RESUMO: O presente artigo, mediante análise de diversas obras doutrinárias e sistematização no presente texto, aborda o controle de constitucionalidade de leis atos normativos municipais no sistema jurídico brasileiro, versando-se sobre quando se é cabível e em que condições. Além disso, são expostos entendimentos jurisprudenciais pertinentes, bem como o posicionamento majoritário da doutrina jurídica brasileira.

Palavras-chave: controle de constitucionalidade, leis e atos normativos municipais, Direito Constitucional.

1. INTRODUÇÃO

O presente artigo foi realizado por meio de revisão de literatura jurídica, observando as regras pertinentes de metodologia científica, neste particular. Aborda-se o controle de constitucionalidade de leis atos normativos municipais no sistema jurídico brasileiro, versando-se sobre quando se é cabível e em que condições. Além disso, são expostos entendimentos jurisprudenciais pertinentes, bem como o posicionamento majoritário da doutrina jurídica brasileira.

2. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS E DOS ATOS NORMATIVOS MUNICIPAIS

Serão analisados pontos relativos ao controle de constitucionalidade das leis e atos normativos municipais.

2.1. CONTROLE DIFUSO DA LEI MUNICIPAL

Para José Afonso da Silva (Idem), o controle difuso acontece “quando se reconhece o seu exercício a todos os componentes do Poder Judiciário”.

Nesse contexto, importa também mencionar o entendimento de Paulo Bonavides (2005, p. 302):

“O controle por via de exceção aplicado às inconstitucionalidades legislativas, ocorre unicamente dentro das seguintes circunstâncias: quando, no curso de um pleito judiciário, uma das partes levanta, em defesa de sua causa, a objeção de inconstitucionalidade da lei que se lhe quer aplicar. Sem o caso concreto (a lide) e sem a provocação de uma das partes, não haverá intervenção judicial, cujo julgamento só se estende às partes em juízo. A sentença que liquida a controvérsia constitucional não conduz à anulação da lei mas tão-somente à sua não-aplicação ao caso particular, objeto da demanda. É o controle por via incidental”.

Paulo Bonavides (2005, p. 326) salienta que a via de exceção no direito brasileiro constitucional possui raízes na tradição judiciária do Brasil, inaugurando-se com a Constituição de 1891, que instituiu recursos para o Supremo de sentenças prolatadas pelas Justiças Estaduais em instância última.

Bonavides (Ibidem, 327) destaca que:

“A via de exceção, enquanto via judiciária que é, penetra o nosso ordenamento jurídico graças ao sistema republicano e federativo pela Constituição de 1981. A Justiça da União e as justiças dos Estados foram reconhecidas de todo competentes para recusar aplicabilidade a atos inconstitucionais assim do Executivo como do Legislativo. Como é da natureza daquela via, as decisões deveriam adotar-se ‘em relação a cada caso particular, por sentença proferida em ação adequada e executável entre as partes’, conforme dedução interpretativa que Rui Barbosa fez dos dispositivos constitucionais pertinentes”.

As leis atos normativos municipais podem ser objeto de controle difuso de constitucionalidade.  Como dito, o controle de constitucionalidade difuso, concreto ou por via de exceção é aquele que é feito diante de um caso concreto, sendo conferido a todos os componentes do Poder Judiciário. Portanto, cada Juiz investido de jurisdição nacional, diante de um processo, pode exercer o controle difuso para analisar leis e atos normativos.

Nessa toada, pode-se afirmar que a lei municipal pode ser objeto do controle difuso em face da Constituição Federal. Assim, um Magistrado, investido da jurisdição nacional, pode considerar inconstitucional uma lei municipal diante de um caso concreto que lhe chegar, utilizando como bloco de constitucionalidade a Constituição Federal.

Em artigo, Dirley Cunha afirma:

No controle difuso-incidental, no plano estadual, qualquer juiz ou tribunal estadual pode exercer, ante um caso concreto, o controle de constitucionalidade e declarar, incidentemente, a inconstitucionalidade de qualquer ato ou lei municipal, estadual ou federal quando confrontado com a Constituição Federal. 

2.2. CONTROLE CONCENTRADO DA LEI MUNICIPAL DIANTE DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL

Para José Afonso da Silva (2017, p. 52), o controle de constitucionalidade concentrado é aquele que é “deferido ao tribunal de cúpula do Poder Judiciário ou a uma corte especial”. No caso do Brasil, o controle concentrado é exercido pelo Supremo Tribunal Federal.

Nessa linha, Paulo Bonavides (2009, p. 307):

O sistema de controle por via de ação permite o controle da norma in abstracto por meio de uma ação de inconstitucionalidade prevista formalmente no texto constitucional. Trata-se, como se vê, ao contrário da via de exceção, de um controle direto. Nesse caso, impugna-se perante determinado tribunal uma lei, que poderá perder sua validade constitucional e consequentemente ser anulada erga omnes (com relação a todos). Caracteriza-se esse processo por seu teor sumamente enérgico, pela sua agressividade e radicalismo, pela natureza fulminante da ação direta. Consente aos governos e com mais frequência a certas autoridades públicas a iniciativa de promover o ataque imediato e ofensivo ao texto eivado de inconstitucionalidade. Uma vez declarada inconstitucional, a lei é removida da ordem jurídica com a qual se apresenta incompatível. O órgão competente para julgar essa ação tanto poderá ser um tribunal ordinário como uma corte especial, a exemplo dos chamados tribunais constitucionais, dotados para esse fim de jurisdição específica”.

No Brasil, o controle concentrado de constitucionalidade se dá basicamente por meio das seguintes ações: Ação Direta de Inconstitucionalidade, Ação Declaratória de Constitucionalidade e Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. A seguir, cada uma delas será analisada em separado, lecionando-se acerca de suas principais características.

Antes de adentrar no mérito da temática, importa tecer algumas considerações de como se dá o controle concentrado de constitucionalidade tendo como parâmetro a Constituição Estadual. De acordo com a CF:

Art. 125. (...)

§ 2º Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão.

Mediante a leitura do dispositivo acima, percebe-se que a Constituição Federal permite que os Estados, em suas Constituições Estaduais, estabeleçam representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual. Trata-se de controle concentrado tendo como parâmetro a Constituição Estadual, podendo os Estados instituir ADI e ADC estaduais para impugnação, em abstrato, de leis e atos normativos estaduais e municipais. Essas ações de controle estadual são competência dos Tribunais de Justiças Estaduais.

De acordo com Márcio Cavalcante:

Quando é proposta uma ADI no TJ contra lei municipal, qual é o parâmetro que será analisado pelo Tribunal?

A Constituição Estadual. Isso está expressamente previsto no § 2º do art. 125 da CF/88: "§ 2º - Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual (...)".

Assim, em regra, quando o Tribunal de Justiça julga uma ADI proposta contra lei ou ato normativo estadual ou municipal, ele deverá analisar se esta lei ou ato normativo viola ou não algum dispositivo da Constituição Estadual.

Portanto, leis ou atos normativos municipais podem ser objeto de controle concentrado estadual de constitucionalidade, tendo como parâmetro de análise a Constituição Estadual.

A seguinte tabela facilita o entendimento:

2.3. CONTROLE CONCENTRADO DA LEI MUNICIPAL DIANTE DE NORMAS CONSTITUCIONAIS FEDERAIS DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA NO ÂMBITO ESTADUAL

Em regra, quando um Tribunal de Justiça julga uma ADI estadual contra lei municipal, não poderá declará-la inconstitucional sob a argumentação de que viola um dispositivo da Constituição Federal, tendo em vista que o parâmetro do controle estadual deve ser a Constituição Estadual. Nessa linha, o STF já se manifestou:

Não cabe a tribunais de justiça estaduais exercer o controle de constitucionalidade de leis e demais atos normativos municipais em face da Constituição Federal.

STF. Plenário. ADI 347, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgado em 20/09/2006.

Apesar disso, existe uma exceção importante que foi fixada pelo STF:

Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos estados.

STF. RE 650898-RS, Plenário. Rel. originário Min. Marco Aurélio, Rel. para acórdão Min. Roberto Barroso, julgado em 01/02/2017 (repercussão geral).

Nesse assunto, Márcio Cavalcante explana o seguinte:

Exceção

A regra acima exposta comporta uma exceção.

Os Tribunais de Justiça, ao julgarem a representação de inconstitucionalidade proposta contra lei municipal, poderão declará-la inconstitucional utilizando como parâmetro dispositivos da Constituição Federal, desde que eles sejam normas de reprodução obrigatória pelos Estados.

Normas de reprodução obrigatória

Normas de reprodução obrigatória são dispositivos da Constituição Federal de 1988 que, como o próprio nome indica, devem ser repetidos nas Constituições Estaduais.

As normas de reprodução obrigatória são também chamadas de "normas de observância obrigatória" ou "normas centrais".

Importante esclarecer que, se uma norma é de reprodução obrigatória, considera-se que ela está presente na Constituição Estadual mesmo que a Carta estadual seja silente. Ex: a CF/88 prevê que os Municípios são autônomos (art. 18). Trata-se de norma de reprodução obrigatória. Isso significa que, mesmo se a Constituição Estadual não disser que os Municípios são autônomos, ainda assim considera-se que essa regra está presente na Carta Estadual.  

Confira a explicação do Ministro Luis Roberto Barroso, para quem normas de reprodução obrigatória são:

"as disposições da Carta da República que, por pré-ordenarem diretamente a organização dos Estados-membros, do Distrito Federal e/ou dos Municípios, ingressam automaticamente nas ordens jurídicas parciais editadas por esses entes federativos. Essa entrada pode ocorrer, seja pela repetição textual do texto federal, seja pelo silêncio dos constituintes locais – afinal, se sua absorção é compulsória, não há qualquer discricionariedade na sua incorporação pelo ordenamento local." (Rcl 17954 AgR/PR).

Não existe um artigo da Constituição Federal que diga quais são as normas de reprodução obrigatória. Isso foi uma "construção" da jurisprudência do STF, ou seja, em diversos julgados o Tribunal foi mencionando quais as normas seriam de reprodução obrigatória.

Como exemplos de normas de reprodução obrigatória podemos citar as regras da Constituição Federal que tratam sobre organização político-administrativa, competências, separação dos Poderes, servidores públicos, processo legislativo, entre outras.

Veja a importante lição de Marcelo Novelino sobre o tema:

"(...) Diversamente da Carta anterior, que as relacionava expressamente (CF/1967-1969, art. 13, I, III e IX), na Constituição de 1988 as normas de observância obrigatória não foram elencadas de forma textual. Adotou-se uma formulação genérica que, embora teoricamente conferira maior liberdade de auto-organização aos Estados-membros, cria o risco de possibilitar interpretações excessivamente amplas na identificação de tais normas. (...)

(...)

As normas de observância obrigatória são diferenciadas em três espécies. Os princípios constitucionais sensíveis representam a essência da organização constitucional da federação brasileira e estabelecem limites à autonomia organizatória dos Estados-membros (CF, art. 34, VII). Os princípios constitucionais extensíveis consagram normas organizatórias para a União que se estendem aos Estados, por previsão constitucional expressa (CF, arts. 28 e 75) ou implícita (CF, art. 58, § 3.°; arts. 59 e ss.). Os princípios constitucionais estabelecidos restringem a capacidade organizatória dos Estados federados por meio de limitações expressas (CF, art. 37) ou implícitas (CF, art. 21)." (NOVELINO, Marcelo. Curso de Direito Constitucional. Salvador: Juspdodivm, 2015, p. 82).

Resumindo:

Em regra, quando os Tribunais de Justiça exercem controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais deverão examinar a validade dessas leis à luz da Constituição Estadual.

Exceção: os Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados.

Exemplos da exceção:

Ex1: Município do Paraná aprovou lei tratando sobre direito do trabalho; foi proposta uma ADI estadual no TJ contra esta lei; o TJ poderá julgar a lei inconstitucional alegando que ela viola o art. 22, I, da CF/88 (mesmo que a Constituição do Estado não tenha regra semelhante); isso porque essa regra de competência legislativa é considerada como norma de reprodução obrigatória. Nesse sentido: STF. 1ª Turma. Rcl 17954 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 21/10/2016.

Ex2: Município do Rio Grande do Sul editou lei criando gratificação para o Prefeito fora do regime de subsídio, o que violaria o art. 39, § 4º, da CF/88; o TJ/RS poderá julgar a lei municipal inconstitucional utilizando como parâmetro este dispositivo da Constituição Federal; isso porque a regra sobre o subsídio para membros de Poder e detentores de mandato eletivo é considerada norma de reprodução obrigatória. Nesse sentido: STF. Plenário. Rel. originário Min. Marco Aurélio, Rel. para acórdão Min. Roberto Barroso, julgado em 01/02/2017 (repercussão geral).

Contra a decisão do TJ que julga a representação de inconstitucionalidade ESTADUAL não cabe recurso, salvo embargos de declaração. Entretanto, de acordo com Márcio Cavalcante:

Da decisão do TJ caberá recurso extraordinário ao STF se a norma da Constituição Estadual que foi apontada como violada (parâmetro) for uma norma de reprodução obrigatória (aquela que é prevista na CF/88 e que também deve ser repetida na CE). Ex: na ADI estadual, argumenta-se que a lei estadual viola o art. XX da Constituição Estadual, que trata sobre a iniciativa privativa do Chefe do Executivo para leis (esse art. XX da CE reproduz uma regra do art. 61 da CF/88); o TJ julga a ADI improcedente; o autor da ADI poderá interpor recurso extraordinário no STF alegando que a decisão do TJ, ao manter a lei válida, acabou por violar não apenas o art. XX da CE, mas também o art. 61 da CF/88. Logo, o STF, como guardião da CF/88, deverá analisar se essa lei (estadual ou municipal) violou realmente a Constituição Federal. Vale ressaltar que essa decisão do STF, mesmo tendo sido proferida em RE, terá eficácia erga omnes. Importante deixar claro que se a norma parâmetro da ADI estadual (norma da CE tida como violada) for de reprodução obrigatória, caberá RE contra a decisão do TJ ainda que a lei atacada (objeto da ADI estadual) seja uma lei municipal.

(Grifos nossos)

Fonte: http://www.dizerodireito.com.br/2014/10/julgamento-monocratico-pelo-ministro.html

Ademais, STF assevera que:

No tocante à competência do Supremo para o julgamento do processo, a jurisprudência firmou-se no sentido de que a anterior formalização da representação de inconstitucionalidade perante tribunal de justiça local, em face de dispositivo de Carta estadual de reprodução obrigatória, não afasta a apreciação pelo Supremo de ação direta na qual se questiona a harmonia da mesma norma com a Carta Federal. (...) Uma vez constatada a instauração simultânea de processos nas jurisdições constitucionais estadual e federal, a solução é a suspensão da representação de inconstitucionalidade em curso no tribunal de justiça local, que, após a decisão do Supremo na ação direta, poderá ter prosseguimento, se não ficar prejudicada.

[ADI 2.361, voto do rel. min. Marco Aurélio, j. 24-9-2014, P, DJE de 23-10-2014.]

(Grifos nossos)

2.4. CONTROLE CONCENTRADO DA LEI MUNICIPAL DIANTE DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL (ADPF)

No âmbito do controle concentrado de constitucionalidade federal, é possível controle concentrado de leis e atos normativos municipais em face da Constituição Federal, por meio da ADPF.

A Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) é uma espécie de ação de controle concentrado de constitucionalidade trazida pela Constituição Federal de 1988, com objetivo de expurgar do ordenamento atos que sejam contrários aos chamados “preceitos fundamentais”. De acordo com a CF:

Art. 102.

§ 1.º A argüição de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituição, será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei. (Transformado do parágrafo único em § 1º pela Emenda Constitucional nº 3, de 17/03/93)

Conforme a Lei nº 9.882/1999:

Art. 1o A argüição prevista no § 1o do art. 102 da Constituição Federal será proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público.

Parágrafo único. Caberá também argüição de descumprimento de preceito fundamental:

I - quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição

Uma característica peculiar da ADPF é a possibilidade de sua utilização para atacar normas e atos municipais, tendo como parâmetro a Constituição Federal e quando houver agressão a preceito fundamental.

A seguir, segue um quadro para facilitar o entendimento do assunto:

2.5. LEI MUNICIPAL DIANTE DA LEI ORGÂNICA MUNICIPAL

Quando uma lei ou ato normativo municipal é contrário à Lei Orgânica do Município, não há vício de inconstitucionalidade, mas uma questão de ilegalidade. Prevalece o entendimento de que a Lei Orgânica não faz parte do poder constituinte decorrente, de modo que não pode ser considerada uma Constituição. Ressalve-se a Lei Orgânica do Distrito Federal, que possui status de Constituição Estadual.

Trata-se de entendimento já adotado pelo STF:

Recurso Extraordinário. 2. Controle concentrado de constitucionalidade de lei municipal em face da Lei Orgânica do Município. Inexistência de previsão constitucional. 3. Recurso não conhecido. (STF – Recurso Extraordinário – RE n. 175.087/SP – Relator(a):  Min. Néri da Silveira – Julgamento em  19/03/2002 – Órgão Julgador:  Segunda Turma – DJ 17-05-2002 PP-00073)

3. CONCLUSÃO

Explanou-se acerca do controle de constitucionalidade de leis atos normativos municipais no sistema jurídico brasileiro, versando-se sobre quando se é cabível e em que condições. Ademais, trouxe-se à baila entendimentos jurisprudenciais pertinentes, bem como o posicionamento majoritário da doutrina jurídica brasileira.

Saliente-se que o presente artigo não tem como objetivo esgotar o tema, mas sim contribuir para o estudo das normas municipais e suas formas de impugnação perante a Constituição Federal e as Constituições dos Estados da República Federativa do Brasil.

4. BIBLIOGRAFIA

BERNARDES, Juliano Taveira; FERREIRA, Olavo Augusto Vianna Alves. Direito Constitucional, Tomo I. 6.ed. Coleção Sinopses para Concursos. Salvador: Editora Juspodivm, 2016.

BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional, 16^a edição. São Paulo: Malheiros, 2005.

CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Vade Mecum de Jurisprudência Dizer o Direito. Editora Dizer o Direito, 2016.

___________. Artigo: https://www.dizerodireito.com.br/2017/02/tribunal-de-justica-pode-exercer.html

CUNHA JÚNIOR, Dirley da. Artigo: O Controle de Constitucionalidade no plano estadual e a problemática das normas constitucionais federais repetidas. Link: https://dirleydacunhajunior.jusbrasil.com.br/artigos/208196508/o-controle-de-constitucionalidade-no-plano-estadual-e-a-problematica-das-normas-constitucionais-federais-repetidas

LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. São Paulo: Editora Saraiva, 2016.

NOVELINO, Marcelo. Curso de Direito Constitucional. Salvador: Juspodivm, 2015.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, 40^a edição. São Paulo: Malheiros, 2017.

___________________. Comentário contextual à Constituição, 8. ed., p. 429.