RESUMO: O presente artigo tem como objetivo analisar o arcabouço normativo nacional e internacional que confere o direito à terra às comunidades quilombolas; descrever como se dá o processo administrativo para a regularização fundiária das terras e territórios quilombolas junto ao Instituto Nacional de Regularização e Reforma Agrária (INCRA) e analisar de que forma pode se dar a atuação interventiva da Defensoria Pública na condição de Custos Vulnerabilis.

Palavras-chave: Processo Administrativo de Regularização Fundiária das Terras Quilombolas; Defensoria Pública; Custos Vulnerabilis.

RESUMEN: El presente artículo tiene como objetivo analizar el marco normativo nacional e internacional que confiere el derecho a la tierra a las comunidades quilombolas; describir como ocurre el proceso administrativo para la regularización agraria de las tierras y territorios quilombolas em el Instituto Nacional de Regularización y Reforma Agraria (INCRA) y analizar de qué forma puede darse la actuación interviniente de la Defensoría Pública en la condición de Custos Vulnerabilis.

Palabras clave: Proceso Administrativo de Regularización de las Tierras Quilombolas; Defensor público; Custos Vulnerabilis.

SUMÁRIO: 1. Introdução; 2. Do Direito à Terra Conferido às Comunidades Quilombolas; 2.1. Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho; 2.2. A Constituição Federal de 1988, o artigo 68 do Ato de Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e o Decreto n. 4.887/2003 que o regulamenta; 2.3. Fases do Processo Administrativo de Regularização Fundiária Junto ao Instituto Nacional de Colonização Reforma Agrária (INCRA); 3. Acesso à Justiça, Vulnerabilidade e a Atuação da Defensoria Pública como Custos Vulnerabilis; 3.1. Acesso à Justiça; 3.2. Proteção Jurídica de Pessoas em Situação de Vulnerabilidade; 3.3. Modelo de Assistência Jurídica Adotado pelo Brasil e a Defensoria Pública como Custos Vulnerabilis; 4. Conclusão; Referências.

1.    INTRODUÇÃO

O ordenamento jurídico oferece tratamento normativo à questão da regularização das terras ocupadas pelas comunidades negras tradicionais. No entanto, o mero arcabouço legislativo destinado à proteção das comunidades remanescentes de quilombos não é medida suficiente à efetivação dos seus direitos, notadamente no que diz respeito à outorga das terras por elas tradicionalmente ocupadas.

Em razão disso, o presente trabalho tem como intuito estudar a proteção normativa conferida às comunidades quilombolas no que tange ao seu direito à terra, bem como o papel da Defensoria Pública - instituição que tem como missão a defesa e proteção das povos tradicionais, com vital importância para consecução dos objetivos e a ampliação do diálogo democrático entre estas comunidades, a sociedade e o Estado -, na condição de Guardiã dos Vulneráveis, ou Custos Vulnerabilis, no bojo do processo de regularização fundiária de territórios quilombolas.

Os objetivos do trabalho são, portanto, analisar o arcabouço normativo nacional e internacional que conferem o direito à terra às comunidades quilombolas; descrever como se dá o processo administrativo para a regularização fundiária das terras e territórios quilombolas junto ao INCRA e analisar de que forma pode se dar a atuação interventiva da Defensoria Pública na condição de Custos Vulnerabilis.

Para introduzir ao tema, faz-se imprescindível trazer conceitos iniciais sobre quilombo, quilombola e território.

O quilombo representa uma forma própria de emancipação em relação ao Estado, consubstanciada na luta e resistência das comunidades negras tradicionais em face do sistema escravagista que vigorou no Brasil do período imperial ao colonial. O quilombo tem sua origem, portanto, da opressão.

Esse Estado paralelo foi construído, inicialmente, como reduto de fuga e refúgio para aqueles submetidos à escravidão, tornando-se, mais à frente, lugar de resgate da cultura africana e dos laços familiares perdidos com a escravização. É nesse locus de reprodução física, social e cultural que foi sendo forjado o conceito de quilombola.

 Com o fim da escravidão, os quilombos foram incorporados aos núcleos urbanos informais que tinham pouca ou nenhuma atuação estatal - denominados “favelas”; ou mantiveram-se com o perfil de comunidades negras agrícolas tradicionais – situadas fora das áreas urbanas, porém, próximas às outras formas de expansão agrícola, pastoril e extrativista –, contando, muitas vezes, com elevado nível de organização social, como, por exemplo, o Quilombo dos Palmares, que se localizava no estado de Alagoas.

No entanto, longo lapso temporal se passou desde que houvesse a superação da fase de criminalização dos quilombos, da invisibilidade e, por fim, fosse alcançado o reconhecimento como direito humano e fundamental tutelado pela Convenção da Organização Internacional do Trabalho (OIT) nº 169, o artigo 68 do Ato de Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT); a Lei nº 12.288, de 20 de julho de 2010 - Institui o Estatuto da Igualdade Racial; Lei nº 7.668, de 22 de agosto de 1988 - Autoriza o Poder Executivo a constituir a Fundação Cultural Palmares - FCP; o Decreto nº 4.887, de 20.11.2003 - Regulamenta o art. 68 do ADCT, dentre outras previsões normativas. Faz-se imprescindível estabelecer quem são os destinatários da normativa nacional e internacional. É dizer, quem são os quilombolas e quais são os contornos do quilombo hodiernamente.

A Convenção OIT nº 169 dispõe que é aplicada aos povos tribais – sendo aqui incluída as comunidades negras tradicionais – em países independentes, cujas condições sociais, culturais e econômicas os distingam de outros setores da coletividade nacional, e que estejam regidos, total ou parcialmente, por seus próprios costumes ou tradições ou por legislação especial.

Ademais, estabelece que a consciência de sua identidade indígena ou tribal deverá ser considerada como critério fundamental para determinar os grupos aos que se aplicam as suas disposições (artigo 1º, item 3). Nesse mesmo sentido é a previsão do artigo 2º do Decreto nº 4.887/2003, que prevê:

Art. 2º Consideram-se remanescentes das comunidades dos quilombos, para os fins deste Decreto, os grupos étnico-raciais, segundo critérios de auto-atribuição, com trajetória histórica própria, dotados de relações territoriais específicas, com presunção de ancestralidade negra relacionada com a resistência à opressão histórica sofrida .  § 1^o  Para os fins deste Decreto, a caracterização dos remanescentes das comunidades dos quilombos será atestada mediante autodefinição da própria comunidade.

Cumpre assinalar, apenas an passant, que referido critério foi julgado como constitucional pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.239, promovida pelo Partido da Frente Liberal - PFL, atual DEM em 25 de abril do ano de 2004, julgada pelo plenário do Supremo em 08 de fevereiro de 2018.

Para tanto, são características para definição destas comunidades: (a) a autoidentificação; (b) trajetória histórica própria; (c) relações territoriais específicas; (d) presunção de ancestralidade negra relacionada com a resistência histórica sofrida. Nesse sentido são as lições de Eduardo César Paredes de Carvalho (2012):

Quanto à auto-atribuição, é o próprio quilombola que diz se ele é ou não pertencente a uma comunidade remanescente de quilombo. Trata-se de um conceito antropológico (RIBEIRO, 2006c), que também permeia a identificação da matriz-étnica indígena e de outras comunidades tradicionais. O significado de trajetória histórica própria é o ponto de particularidade de determinada comunidade quilombola, ou seja, a idéia de contrastividade (ARRUTI, 2006); que expressa o enlace histórico específico, se diferenciando, inclusive, de outras comunidades quilombolas, ou seja, é quase que uma declaração de independência/ resistência do quilombo em face da sociedade nacional. O quilombo se destaca da sociedade nacional, se revelando como reduto de luta e resistência negra à escravidão e a opressão que dela vieram e que por anos se seguiu. (CARVALHO, 2012, p. 11)

A autoidentificação como quilombola retrata a ideia de consciência de identidade coletiva enquanto referência acerca do que se é. Para tanto, segundo a cartilha informativa elaborada pelo Instituto Nacional de Reforma Agrária (INCRA), a definição como comunidade quilombola parte da presunção da ancestralidade negra, apresentando-se um histórico de resistência coletiva a opressão sofrida, desde o período escravagista até a atualidade - já que esta (a opressão) não deixou de ser operante nos dias atuais, tanto da parte da sociedade como do Estado.

Dessa forma, a identidade quilombola assume duas vertentes: uma individual, quando depende da consciência de cada membro para se reconhecer como quilombola e, ao mesmo tempo, uma coletiva, tendo em vista que representa a identidade coletiva.

Paredes de Carvalho (2012, p. 11) identifica, ainda, que o aspecto em comum entre as comunidades quilombolas é a etnicidade, tendo a terra como questão central, uma vez que é nesse espaço matriz que derivam todos os demais direitos. A forma de definição do quilombo na visão atual encontra, portanto, estreita relação com a questão agrária.

Quanto ao território, Haesbaert (2006, p. 54) leciona que este não está ligado apenas a uma delimitação geográfica, de poder, mas também a identidade do sujeito e suas vivências que caracterizam suas ações na sociedade. Observa-se que o mesmo é constituído de relações de poder, de ações, que estão relacionados com a identidade, a cultura, e a historicidade. Como afirma o autor, “antes de tudo com referência às relações sociais (ou culturais, em sentido amplo) em que estão mergulhadas, relações estas que são sempre, também, relações de poder”.

Portanto, o território vai muito além do espaço físico em que se delineia a parcela de terra ocupada pela comunidade quilombola. Constitui, em verdade, a junção da configuração histórica, geográfica, sociológica que os viventes e seus ancestrais construíram e reconstruíram ao decorrer do tempo. O território é, portanto, a porção específica de terra e a vivência social de determinado agrupamento humano sob a mesma. Nos termos do artigo 2º do Decreto 4.887/2003, são consideradas terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos as utilizadas para a garantia de sua reprodução física, social, econômica e cultural.

É a partir da efetiva incorporação dessas características físicas e simbólicas (a terra e a vida social específica que ocorre sobre a mesma) que os membros dessas comunidades se reproduzem física e socialmente e se apresentam modernamente enquanto titulares das prerrogativas que a Constituição lhes garante. É o domínio dessas características que acabam por vincular as pessoas ao território, e não o contrário, pois o território é o todo que garante a continuidade da vida e a comunidade e seus membros são uma de suas partes. (INCRA, 2017, p. 07)

Para fins legais, a fim de que seja delineado o conceito jurídico de comunidades remanescentes dos quilombos, busca-se analisar, além da ocupação atual, a trajetória histórica de resistência do agrupamento e as suas características preponderantes, tais como as práticas religiosas, os valores, ideologias e práticas.

Por fim, “cumpre assinalar que o termo “remanescente das comunidades dos quilombos”, tem por significado “quilombo contemporâneo” - são as comunidades que estejam ocupando terras e se organizando politicamente para reivindicar tal nominação pelo Estado e tem como consequência o reconhecimento oficial da propriedade de suas terras, entretanto, não como forma de resistência escrava e do “mundo africano entre nós” (ARRUTI, 2006, p. 82), mas como um esforço coletivo de proteção aos conflitos agrários que estão envolvidas ou para fazer parte de programas sociais específicos para os grupos que formam, como o Programa Brasil Quilombola – PBQ” (2012, p. 18).

2.    DO DIREITO À TERRA CONFERIDO ÀS COMUNIDADES QUILOMBOLAS

2.1. Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho

O direito à terra, para as comunidades tradicionais brasileiras, representa a matriz para o exercício dos demais direitos individuais e sociais previstos na Constituição Federal e nos tratados internacionais. Isso se deve à relação ancestral e de profundo respeitos que nutrem pelo território que se estabeleceram, palco de lutas, resistência e resiliência ante as mazelas sociais e históricas das quais foram/são submetidas.

Nesse sentido, buscando resguardar esse direito tão violado pelas forças econômicas e sociais dominantes – e, não raro, pelo próprio Estado –, normativas internacionais foram elaboradas, registrando-se, dentre elas, a célebre Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho, internalizada pelo Brasil por meio do Decreto nº 5.051 de 19 de abril de 2004. A Convenção consagra como Direito Humano o direito às terras tradicionalmente ocupadas pelas comunidades tribais, aqui se compreendendo, por extensão, as comunidades quilombolas brasileiras.

A Convenção OIT nº 169 foi elaborada na Conferência Geral da Organização Internacional do Trabalho e levou em consideração as normas internacionais enunciadas na Convenção e na Recomendação sobre populações indígenas e tribais de 1957; os termos da Declaração Universal dos Direitos Humanos, do Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, bem como as aspirações desses povos a assumir o controle de suas próprias instituições e formas de vida.

Mencionado documento internacional tem como objetivo conferir a proteção e integração das populações indígenas e outras populações tribais e semitribais de países independentes. Nessa toada, acerca do tão desrespeitado direito à terra, estabelece, em seu artigo 14, que deve ser reconhecido aos povos interessados os direitos de propriedade e de posse sobre as terras que tradicionalmente ocupam. Além disso, elenca que, nos casos apropriados, deverão ser adotadas medidas para salvaguardar o direito dos povos interessados de utilizar terras que não estejam exclusivamente ocupadas por eles, mas às quais, tradicionalmente, tenham tido acesso para suas atividades tradicionais e de subsistência. 

O artigo 13 salienta a necessidade de que os governos respeitem a importância especial que para as culturas e valores espirituais dos povos interessados possui a sua relação com as terras ou territórios, assim como os aspectos coletivos dessa relação. Ademais, a utilização do termo "terras" deverá incluir o conceito de territórios, o que abrange a totalidade do habitat das regiões que os povos interessados ocupam ou utilizam de alguma outra forma.

Referido documento internacional tem como objetivo conferir a proteção e integração das populações indígenas e outras populações tribais e semitribais, de países independentes. Nessa toada, acerca do tão desrespeitado direito à terra, estabelece, logo em seu artigo 14, que deve ser reconhecido aos povos interessados os direitos de propriedade e de posse sobre as terras que tradicionalmente ocupam. Além disso, elenca que, nos casos apropriados, deverão ser adotadas medidas para salvaguardar o direito dos povos interessados de utilizar terras que não estejam exclusivamente ocupadas por eles, mas às quais, tradicionalmente, tenham tido acesso para suas atividades tradicionais e de subsistência. 

Por fim, a Convenção dispõe, ainda, que os governos deverão adotar as medidas que sejam necessárias para determinar as terras que os povos interessados ocupam tradicionalmente e garantir a proteção efetiva dos seus direitos de propriedade e posse, instituindo, inclusive, procedimentos adequados no âmbito do sistema jurídico nacional para solucionar as reivindicações de terras formuladas pelos povos interessados.

2.2. A Constituição Federal de 1988, o artigo 68 do Ato de Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e o Decreto n. 4.887/2003 que o regulamenta

Para além do suporte de tratados internacionais dos quais o Brasil é signatário, a Constituição Federal de 1988 possibilitou o diálogo democrático com as comunidades tradicionais através do reconhecimento formal dos seus direitos, oriundo do pluralismo jurídico - teoria segundo a qual o direito produzido pelo Estado não é o único. Nesse sentido, segundo Eduardo César Paredes de Carvalho, a Carta Magna acompanhou a evolução do modelo de Estado Nacional para o Estado Plural e Multiétnico, alinhando-se com as ideologias que permeiam a contemporaneidade, surgida do processo histórico e mundial de efetivação dos direitos das chamadas comunidades tradicionais (2012).

A Constituição Federal de 1988 inaugurou, portanto, um novo tratamento jurídico à questão quilombola, ante a especial proteção que lhe foi conferida, ainda que implícita e indiretamente, nos artigos 215 e seguintes da Constituição Federal de 1988 – ao versar acerca do patrimônio cultural brasileiro, os bens de natureza material e imaterial portadores de referência à identidade, à ação, bem como à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira –, e, expressamente, no artigo 68 do Ato das Disposições Transitórias (ADCT).

Alfredo Wagner (2010, p. 144) sustenta que com a Carta Magna de 1988, as teorias do pluralismo jurídico foram fortalecidas, valorizando-se o direito à diferença e o reconhecimento aos direitos étnicos. Segundo o autor, "os preceitos evolucionistas de assimilação dos “povos indígenas e tribais” na sociedade dominante foram deslocados pelo estabelecimento de uma nova relação jurídica entre o Estado e estes povos com base no reconhecimento da diversidade cultural e étnica". Em razão disso, o Brasil, segundo juristas, é um "Estado Pluriétnico", uma vez que tutela, ao menos legalmente, as diferentes expressões étnicas que compõem a nação brasileira.

O Grupo de Trabalho sobre Terra e Patrimônio Territorial das Comissões Permanentes 5 e 6 do CONSEA, em artigo cunhado "Terra: direitos patrimoniais e territoriais", aduz que a Constituição de 1988, com o artigo 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), inaugurou a primeira medida legislativa na história do Brasil voltada à promoção do direito à propriedade definitiva das comunidades quilombolas (2010, p. 312).

Segundo Veríssima Dilma Nunes Clímaco, em Territórios e Identidades das Comunidades Remanescentes de Quilombos da Agrovila Peru do Município de Alcântara – MA:

Portanto, entre as ações desenvolvidas pelo governo brasileiro perante a necessidade de documentar as terras pertencentes às comunidades remanescentes de quilombos, como forma de resolução de conflitos no ano de 1970, temos a criação do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA que trata de um órgão do Governo Federal que desenvolve ações destinadas à regularização de terras em geral, e recebeu a atribuição de regularizar as terras quilombolas. (CLÍMACO, 2014, p. 31)

Em 2003 foi editado o Decreto n. 4.887/2003, que regulamenta o procedimento administrativo de identificação, reconhecimento, demarcação e titulação das terras quilombolas, podendo ocorrer no âmbito federal, estadual, municipal e distrital, com competência concorrente, tudo com vistas a dar efetividade ao artigo 68 do Ato de Disposições Constitucionais Transitórias.

Não obstante a existência de medidas legislativas e tratados internacionais direcionados à proteção jurídica das comunidades remanescentes de quilombos, o Grupo de Trabalho sobre a Terra e Patrimônio Territorial das Comissões Permanentes 5 e 6 do CONSEA constata que esses não são suficientes para efetivar o direito fundamental e convencional à terra, uma vez que, em mais de 20 anos de vigência do artigo 68 do ADCT, os seus efeitos jurídicos são inexpressivos haja vista a ínfima quantidade de títulos de terras outorgadas às comunidades quilombolas. Diante desse cenário, evidencia que:

O processo de outorga de terras fornece uma precária assistência jurídica e está estabelecido de uma maneira que não leva em consideração a forma de trabalho e a diferença entre estilos de vida, o que prejudica a habilidade das comunidades em lidar com os documentos e burocracias administrativas. (...). Nos poucos casos em que foi concedida a titularidade das terras às comunidades quilombolas, esta não se deu de forma segura e estável, como objetivavam os solicitantes. (...). Neste cenário adverso, a posição do Governo Federal é de recuo, ao invés da firme defesa dos direitos assegurados na Constituição de 1988 e do combate à discriminação que vem sofrendo o povo quilombola. Ameaças à concessão de propriedade às comunidades quilombolas também foram realizadas no âmbito governamental em diversos níveis. (CONSEA, 2010, p. 313)

Em razão das dificuldades inerentes à burocracia e formalismos do processo administrativo de regularização fundiária do território quilombola, de rigor a prestação de assistência jurídica à comunidade quilombola que o postule, a fim de que esta possa integrar o contraditório de forma eficiente, caso haja eventual impugnação por parte de interessados, ou até mesmo para que esteja munida contra abusos e arbitrariedades por parte do Estado.

Para tanto, a seguir analisaremos o procedimento administrativo de titulação da propriedade quilombola, especificadamente na órbita federal, em que é realizado no âmbito do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA).

2.3. Fases do Processo Administrativo de Regularização Fundiária Junto ao Instituto Nacional de Colonização Reforma Agrária (INCRA)

A fase inicial do procedimento de titulação da terra quilombola se dá com a sua autodefinição ou autorreconhecimento, devendo o requerimento administrativo ser direcionado à Fundação Cultural Palmares, fundação pública vinculada ao Ministério da Cultura que tem por objetivo promover a preservação dos valores culturais, sociais e econômicos decorrentes da influência negra na formação da sociedade brasileira, tendo se revelado como um dos instrumentos mais significativos do Estado brasileiro na temática quilombola.

Após, a comunidade é inscrita no Cadastro Geral de Comunidades Quilombolas – CGCQ, com a consequente emissão da Certidão de Autorreconhecimento pela Fundação Cultural Palmares. Em seguida, a comunidade poderá formular o requerimento administrativo de titulação junto ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), que também pode iniciar o procedimento ex officio ou a partir de iniciativa da Defensoria Pública da União, por exemplo. Referido momento processual denomina-se como fase de requerimento.

A segunda fase do procedimento é a chamada fase técnica e compreende os estudos técnicos e multidisciplinares que vão verificar os elementos caracterizadores da comunidade quilombola e a delimitação da área objeto de titulação, com a participação e contribuição através de peças técnicas de diversos órgãos do Governo, da própria comunidade e da Defensoria Pública da União, quando esta instituição atuar em defesa dos interesses da comunidade (CARVALHO, 2012).

Nesse momento será elaborado o Relatório Técnico de Identificação e Delimitação (RTID), que tem por objetivo realizar o levantamento de informações cartográficas, fundiárias, agronômicas, ecológicas, geográficas, socioeconômicas, históricas, etnográficas e antropológicas obtidas em campo e junto às instituições públicas e privadas, a fim de identificar os limites das terras da comunidade. Durante referida fase, os proprietários dos imóveis localizados no território serão notificados caso haja a necessidade da realização de algum tipo de vistoria.

O RTID é elaborado por antropólogo, devendo caracterizar a comunidade e a região em que essa se situa, concentrando em três vertentes, quais sejam: o processo histórico da comunidade, a organização social e os usos produtivos e culturais provenientes da sua relação com o meio, tudo nos termos do artigo 10 da Instrução Normativa do INCRA nº 57 de 20/10/2009, que regulamenta o procedimento para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação, desintrusão, titulação e registro das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos de que tratam o art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal de 1988 e o Decreto nº 4.887, de 20 de novembro de 2003.

Com a conclusão da fase técnica, inicia-se a fase de impugnações, oportunidade em que será aberto o prazo de 90 (noventa) dias para os interessados impugnarem os estudos técnicos e apresentarem documentos probatórios junto aos setores técnico e jurídico da Superintendência Regional do Incra. Analisadas as contestações, essas serão julgadas pelo Comitê de Decisão Regional (CDR). Do julgamento das contestações, caberá recurso único direcionado ao Conselho Diretor do INCRA, no prazo de 30 (trinta) dias contados da notificação. Como segunda instância, os setores técnico e jurídico que se manifestam são os do INCRA - Sede e, após as análises, o CD realiza o julgamento dos recursos. Após, a Presidência do INCRA informa os recorrentes da decisão por ofício.

Cumpre assinalar que, além dos interessados, deve-se encaminhar a cópia do RTID aos seguintes órgãos públicos: Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN); Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) e seu correspondente na Administração Estadual; Secretaria do Patrimônio da União (SPU); Fundação Nacional do Índio (FUNAI); Secretaria Executiva do Conselho de Defesa Nacional (CDN); Fundação Cultural Palmares (FCP); Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), e seu correspondente na Administração Estadual; e Serviço Florestal Brasileiro (SFB). Em caso de sobreposição de algum interesse desses órgãos no território identificado, será aberta uma negociação na Câmara de Conciliação e Arbitragem Federal da AGU (CCAF).

Caso não haja impugnações ou sendo elas rejeitadas, o INCRA concluirá o procedimento com a respectiva expedição de título de reconhecimento da propriedade – trata-se, aqui, da fase de titulação, após a qual será promovido o registro cadastral no Cartório do Registro de Imóveis na localidade em que está inscrito o imóvel – denominada de fase de registro. A fase de identificação do território encerra-se com a publicação da portaria do Presidente do INCRA reconhecendo os limites do território quilombola no Diário Oficial da União e dos estados, a qual deve conter memorial descritivo do seu perímetro.

Caso haja imóveis privados localizados no território, faz-se necessária a publicação de Decreto Presidencial de Desapropriação por Interesse Social, de competência do Presidente da República. Nesse caso, após vistoria e avaliação, conforme os preços incidentes no mercado, será garantido ao proprietário a indenização justa, prévia e em dinheiro, nos termos do que dispõe o art. 5º, XXIV, da Constituição de 1988. Lado outro, caso o território esteja situado em terras públicas federais, o INCRA ou a SPU promoverão sua titulação. No caso de ser composto por terras estaduais e/ou municipais, esses entes deverão emitir tal título, devendo o INCRA transferir-lhes o processo.

O Presidente do INCRA realizará a titulação mediante a outorga do título expedido em nome da comunidade, já que é este coletivo, pró indiviso, goza de cláusula de inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade, atendendo ao disposto no art. 68 do ADCT e em observância à Convenção nº. 169 da Organização Internacional do Trabalho. Ademais, cumpre assinalar que não haverá qualquer ônus financeiro para a comunidade, devendo o título ser registrado no Serviço Registral da Comarca de localização do território (artigo 24, caput, da Instrução Normativa INCRA nº 57 de 20/10/2009).

 Não obstante a existência de medidas legislativas e tratados internacionais direcionados à proteção jurídica das comunidades remanescentes de quilombos, o Grupo de Trabalho sobre a Terra e Patrimônio Territorial das Comissões Permanentes 5 e 6 do CONSEA constata que esses não são suficientes para efetivar o direito fundamental e convencional à terra, uma vez que, em mais de 20 anos de vigência do artigo 68 do ADCT, os seus efeitos jurídicos são inexpressivos haja vista a ínfima quantidade de títulos de terras outorgadas às comunidades quilombolas.

Diante desse cenário, o Grupo de Trabalho sobre a Terra e Patrimônio Territorial das Comissões Permanentes 5 e 6 do CONSEA: CP5 – “SAN das Populações Negras e Povos e Comunidades Tradicionais” e CP6 – “SAN das Populações Indígenas” evidencia que:

O processo de outorga de terras fornece uma precária assistência jurídica e está estabelecido de uma maneira que não leva em consideração a forma de trabalho e a diferença entre estilos de vida, o que prejudica a habilidade das comunidades em lidar com os documentos e burocracias administrativas. (...). Nos poucos casos em que foi concedida a titularidade das terras às comunidades quilombolas, esta não se deu de forma segura e estável, como objetivavam os solicitantes. (...). Neste cenário adverso, a posição do Governo Federal é de recuo, ao invés da firme defesa dos direitos assegurados na Constituição de 1988 e do combate à discriminação que vem sofrendo o povo quilombola. Ameaças à concessão de propriedade às comunidades quilombolas também foram realizadas no âmbito governamental em diversos níveis. (CONSEA, 2010, p. 313)

Em razão das dificuldades inerentes à burocracia e formalismos do processo administrativo de regularização fundiária do território quilombola, de rigor a prestação de assistência jurídica à comunidade quilombola que o postule, a fim de que esta possa integrar o contraditório de forma eficiente, caso haja eventual impugnação por parte de interessados, ou até mesmo para que esteja munida contra abusos e arbitrariedades por parte do Estado.

3.    ACESSO À JUSTIÇA, VULNERABILIDADE E A ATUAÇÃO DA DEFENSORIA PÚBLICA COMO CUSTOS VULNERABILIS

• Acesso à Justiça

A garantia constitucional do acesso à justiça, denominada, também, como acesso à jurisdição, encontra-se prevista no artigo 5º, inciso XXXV[1], da Constituição Federal. Nas lições de Uadi Lammêgo Bulos, o objetivo da garantia constitucional do acesso à justiça é “difundir a mensagem de que todo homem, independente de raça, credo, condição econômica, posição política ou social, tem o direito de ser ouvido por um tribunal independente e imparcial, na defesa de seu patrimônio ou liberdade.” (2007, p. 482)

Hodiernamente, o conceito de Acesso à Justiça vem sofrendo uma leitura constitucional e convencional para contemplar, também, o acesso a decisões administrativas justas. Nesse sentido, em “Acesso à Justiça”, Mauro Cappelletti e Bryant Garth (1988, Pág. 50) preconizam a importância e necessidade da atuação de um ombudsman no bojo de processos administrativos. O Ombudsman seria um protetor independente do público, armado com instrumentos de investigação e publicidade em litígios entre os indivíduos e o poder público, objetivando-se a proteção dos administrados.

Nesse diapasão, Cappelletti e Garth (1988) dividiram os principais movimentos de acesso à justiça em “três ondas renovatórias”. A primeira onda diz respeito à assistência judiciária aos hipossuficientes, estando relacionada à minimização ou retirada de obstáculos econômicos que dificultam o amplo e efetivo acesso à justiça (justiça gratuita).

A segunda onda refere-se à representação dos interesses difusos em juízo, visando uma atuação molecular que contorne o obstáculo organizacional do acesso à justiça (assistência judiciária). A terceira onda, denominada de “o enfoque do acesso à justiça”, detém a concepção mais ampla de acesso à justiça e tem como escopo instituir técnicas processuais adequadas a melhor preparar estudantes e aplicadores do direito. 

De acordo com a doutrina de Guilherme Freire (2010, p. 27), a justiça gratuita estaria relacionada à isenção do pagamento das custas, taxas, emolumentos e despesas processuais. Lado outro, a assistência judiciária cumularia o patrocínio da causa por advogado, que pode ser prestada por um órgão estatal, como a Defensoria Pública, ou por entidades não estatais, como os escritórios modelos das faculdades de Direito ou de ONGs, limitando-se referido conceito à defesa dos direitos dos necessitados na esfera judicial.

Em conclusão, o autor constata que o conceito mais amplo é o de assistência jurídica, uma vez que envolve não somente o patrocínio de demandas perante o Judiciário, mas também toda a assessoria fora do processo judicial – o que engloba desde procedimentos administrativos, até consultas pessoais do necessitado sobre contratos.

Evidente, portanto, que o conceito de acesso à justiça contempla os interessados em dar início ou continuidade a processo administrativo, tal qual o procedimento de regularização fundiária dos territórios ocupados por comunidades quilombolas junto ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA).

3.2. Proteção Jurídica de Pessoas em Situação de Vulnerabilidade

O conceito de vulnerabilidade é explicado com maestria por Leonor Suárez Llanos na coletânea Protección Jurídica de las Personas y Grupos Vulnerables, coordenada por Miguel Ángel Presno Linera. Vejamos:

Em concreto, y aplicando aquel concepto de vulnerabilidad de las ciencias naturales al marco de los riesgos que ciertos grupos amenazados corren de ser vulnerados en el disfrute de bienes y derechos, puede definirse la “vulnerabilidad” como el resultado del conjunto de características y las circunstancias de una comunidad, sistema o bien que los hacen susceptibles de sufrir daño vinculado a una amenaza. La vulnerabilidad da cuenta de la desventaja que resulta de proyectar la exposición al riesgo que se produce por la posición o localización de un sujeto sobre la capacidad del individuo o grupo para resistir, responder y readaptarse a la amenaza. Esto es, la fórmula de la vulnerabilidad sería “vulnerabilidad = exposición x susceptibilidad/resiliencia”. Y la apuntada exposición al riesgo del vulnerable, por tanto, lo que mide es la intensidad y la frecuencia con la que el vulnerable se somete a la situación de desventaja; esto es, y también en términos formularios, riesgo = amenaza x vulnerabilidad. (LLANOS, 2013, p. 39)

Nesse mesmo sentido, cumpre trazer à luz o documento “100 Regras de Brasília para o Acesso à Justiça das Pessoas em Condição de Vulnerabilidade”, aprovado pela XIV Conferência Judicial Ibero-americana, tem como objetivo estabelecer bases de reflexão sobre os problemas do acesso à justiça das pessoas em condição de vulnerabilidade, além de dispor acerca de recomendações para os órgãos públicos e para aqueles que prestam os seus serviços no sistema judicial. Ademais, busca a promoção de políticas públicas que garantam o acesso à justiça de pessoas vulneráveis, bem como influenciar no trabalho quotidiano de todos os servidores e operadores do sistema judicial.

As “100 Regras” dispõe que se consideram em condição de vulnerabilidade aquelas pessoas que, por razão da sua idade, gênero, estado físico ou mental, ou por circunstâncias sociais, econômicas, étnicas e/ou culturais, encontram especiais dificuldades em exercitar com plenitude, perante o sistema de justiça, os direitos reconhecidos pelo ordenamento jurídico.

Sobre o tema, José Manual Parrilla Fernández:

En el lenguaje sociológico y en las políticas sociales se ha hecho usual emplear la dicotomía entre integración y exclusión social como expresiones que definen la situación de individuos, hogares o grupos sociales respecto a una estructuración social dada. Toda estructuración social es resultado de una construcción originada en las interacciones sociales que, en su propio desarrollo, dan lugar a procesos, estructuras, institucionalizaciones y legitimaciones del orden social resultante, que aparece así sancionado come el orden social que debe ser respetado y al que se ha de referir la valoración sobe la integración social. (2013, p. 96)

Para tanto, os destinatários das “100 Regras de Brasília” são: a) Os responsáveis pela concepção, implementação e avaliação de políticas públicas dentro do sistema judicial; b) Os Juízes, Fiscais, Defensores Públicos, Procuradores e demais servidores que laborem no sistema de Administração de Justiça em conformidade com a legislação interna de cada país; c) Os Advogados e outros profissionais do Direito, assim como os Colégios e Agrupamentos de Advogados; d) As pessoas que desempenham as suas funções nas instituições de Ombudsman; e) Polícias e serviços penais; f) E, com carácter geral, todos os operadores do sistema judicial e quem intervém de uma ou de outra forma no seu funcionamento.

Objetiva-se, desse modo, a promoção da assistência técnica jurídica à pessoa em condição de vulnerabilidade. No âmbito da assistência legal, busca-se a consulta jurídica sobre todas as questões suscetíveis de afetar os direitos ou interesses legítimos da pessoa em condição de vulnerabilidade, inclusive quando ainda não se iniciou um processo judicial; no âmbito da defesa, objetiva-se tutelar direitos no processo perante todas as jurisdições e em todas as instâncias judiciais.

Acerca desse tema, Leonor Suárez Llanos trata sobre a origem da vulnerabilidade jurídica, que ocorre quando há a impossibilidade ou dificuldade de determinados grupos ou sujeitos gozar, em situação de igualdade, dos bens, direitos e liberdade. In verbis:

Ha venido sosteniendo que la vulnerabilidad jurídicamente relevante se genera por la imposibilidad o la dificultad constatable e injustificada que determinados sujetos y grupos sufren cuando tratan de acceder en régimen de igualdad al disfrute de bienes, derechos y libertades. (2013, p. 66)

Nessa toada, as 100 Regras de Brasília destacam a necessidade de promover a política pública destinada a garantir a assistência técnico-jurídica da pessoa vulnerável para a defesa dos seus direitos em todas as ordens jurisdicionais: quer seja através da ampliação de funções do Defensor Público; quer seja através da criação de mecanismos de assistência letrada: consultorias jurídicas com a participação das universidades, casas de justiça, intervenção de colégios ou barras de advogados.

O conceito de pessoa ou grupo em situação de vulnerabilidade não se restringe à hipossuficiência econômica, uma vez que contempla, também, outras causas de vulnerabilidade, tais como a pertença a grupos sociais estigmatizados, minorias nacionais, étnicas, religiosas ou linguísticas, nos termos das 100 Regras de Brasília. In casu, o conceito pode ser atribuído, no Brasil, às comunidades quilombolas e indígenas.

3.3. Modelo de Assistência Jurídica Adotado pelo Brasil e a Defensoria Pública como Custos Vulnerabilis

Segundo a doutrina institucional, a Constituição Federal de 1988 consolidou um modelo público de prestação de assistência jurídica (serviço), a qual deverá ser prestada pela Defensoria Pública (instrumento de prestação do serviço), garantindo a assistência jurídica (objeto do serviço).

Acerca do tema, seguem as lições de Aluísio Iunes Monti Guggeri Ré:

O modelo adotado no Brasil é o público e institucionalizado, na medida em que refuta a política corporativista, demandista ou simplesmente judiciária de atendimento, mas opta por uma política preventiva e informativa de atuação, por meios jurídicos-sociais, dotada de métodos multidisciplinares e participativos de prevenção e de solução de conflitos, bem como de uma gestão democrática, com objetivos e metas dialeticamente definidas. De fato, o Brasil opta por um modelo de afirmação do direito de acesso à Justiça em benefício das chamadas “minorias” (não em termos de quantidade, mas de poder), com declarado foco no interesse público à efetiva e substancial igualdade. (2013, p. 237-238)

Nesse sentido, importante ressaltar que a Organização dos Estados Americanos expediu cinco Resoluções reconhecendo o direito humano ao acesso à justiça, bem como consolidando a importância da Defensoria Pública para a viabilização desses direitos, preconizando, ainda, ser necessária a adoção de um modelo público de assistência jurídica (Resolução n. 2.656/2011, Resolução n. 2.714/2012, Resolução n. 2.801/2013, Resolução AG/RES. n. 2.821 (XLIV-O/14) e Resolução AG/ RES. n. 2.887/ 016).

Portanto, cabe à Defensoria Pública, nos termos do art. 134 da Constituição Federal (com redação dada pela Emenda Constitucional nº 80/2014) e artigo 1º da Lei Complementar 80/1994 (com redação dada pela Lei Complementar nº 132/2009), como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, o que inclui as comunidades quilombolas.

Por força de previsão constitucional[2], a Defensoria Pública é uma das instituições que tem por missão a promoção dos direitos humanos, a defesa de direitos individuais e coletivos lato sensu, revelando-se como expressão e instrumento do regime democrático. Acrescente-se que o Decreto nº 4.887/2003 prevê, em seu artigo 16[3], parágrafo único, que “A Fundação Cultural Palmares prestará assessoramento aos órgãos da Defensoria Pública quando estes órgãos representarem em juízo os interesses dos remanescentes das comunidades dos quilombos, nos termos do art. 134 da Constituição.”

Dessa maneira, trata-se da instituição que tem como múnus tutelar não apenas os interesses e direitos dos necessitados econômicos, mas sim de todos aqueles que, por alguma razão, possam se enquadrar como vulneráveis e que, consequentemente, mereçam especial proteção do Estado.

Conforme o conceito cunhado por Laurita Vaz, Ministra do Superior Tribunal de Justiça - STJ[4], a atuação da Defensoria deve abranger, além dos carentes de recursos financeiros, os hipervulneráveis, que são os socialmente estigmatizados ou excluídos, é dizer, todos aqueles que por conta de sua real debilidade perante abusos ou arbítrio dos detentores de poder econômico ou político, necessitam de especial proteção do Estado.

Nesse contexto, o aprofundamento acadêmico acerca da natureza jurídica da Defensoria Pública, bem como do seu papel constitucional, culminou na construção teórica do conceito “fiscal da efetivação dos direitos dos vulneráveis” ou “Guardiã dos Vulneráveis” (em latim, “Custos Vulnerabilis”), inicialmente idealizado pelo defensor público do Estado do Amazonas, Maurílio Casas Maia, a fim de esclarecer qual seria a natureza jurídica da atuação interventiva da instituição na defesa de pessoas ou grupos em situação de vulnerabilidade no bojo de um processo, ou mesmo fora dele, ainda que tenham a representação de um advogado.

  Segundo parcela da doutrina, a atuação da Defensoria como Custos Vulnerabilis tem natureza jurídica de intervenção sui generis, não se caracterizando como hipótese de legitimação extraordinária, uma vez que não tem como escopo defender em nome próprio, direito alheio. Tampouco se trataria de caso de representação judicial, tendo em vista que as partes, não raro, já contam com o patrocínio de um advogado. O objetivo é bem definido: levar para o processo, ou para uma instância deliberativa administrativa, argumentos, informações e documentos que possam contribuir para a formação de um precedente favorável ou não prejudicial à pessoa ou grupo vulnerável.

Segundo parcela da doutrina, o Novo Código de Processo Civil, em seu artigo 554, §1º[5], trouxe uma previsão expressa da atuação da Defensoria como custos vulnerabilis, sendo referida atribuição, inclusive, erigida a tese institucional pela Defensoria Pública do Estado da Bahia[6].

Conforme dispõe o artigo 4º Lei Complementar 80/94, com redação dada pela Lei Complementar nº 132/2009, são funções institucionais da Defensoria Pública, além de promover a difusão e conscientização dos direitos humanos, da cidadania e do ordenamento jurídico, exercer a ampla defesa e o contraditório em favor de pessoas naturais e jurídicas, em processos administrativos e judiciais, utilizando todas as medidas capazes de propiciar a adequada e efetiva defesa de seus interesses; promover todas as espécies de ações capazes de propiciar a adequada tutela dos direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos quando o resultado da demanda puder beneficiar grupo de pessoas hipossuficientes;   promover a mais ampla defesa dos direitos fundamentais dos necessitados, abrangendo seus direitos individuais, coletivos, sociais, econômicos, culturais e ambientais, sendo admissíveis todas as espécies de ações capazes de propiciar sua adequada e efetiva tutela.

Outros fundamentos jurídicos que legitimam a atuação institucional interventiva são a cláusula constitucional de reconhecimento e não discriminação (artigo 3º, inciso IV, CF/88); o princípio da autodeterminação dos povos e solução pacífica dos conflitos (artigo 4º, III e VII, CF/88); a missão institucional de promoção dos direitos humanos (artigo 134, caput, da CF/88); as 100 Regras de Brasília sobre Acesso à Justiça das Pessoas em Condição de Vulnerabilidade, e a previsão de intimação da Defensoria em ações possessórias multitudinárias em que figure pessoa em situação de hipossuficiência (artigo 554, §1º, CPC/2015).

Os fundamentos gerais elencados podem ser complementados, ainda, aos tratados internacionais e diplomas tutelares específicos voltados aos grupos vulneráveis a serem protegidos. In casu, por se tratar de comunidade quilombola, aplica-se a Convenção nº 169 da OIT, a Lei nº 12.288, de 20 de julho de 2010 - Institui o Estatuto da Igualdade Racial ; Lei nº 7.668, de 22 de agosto de 1988 - Autoriza o Poder Executivo a constituir a Fundação Cultural Palmares - FCP; o Decreto nº 4.887, de 20.11.2003 - Regulamenta o art. 68 do ADCT, dentre outras previsões normativas.

Verifica-se, portanto, que a Defensoria pode e deve atuar como verdadeira guardiã dos vulneráveis no bojo do processo administrativo de regularização dos territórios ocupados por comunidades remanescentes de quilombos, sendo que a sua legitimidade decorre, além de referidas previsões normativas, das cláusulas permissivas da Lei Orgânica Nacional da Defensoria Pública (artigo 4º, incisos V, VII, IX e XI, LC 80/94).

Para além, não raro, os interesses de particulares e demais entidades estatais são postas em jogo, devendo, para tanto, ser viabilizado o contraditório e a ampla defesa por meio da contestação administrativa, o que evidencia ainda mais a necessidade de uma atuação proativa por parte da Defensoria a fim de que a comunidade quilombola esteja amparada juridicamente.

Nesse cenário, o defensor público tem a importante missão de ser agente de transformação social, tendo como instrumento a educação em direitos. Referida atribuição possibilita o fortalecimento da cidadania por meio da realização de cursos, palestras e audiências públicas, distribuição de panfletos e cartilhas, campanhas institucionais e visitas in loco, o que evidencia a preponderância da atuação extrajudicial à judicial.

Azevedo (2017) sustenta que devem ser eleitos critérios interventivos para a atuação da Defensoria, sendo imprescindível a elaboração de uma proposta institucional de âmbito nacional. Para tanto, o autor delineia propostas para uma possível construção de um perfil institucional inclusivo e responsável. Quais sejam:

i) mapeamento das principais vulnerabilidades existentes no país;

ii) planejamento administrativo e orçamentário especificamente voltado à atuação em favor do público vulnerável;

iii) a elaboração de critérios nacionais para atendimento de vulneráveis, que conjugue necessidade econômica x vulnerabilidades específicas, evitando-se a intervenção em caso de assistência privada, salvo na qualidade de “amicus curiae”;

iv) criação de defensorias especializadas na tutela jurídica das vulnerabilidades;

v) realização de convênios estaduais com entidades especializadas na defesa de grupos vulneráveis (reunião de forças e divisão de responsabilidades);

vi) contínuo investimento em um modelo multidisciplinar de Defensoria Pública (exigência de um recorte interseccional);

vii) investimento em um modelo consensual de Defensoria Pública (métodos extrajudiciais de resolução de conflitos), especialmente em conflitos envolvendo “vulnerabilidade cruzada” ou “hipervulnerabilidade”.

viii) adoção de um modelo preventivo e participativo em políticas públicas voltadas a grupos vulneráveis, que envolva tanto a intervenção preventiva no planejamento orçamentário quanto a fiscalização da execução financeira pelo Poder Executivo.

ix) investimento em um modelo pedagógico de Defensoria Pública, que promova uma conscientização não apenas jurídica, mas histórica e cultural das vulnerabilidades, fornecendo possíveis bases emancipatórias para a superação comunitária em adversidades futuras.

x) investimento em um perfil inclusivo de Defensoria Pública, que não referende barreiras arquitetônicas, linguísticas ou atitudinais em detrimento de grupos vulneráveis. (2017, p. 102)

Nesse sentido, referida modalidade de intervenção revela a necessidade, ainda maior, de uma atuação ainda mais proativa, estratégica e combativa da instituição, a fim de que sejam identificadas demandas judiciais e administrativas que tenham, em um dos seus polos, pessoas ou grupo de pessoas em situação de vulnerabilidade.

A atuação estratégica, que é um diferencial da Defensoria enquanto instituição, revela-se na concretização de políticas institucionais locais; consultas públicas; fortalecimento da equipe interdisciplinar da própria instituição, composta por sociólogos, assistentes sociais, psicólogos e antropólogos, por exemplo; a capacidade de identificação de casos paradigmáticos; verificação de viabilidade para o ajuizamento de ações coletivas; bem como comunicação e atuação em conjunto com outros órgãos públicos; verificação de viabilidade para o ajuizamento de ações coletivas; comunicação e atuação junto com outros órgãos públicos; fiel observância das “100 Regras de Brasília”; fortalecimento e ampliação do Projeto Defensoria Pública Itinerante e implementação de núcleos especializados voltados à defesa das comunidades tradicionais.

Sobre a última iniciativa elencada, importa mencionar que a Defensoria Pública da União implantou Grupo de Trabalho – GT[7] voltado às Comunidades Tradicionais, tendo como objetivo atender diferentes comunidades tradicionais em situação de vulnerabilidade que compõem a população brasileira. 

Cumpre assinalar que a Defensoria Pública é, hodiernamente, considerada a instituição mais importante para os brasileiros, conforme pesquisa realizada pela MR Inteligência & Pesquisa a pedido do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP)[8] no ano de 2017. Segundo o levantamento, 92,4% dos entrevistados avaliaram a instituição como “muito importante” ou “importante”, o que a coloca no topo do ranking.

No entanto, não se pode desconsiderar que a referida instituição ainda enfrenta grandes entraves estruturais e orçamentários que inviabilizam ou dificultam a assunção da guarda dos interesses de vulneráveis em todo e qualquer processo administrativo e judicial, na condição de Custos Vulnerabilis.

O cumprimento dos parâmetros fixados pela Emenda Constitucional nº 80 de 2014[9], denominada popular mente de “PEC Defensoria para Todos”, que determina que a lotação de Defensores Públicos em todas as unidades jurisdicionais, no prazo de 08 (oito) anos, ainda é incipiente. Dessa forma, é premente a necessidade de consolidação e fortalecimento da Defensoria, instituição tida como essencial ao acesso à justiça e à defesa de pessoas e grupos vulneráveis, a fim de que seja viabilizada uma atuação cada vez mais proativa, estratégica e eficiente da referida instituição, inclusive como guardiã dos vulneráveis em processos administrativos.

Não se pode deixar de levar em consideração, ainda, os evidentes obstáculos enfrentados pelas comunidades quilombolas ao acesso à justiça, mormente no que tange o acesso à instituição Defensoria Pública. O primeiro obstáculo a ser salientado se deve ao pouco ou nenhum conhecimento e informação, pelas comunidades, acerca da existência da Defensoria e das atribuições por ela exercidas. Outro aspecto a ser avaliado é a barreira geográfica encontrada por algumas comunidades que se encontram isoladas ou distantes dos centros urbanos em que se situam os núcleos da referida instituição.

Lado outro, no que tange à atuação da Defensoria Pública como Custos Vulnerabilis, não se pode desconsiderar que parcela da doutrina levanta questionamentos acerca da amplitude que vem sendo destinada à referida modalidade interventiva sui generis, mormente quando os interessados já se encontram assistidos por advogado ou por outra instituição igualmente legitimada, tal como o Ministério Público.

Sintetizando parte dos questionamentos da doutrina institucional acerca do tema, segue trecho do livro ”Prática Cível para Defensoria Pública” do professor Júlio de Camargo Azevedo:

A partir destas considerações, diversos questionamentos se assomam: Como pode a Defensoria Pública intervir sem prévia autorização da parte? Qual seria o fundamento autorizador desta intervenção? E se a parte vulnerável não concordar com a intervenção? E se já estiver devidamente assistida por advogado? Ainda que admitida a intervenção, caberia ao defensor público decidir o que é melhor para a parte? Como isso é possível sem contato prévio? (2018, pág. 298).

É evidente que o tema está longe de restar pacificado. No entanto, esta discente se filia ao entendimento de que, quanto maior a proteção jurídica conferida aos grupos ou indivíduos em situação de vulnerabilidade social, jurídica, técnica ou organizacional, melhor e mais eficaz será a garantia dos direitos individuais e sociais da coletividade.

Portanto, faz-se imprescindível a atuação da Defensoria Pública, na condição de Guardiã dos Vulneráveis, em defesa das comunidades quilombolas que buscam a regularização fundiária dos territórios que ocupam.

4.    CONCLUSÃO

É cediço que a mera previsão convencional, constitucional e legal acerca do direito humano e fundamental à terra destinada às comunidades remanescentes de quilombos não se mostra satisfatório à efetivação dos seus direitos, mormente no que tange o respeito à outorga das terras por elas tradicionalmente ocupadas.

Faz-se imprescindível que haja a participação ativa de instituições que tenham como missão a defesa e garantia dos direitos de referida parcela da sociedade. Nesse sentido, restou constatado no presente trabalho que a Defensoria Pública é a instituição que tem como múnus tutelar não apenas os interesses e direitos dos necessitados econômicos, mas sim de todos aqueles que, por alguma razão, possam se enquadrar como vulneráveis e que, consequentemente, mereçam especial proteção do Estado.

Isso se deve ao fato de que, em razão da sua aproximação com a comunidade, a referida instituição tem como missão constitucional pluralizar as vozes no cenário social, promovendo a inclusão democrática de grupos vulneráveis, com o objetivo de garantir a sua participação nas decisões políticas, atuando, portanto, como amicus communitas - expressão que representa a ideia daquele que age em defesa de determinada parcela do corpo social, ou seja, de certa comunidade -, ou guardiã dos vulneráveis.

Como dito alhures, o conceito de pessoa ou grupo em situação de vulnerabilidade não se restringe à hipossuficiência econômica, uma vez que contempla, também, outras causas de vulnerabilidade, tais como a pertença a grupos sociais estigmatizados, minorias nacionais, étnicas, religiosas ou linguísticas, nos termos das 100 Regras de Brasília. In casu, o conceito pode ser atribuído, no Brasil, às comunidades quilombolas e indígenas.

Nesse sentido, o presente artigo foi elaborado com o intuito de estudar a proteção normativa conferida às comunidades quilombolas no que tange ao seu direito à terra, bem como o papel da Defensoria Pública - instituição que tem como missão a defesa e proteção das povos tradicionais, com vital importância para consecução dos objetivos e a ampliação do diálogo democrático entre estas comunidades, a sociedade e o Estado -, na condição de Guardiã dos Vulneráveis, ou Custos Vulnerabilis, no bojo do procedimento de regularização fundiária de territórios quilombolas.

Verificou-se, portanto, que a Defensoria pode e deve atuar como verdadeira guardiã dos vulneráveis no bojo do processo administrativo de regularização dos territórios ocupados por comunidades remanescentes de quilombos, tendo em vista que, não raro, os interesses de particulares e demais entidades estatais são postas em jogo, devendo, para tanto, ser viabilizado o contraditório e a ampla defesa por meio da contestação administrativa.

Em razão disso a comunidade interessada deve estar devidamente amparada e escutada. A atuação da Defensoria como Custos Vulnerabilis tem, portanto, o intuito de levar para o processo ou para uma instância deliberativa administrativa, argumentos, informações e documentos que possam contribuir para a formação de um precedente favorável ou não prejudicial à comunidade interessada.

Por conseguinte, ante o cenário mencionado, é manifesta a premente necessidade de fortalecimento e consolidação da Defensoria Pública - instituição considerada, pelos brasileiros, a mais importante e confiável do país -, a fim de que se garanta o acesso à terra e à ordem jurídica efetiva e justa aos quilombolas, povo historicamente perseguido, esquecido e negligenciado pela sociedade e pelo Estado.

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NOTAS:

[1] Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.

[2] Art. 134. A Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º desta Constituição Federal. 

[3]  Art. 16.  Após a expedição do título de reconhecimento de domínio, a Fundação Cultural Palmares garantirá assistência jurídica, em todos os graus, aos remanescentes das comunidades dos quilombos para defesa da posse contra esbulhos e turbações, para a proteção da integridade territorial da área delimitada e sua utilização por terceiros, podendo firmar convênios com outras entidades ou órgãos que prestem esta assistência. Parágrafo único.  A Fundação Cultural Palmares prestará assessoramento aos órgãos da Defensoria Pública quando estes órgãos representarem em juízo os interesses dos remanescentes das comunidades dos quilombos, nos termos do art. 134 da Constituição.

[4] EREsp 1192577/RS, Rel. Ministra LAURITA VAZ, CORTE ESPECIAL, julgado em 21/10/2015, DJe 13/11/2015

[5] Art. 554. (…) §1º No caso de ação possessória em que figure no polo passivo grande número de pessoas, serão feitas a citação pessoal dos ocupantes que forem encontrados no local e a citação por edital dos demais, determinando-se, ainda, a intimação do Ministério Público e, se envolver pessoas em situação de hipossuficiência econômica, da Defensoria.

[6] PORTARIA ESDEP 005/2016 Enunciados aprovados no Congresso de Defensores Públicos da Bahia. Enunciados de Direitos Humanos: 13 – A expressão “pessoas em situação de hipossuficiência econômica” do art. 554, § 1º do Código de Processo civil, deve ser interpretada considerando –se os diversos níveis de vulnerabilidade e necessidade das pessoas, atuando a Defensoria Pública na condição de Custos Vulnerabilis.

[7] A página web pode ser acessada pelo seguinte link: http://www.dpu.def.br/comunidades-tradicionais-quilombolas.

[8] Relatório da Pesquisa de Satisfação e Imagem do CNMP e do Ministério Público – 2017. Disponível em: <http://www.cnmp.mp.br/portal/images/Apresenta%C3%A7%C3%A3o_da_pesquisa_CNMP_V7.pdf>. Acessado em 26 de setembro de 2018.

[9] Art. 98. O número de defensores públicos na unidade jurisdicional será proporcional à efetiva demanda pelo serviço da Defensoria Pública e à respectiva população.                        (Incluído pela Emenda Constitucional nº 80, de 2014)

§ 1º No prazo de 8 (oito) anos, a União, os Estados e o Distrito Federal deverão contar com defensores públicos em todas as unidades jurisdicionais, observado o disposto no caput deste artigo.                        (Incluído pela Emenda Constitucional nº 80, de 2014)

§ 2º Durante o decurso do prazo previsto no § 1º deste artigo, a lotação dos defensores públicos ocorrerá, prioritariamente, atendendo as regiões com maiores índices de exclusão social e adensamento populacional. (Grifo e negrito nossos