou a incompatibilidade entre o número de habitantes e o de vereadores de um determinado município, o que gerou inconstitucionalidade. Contudo, por se tratar de uma “situação excepcional em que a declaração de nulidade, com seus normais efeitos ex tunc, resultaria em grave ameaça a todo o sistema legislativo vigente”, foi levantada a “prevalência do interesse público para assegurar, em caráter de exceção, efeitos pro futuro à declaração incidental de inconstitucionalidade[11]”.

3.   O papel do Senado Federal no controle difuso de constitucionalidade

O sistema de controle difuso, naturalmente, pode fazer com que uma mesma lei seja declara constitucional por um juízo e inconstitucional por outro, o que pode gerar um cenário de grande insegurança jurídica. Além disso, depois que uma pessoa conseguiu uma decisão favorável em controle difuso, muitas outras pessoas em situações semelhantes podem querer também recorrer ao Judiciário para obter a mesma decisão, o que vai encher, ainda mais, o Supremo Tribunal Federal. Por esses motivos, o legislador constitucional criou um modo de oferecer eficácia erga omnes para uma decisão realizada pelo STF em controle concreto. Essa hipótese, que não existe em nenhum outro ordenamento jurídico internacional, como foi dito, existe no Brasil desde a Constituição de 1934. Na Carta Magna atual, ela está prevista no art. 52, X:

Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:

X - suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal;

Como é claro, este instituto só pode ser aplicado nos casos de decisões definitivas da Suprema Corte em controle difuso. Não se aplica para as decisões em controle abstrato, pois estas já são vinculantes e erga omnes naturalmente. O STF deve, sempre que for declarada a inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo em ação de controle incidental, comunicar ao Senado Federal sua decisão, conforme art. 178 de seu Regimento Interno[12], para que o Senado possa suspender seus efeitos, dando eficácia geral à decisão. Importante perceber que não haverá comunicação se a decisão for por ilegalidade, não recepção ou revogação de lei. O STF só é obrigado a informar ao Senado se for decidido pela inconstitucionalidade da lei ou ato normativo, que pode ser estadual, federal, distrital ou municipal.

3.1.  Procedimento

Os artigos 386 a 388 do Regimento Interno do Senado Federal regulam os passos que devem ser seguidos na casa do Congresso Nacional, para que seja possível suspender a norma em análise. Segundo o art. 386, o Senado conhecerá da decisão definitiva proferida pelo Supremo Tribunal Federal mediante comunicação do Presidente do Tribunal, representação do Procurador-Geral da República ou de projeto de resolução de iniciativa da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania. Ainda de acordo com o Regimento Interno, o projeto de resolução deve ser elaborado pela mesma Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado Federal.

3.2.  Apontamentos doutrinários

A redação do art. 52, X, da CRFB/88, certamente, não é a ideal, de modo que já surgiram muitas dúvidas sobre sua interpretação mais adequada, algumas com soluções já pacificadas na doutrina e na jurisprudência, enquanto que outras ainda são objetos de grandes debates.

3.2.1.   Da vincularidade ou discricionaridade do ato

A primeira grande discussão doutrinária é se a suspensão da norma pelo Senado Federal é um ato vinculado ou discricionário, ou seja, depois que o Supremo informar ao Senado sobre a decisão declarando uma norma inconstitucional, a casa tem a obrigação de suspender essa norma ou pode escolher se vai suspendê-la, com base em sua conveniência e oportunidade? Alexandre de Moraes[13] explica que há divergência na doutrina[14], mas o Supremo Tribunal Federal e o próprio Senado Federal entendem que não há obrigação para proceder à edição da resolução suspensiva, sendo, assim, um “ato discricionário do Poder Legislativo, classificado como deliberação essencialmente política, de alcance normativo”. O autor lembra, nesse sentido, do mestre Paulo Brossard[15], que, sobre o assunto, explicou:

“tudo está a indicar que o Senado é o juiz exclusivo do momento em que convém exercer a competência, a ele e só a ele atribuída, de suspender lei ou decreto declarado inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal. No exercício dessa competência cabe-lhe proceder com equilíbrio e isenção, sobretudo com prudência, como convém à tarefa delicada e relevante, assim para os indivíduos, como para a ordem jurídica”.

3.2.2.   Da possibilidade de suspensão parcial das normas declaradas inconstitucionais

Outro aspecto relevante é que o art. 52, X, diz que o Senado Federal pode suspender “em todo ou em parte” a lei. Tal redação pode dar a entender que é possível suspender apenas uma parte das normas declaradas inconstitucionais pelo STF, o que não é verdade. Para realizar a suspensão da norma, o Senado deve seguir os limites da decisão da Suprema Corte, ou seja, a sentença do Tribunal é que decidirá se a lei é inconstitucional no todo ou em parte, devendo o Senado reproduzir isso na sua resolução. Dessa forma, se o STF declarar somente parte de uma lei inconstitucional, o Senado não pode suspender a vigência da lei toda, nem de somente alguns artigos declarados inconstitucionais pelo Supremo. Ele fica restrito à decisão, tendo que suspender exatamente os artigos delimitados pelo STF. Apesar da doutrina extremamente majoritária entender desse modo, há autores que divergem, como Michel Temer[16], o qual entende que “o Senado não é mero órgão chancelador da decisão da Corte Suprema”, podendo usar essa competência de modo discricionário, isto é, “se o STF declara a inconstitucionalidade de uma lei, por inteiro, faculta-se ao Senado a possibilidade de suspendê-la em parte”. Ele explica que a decisão do Supremo, muitas vezes, acontece por uma diferença de um ou dois votos entre os ministros, de modo que o entendimento da Corte pode mudar quando há a substituição de algum deles. Por isso, o Senado não estaria vinculado à decisão da Suprema Corte, pois ela própria pode mudar de entendimento com o passar do tempo. Este entendimento, repita-se, é minoritário.

3.2.3.   Dos efeitos da suspensão

Existe um grande debate doutrinário a respeito da eficácia temporal da norma suspensa pelo Senado Federal pelo rito do art. 52, X, da Constituição. A discussão é se a resolução deve, ou não, produzir efeitos retroativos. Vale lembrar que, em regra, a decisão inter partes do Supremo Tribunal tem eficácia ex tunc, retroagindo até a data do início da vigência da lei em discussão, fazendo com que ela nunca tenha produzido efeitos no mundo jurídico, apesar de ser possível, como já foi visto, a modulação temporal da decisão, de modo que ela tenha efeitos prospectivos ou pro futuro. A discussão se baseia nos efeitos que a resolução vai ter para terceiros, aqueles que terão suas relações jurídicas atingidas pela suspensão da norma pelo Senado, apesar de que não tenham sido ouvidos no processo que declarou a inconstitucionalidade dela.

A parcela majoritária da doutrina parece entender que os efeitos da resolução do Senado devem ser ex nunc, entre eles, como enumera Dirley da Cunha Júnior[17], Themístocles Brandão Cavalcanti, Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Luiz Alberto David Araujo e Vidal Serrano Nunes Junior, José Afonso da Silva, Regina Maria Macedo Nery Ferrari, Lenio Luiz Streck e o próprio Dirley Júnior.

Para esta corrente, a suspensão da lei corresponde à revogação dela, o que não se assemelha com retirar a eficácia de uma norma, que é o que acontece com a declaração de inconstitucionalidade em controle concentrado pelo Supremo Tribunal Federal. Como explica Lenio Streck[18], “suspender a execução da lei não pode significar retirar a eficácia da Lei [...], quando se revoga uma lei, seus efeitos permanecem; quando se a nulifica, é esta írrita, nenhuma”. O autor ensina que “a suspensão da lei somente pode gerar efeitos ex nunc, pela simples razão de que a lei está suspensa (revogada), à espera da retirada de sua eficácia”. A suspensão, portanto, “não alcança os atos jurídicos formalmente perfeitos, praticados no passado, e os fatos consumados, ante sua irretroatividade, e mesmo os efeitos futuros dos direitos regularmente adquiridos[19]”.

Entretanto, parcela importante da doutrina entende que a resolução do Senado também deve produzir efeitos retroativos, para que não exista violação ao princípio da igualdade, ou seja, se as partes da ação incidental receberam os efeitos ex tunc, os terceiros também deveriam receber o mesmo, até para evitar que eles, posteriormente, procurem o Judiciário buscando a declaração do efeito retroativo também para sua demanda.  Outro argumento seria o de que uma lei declarada inconstitucional é nula de pleno direito, não podendo nunca ter produzido efeitos na esfera jurídica. Sobre o assunto, Gilmar Mendes[20], um dos maiores defensores dessa teoria, explica:

“Afirmava-se quase incontestadamente, entre nós, que a pronúncia da inconstitucionalidade tinha efeito ex tunc, contendo a decisão judicial caráter eminentemente declaratório. Se assim fora, afigurava-se inconcebível cogitar de "situações juridicamente criadas", de "atos jurídicos formalmente perfeitos" ou de "efeitos futuros dos direitos regularmente adquiridos", com fundamento em lei inconstitucional. De resto, é fácil de ver que a constitucionalidade da lei parece constituir pressuposto inarredável de categorias como as do direito adquirido e do ato jurídico perfeito”.

O autor e ex-ministro do Supremo Tribunal Federal, Teori Zavascki[21], é outro a entender pela eficácia ex tunc da decisão. Ele faz uma distinção entre o instituto da suspensão da norma e a sua revogação, afirmando que ambos os institutos fazem com que a lei não seja aplicada no futuro, porém, relativamente ao passado, a norma revogada produziu efeitos válidos, enquanto que a suspensa não incidiu, por ser inconstitucional. Nas palavras do autor:

“A norma revogada deixa de incidir a partir de sua revogação, mas incidiu validamente sobre os suportes fáticos ocorridos durante a sua vigência. Isso significa que, mesmo depois da sua revogação, a norma pode e deve ser aplicada pelo juiz, pelo administrador público e por quem mais tenha de apreciar controvérsias sobre fatos jurídicos anteriores. No caso de suspensão por inconstitucionalidade, as consequências são diferentes. A norma inconstitucional é nula desde a origem e, como tal, nunca teve aptidão para operar o fenômeno da incidência. É norma que nunca incidiu”.

Corroborando com esta corrente, o Decreto nº 2.346/9757[22] prevê, de forma expressa, que, no âmbito da Administração Pública Federal direta e indireta, os efeitos da resolução do Senado Federal são ex tunc.

3.2.4.   Da possibilidade de revogação das normas pelo Senado

Por fim, vale lembrar que o Senado Federal não pode posteriormente revogar seu ato de suspensão, ou seja, depois que a resolução foi feita suspendendo a eficácia de uma norma, não é possível que se crie outra resolução para revogar a passada para que a norma suspensa volte a produzir efeitos. Entretanto, a resolução do Senado está sujeita a aferição judicial de sua constitucionalidade, inclusive mediante controle abstrato. Como explica Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino[23]:

“... a resolução pode ser impugnada judicialmente quando se entenda que ela desatendeu as determinações constitucionais, seja quanto aos seus aspectos formais (concernentes ao processo legislativo exigido para sua produção), seja quanto ao seu conteúdo (por exemplo, caso se considere que as disposições da resolução discrepam daquilo que foi decidido pelo STF)”.

4.   Conclusão

O sistema de controle constitucional brasileiro, hoje, é considerado misto, pois possui tanto o controle difuso quanto o concentrado, mas nem sempre foi assim. O modelo difuso de controle surgiu com a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1891, quando era o único modo existente para afastar a incidência de uma norma incompatível com a Constituição, e só era realizado pelo Supremo Tribunal Federal.

O modelo concentrado de constitucionalidade apareceu pela primeira vez na Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1934, com a criação da Representação de Inconstitucionalidade Interventiva. Ambos os sistemas passaram a conviver em todas as constituições que vieram em seguida, com exceção da Constituição “Polaca” de 1937, que não previa o controle abstrato.

Com o advento da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, o modelo concentrado passou a possuir fundamental destaque no ordenamento jurídico pátrio, principalmente com o aumento do número de legitimados ativos para a propositura das ações diretas e a criação de novas ações. Esse tipo de controle se caracteriza por ser um pedido diretamente no Supremo Tribunal Federal para que uma norma seja declarada (in)constitucional. O objeto do pedido é exatamente a declaração do Tribunal sobre a constitucionalidade da lei, e a decisão vai produzir efeitos erga omnes e vinculantes. Hoje, existem quatro ações do controle abstrato: Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), Ação Direta de Constitucionalidade (ADC), Ação Direta por Omissão (ADO) e a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF).

O controle difuso, por outro lado, pode ser feito por qualquer Juiz ou Tribunal do país, inclusive pelo STF. A questão constitucional aparece somente como causa de pedir, pois o objeto da ação é outro, mas, para ser atingido, a parte pede para que uma determinada norma seja declarada inconstitucional pelo juízo. A sentença também produzirá efeitos retroativos, mas somente para as partes envolvidas no processo, ou seja, possui efeitos inter partes.

Para combater a eficácia limitada de que eram dotadas as decisões tomadas pelo Supremo Tribunal Federal em sede de controle de constitucionalidade difuso, a Constituição de 1934 conferiu ao Senado Federal a competência para “suspender a execução, no todo ou em parte, de qualquer lei ou ato, deliberação ou regulamento, quando hajam sido declarados inconstitucionais pelo Poder Judiciário”. Esse dispositivo, como visto, existe até hoje no ordenamento jurídico pátrio, atualmente no art. 52, X, da CRFB/88, e é objeto de várias discussões de ordem prática.

O Senado Federal, portanto, vai produzir uma resolução para conferir eficácia erga omnes e vinculante para a decisão do Supremo Tribunal Federal em controle difuso. Apesar de haver vozes dissidentes, a doutrina majoritária entende que a resolução produzirá apenas efeitos ex nunc, ou seja, a lei declarada inconstitucional deixará de ser aplicada a partir da resolução, mas seus efeitos já produzidos não serão afetados pela suspensão de sua eficácia.

Além disso, o entendimento majoritário é de que a resolução do Senado deve ser feita nos limites estabelecidos pelo STF, e ele não poderá, depois, criar outra resolução para revogar a primeira. Contudo, a casa congressista não é obrigada a conceder eficácia erga omnes à decisão do Supremo. É uma função discricionária, de modo que o Senado vai analisar a conveniência e oportunidade para realizá-la.

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