RESUMO: Este articulado tem o objetivo analisar o pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais em favor dos advogados públicos, notadamente em função da recente edição da Lei 13.957/2019, que submeteu essa verba à limitação ao teto constitucional remuneratório, e em função do julgamento pendente, pelo Supremo Tribunal Federal, da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6.053, ajuizada pelo Ministério Público Federal contra o art. 85, § 19, do Código de Processo Civil, que prevê o pagamento dessa verba a tais agentes públicos.

PALAVRAS-CHAVES: Honorários advocatícios. Advogados públicos. Recebimento.

SUMÁRIO: 1. INTRODUÇÃO; 2. BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE A FUNÇÃO ESSENCIAL À JUSTIÇA DA ADVOCACIA PÚBLICA; 3. OS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS; 4. A POSSIBILIDADE DE PAGAMENTO DE HONORÁRIOS SUCUMBENCIAIS AOS ADVOGADOS PÚBLICOS; 5. CONCLUSÃO. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

1. INTRODUÇÃO

Com o advento do Código de Processo Civil, passou-se a prever expressamente o pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais para os advogados públicos (art. 85, § 19)[1].

Recentemente, foi editada a Lei nº 13.957, de 18 de dezembro de 2019[2], que impõe a limitação ao teto constitucional remuneratório ao pagamento de honorários em favor de advogados públicos.

Também sobre a temática, ainda pende de julgamento no Supremo Tribunal Federal a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6.053, ajuizada pelo Ministério Público Federal, pugnando reconhecimento da inconstitucionalidade do pagamento dessa verba aos advogados públicos.

É este, pois, o contexto que fático e jurídico que está a reclamar análise quanto à possibilidade de pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais aos advogados públicos, bem assim o estudo da problemática a respeito.

2. BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE A FUNÇÃO ESSENCIAL À JUSTIÇA DA ADVOCACIA PÚBLICA

A Constituição Federal de 1988, em seu Capítulo IV, previu a sistemática normativa de sujeitos e instituições que são considerados funções essenciais à justiça. Obviamente não constituem um Poder autônomo, mas sem dúvidas representam atividades imprescindíveis ao próprio desenvolvimento dos demais Poderes e, com maior razão, do Judiciário.

E uma dessas funções essenciais é justamente a advocacia pública. A redação originária do Texto Constitucional encerrava na sua Seção II a expressão “Da Advocacia-Geral da União”, mas que foi substituída por “Da Advocacia Pública” com o advento da Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998[3], justamente em razão da relevância da advocacia pública enquanto função essencial, o que não se reduz apenas aos membros da advocacia pública federal.

E esta distinção, inclusive com consagração autônoma em relação ao Ministério Público, é sobremaneira importante, porque, anteriormente, era o Parquet que exercia a advocacia do Estado[4], o que hoje é incompatível com o perfil dado a cada uma dessas instituições pelo Texto Constitucional.

Nesse cenário, o advogado público exerce atividades preventivas e postulatórias. As atividades preventivas materializam ações de consultoria e de assessoramento, pela qual o advogado público orienta os demais agentes e órgãos públicos à prática de condutas administrativas pautadas pela legalidade. Já quando exerce as atividades postulatórias, o advogado público atua em Juízo na defesa dos interesses do respectivo Poder Público, seja como autor, seja como réu. Bem explicando a matéria, eis as lições de Marcelo Novelino:

Na defesa dos interesses do Estado são desempenhadas atividades preventivas e postulatórias. As primeiras, realizadas por meio de consultoria e assessoramento jurídico, consistem na orientação da Admin-istração Pública em sua atuação, a fim de evitar a prática de atos ilegais; as segundas consistem na representação judicial exercida em defesa dos interesses do ente ao qual o advogado de Estado se vincula. A defesa do Estado não se confunde com a defesa do governo, que é transitório. Como função essencial à Justiça, o dever principal do advogado de Estado é a manutenção e o aperfeiçoamento da ordem jurídica (interesses primários), embora também desenvolvam atividades de natureza jurídica ou administrativa voltadas à sustentação de medidas governamentais, à assessoria jurídica e à direção de corpos jurídicos (interesses sernndários). Moreira Neto (1988) pondera que, no caso de conflito entre ambos os interesses, por terem radical constitucional, os primários sempre deverão prevalecer. No mesmo sentido, Cláudio Granzoto (2007) sustenta que "todo órgão com status constitucional deve atuar na busca do interesse público", seja ele primário ou secundário, desde que este não colida com aquele[5].

Os membros da advocacia pública diferem dos advogados privados porque aqueles ocupam cargo público, com regime jurídico específico, definido em lei. Enquanto os advogados em geral estão sujeitos à disciplina da Lei nº 8.906/1994[6] e do Código de Ética da Ordem dos Advogados do Brasil, os membros da advocacia pública devem obediência ainda ao estatuto legal que rege cada carreira.

E dentro de cada uma dessas carreiras da advocacia pública, em todos os níveis federativos, há diversidade de tratamento legal, fazendo com que cada uma apresente diferentes nuances. Por exemplo, os membros da Advocacia-Geral da União são regidos pela Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, e estão impedidos de advogar fora das atribuições institucionais (art. 28, I)[7], o que não ocorre com membros de outras carreiras.

Em que pese a Constituição Federal ter mencionado apenas a Advocacia-Peral da União e as Procuradorias dos Estados-membros, é assente que as Procuradorias Municipais também se incluem no âmbito de alcance destas normas constitucionais. Nessa linha, o Supremo Tribunal Federal já externou relevantes considerações sobre a uniformidade de representação dos entes federados pela advocacia pública. Diante da sua relevância, transcreve-se o teor do Informativo n° 932, do Pretório Excelso:

A expressão "Procuradores", contida na parte final do inciso XI (1) do art. 37 da Constituição da República, compreende os procuradores municipais, uma vez que estes se inserem nas funções essenciais à Justiça, estando, portanto, submetidos ao teto de noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos ministros do Supremo Tribunal Federal. Com base nesse entendimento, o Plenário, por maioria e em conclusão de julgamento, ao apreciar o Tema 510 da repercussão geral, deu provimento a recurso extraordinário em que se discute a possibilidade de considerar-se como teto remuneratório dos procuradores municipais o subsídio dos desembargadores de tribunal de justiça (vide Informativo 821).O colegiado entendeu que o cerne da controvérsia está no alcance dado à expressão “procuradores”, contida na parte final do inciso XI do art. 37 da CF. O termo “Procuradores”, na axiologia do Supremo Tribunal Federal (STF), compreende os procuradores autárquicos, além dos procuradores da Administração Direta, o que conduz à compreensão de que os procuradores municipais também estão abrangidos pela referida locução. Assim, é inconstitucional a hermenêutica que exclua da categoria “Procuradores” os defensores dos municípios, que desempenhariam idênticas atribuições dos procuradores congêneres no âmbito da União, dos estados e do Distrito Federal. Desse modo, não haveria fundamento para referido discrímen entre os procuradores, o que resultaria em uma advocacia pública municipal cujo subteto fosse o subsídio do prefeito. Ao assim proceder, os procuradores municipais estariam sujeitos às mais diversas contingências políticas, distantes do subteto de noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos ministros do STF. Indubitável, portanto, que os procuradores municipais integram a categoria da advocacia pública a que a Constituição denomina de “funções essenciais à Justiça” e, quanto ao teto remuneratório, devem estar sujeitos ao subsídio dos desembargadores dos tribunais de justiça estaduais. Por fim, o Plenário assentou que o constituinte não obriga os prefeitos a assegurarem ao seu corpo de procuradores um subsídio que supere o do chefe do Executivo municipal. Nos termos do art. 61, §1º, II, “c” (2), da CF, compete ao chefe do Poder Executivo municipal a iniciativa privativa de lei que discipline o regime de subsídio de seus procuradores. Dessa forma, cabe ao prefeito avaliar politicamente, diante das circunstâncias orçamentárias e da sua política de recursos humanos, a conveniência de permitir que um procurador de município receba mais do que o chefe do Poder Executivo municipal. Vencidos o ministro Teori Zavascki e a ministra Rosa Weber, que negaram provimento ao recurso, por entenderem não ser compatível com o princípio federativo submeter o teto de servidores municipais à fixação de remuneração do estado-membro[8].

Essas breves considerações demonstram a relevância da advocacia pública, em todos os níveis federativos, enquanto função essencial à justiça.

3. OS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS

Os honorários advocatícios correspondem à verba paga ao advogado em razão do exercício de sua função.

Diz-se que, historicamente, no Direito Romano, a expressão honorários estava ligada à ideia de honraria, sendo uma espécie de verba paga pela parte vencida ao advogado da parte vencedora[9].

No Direito Brasileiro, o pagamento dos honorários foi regrado inicialmente pelo Decreto nº 5.737, de 02 de setembro de 1874 e somente com o Código de Processo Civil de 1939 passou a receber tratamento normativo mais robusto[10].

Atualmente, os arts. 21 e 22 da Lei nº 8.906/1994 (Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil) [11] preveem três tipos de honorários advocatícios: os contratuais (que são aqueles ajustados entre as partes); os sucumbenciais (que são aqueles pagos pela parte vencida ao advogado da parte vencedora); e os arbitrados (aqueles fixados pelo juiz em razão da atuação do advogado num determinado ato ou processo).

O atual Código de Processo Civil, a seu turno, disciplina o pagamento de honorários advocatícios essencialmente no seu art. 85[12].

No âmbito jurisprudencial, prevalece que os honorários advocatícios têm natureza jurídica de verba alimentar. Nesse sentido, o Enunciado de Súmula Vinculante nº 47 assim dispõe:

Súmula Vinculante nº 47: Os honorários advocatícios incluídos na condenação ou destacados do montante principal devido ao credor consubstanciam verba de natureza alimentar cuja satisfação ocorrerá com a expedição de precatório ou requisição de pequeno valor, observada ordem especial restrita aos créditos dessa natureza[13].

Aliás, há muito é tão pacífica a natureza jurídica dos honorários que o atual Código de Processo Civil, no seu art. 85, expressamente assim prevê e, ainda, outorga-lhes os mesmos privilégios dos créditos oriundos da legislação trabalhista, além de vedar a compensação na hipótese de sucumbência recíproca, verbis:

Art. 85. A sentença condenará o vencido a pagar honorários ao advogado do vencedor.

(...)

§ 14. Os honorários constituem direito do advogado e têm natureza alimentar, com os mesmos privilégios dos créditos oriundos da legislação do trabalho, sendo vedada a compensação em caso de sucumbência parcial[14].

Existem basicamente dois critérios que orientam a condenação ao pagamento de honorários advocatícios: a causalidade e a sucumbência.

Através da causalidade, imputa-se o pagamento das custas e despesas processuais, incluídos os honorários, àquele que deu causa ao processo, ou seja, aquele que provocou, por ação ou omissão, a deflagração do processo judicial. Já a sucumbência orienta esta imputação a quem saiu perdedor da demanda judicial[15].

4. A POSSIBILIDADE DE PAGAMENTO DE HONORÁRIOS SUCUMBENCIAIS AOS ADVOGADOS PÚBLICOS

De uma forma geral, é cediço que a inconstitucionalidade de uma norma advém de sua incompatibilidade formal ou material com a Constituição Federal, ou, como reconhecido pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, com o bloco de constitucionalidade (que abrange outros parâmetros distintos, a exemplo de disposições autônomas de Emendas Constitucionais, normas com status de emenda constitucional etc.).

Nesse sentido, analisando-se o teor do art. 85, § 19, do Código de Processo Civil, não há qualquer pecha de vício de inconstitucionalidade que macule esta norma e, por conseguinte, impeça o pagamento de honorários sucumbenciais aos advogados públicos.

Primeiro. A natureza jurídica dos honorários advocatícios de sucumbência é de verba privada de caráter alimentar, que não é fruto dos cofres públicos. Seu pagamento provém da parte adversa vencida numa demanda em cujo polo figura o Poder Público. Sendo assim, não corresponde à realidade dos fatos a argumentação de que o Estado gasta milhões com o pagamento desta verba, já que a gênese destes valores não é da Administração Pública, por não se encontrar classificada no art. 11, § 4º, da Lei nº 4.320/1964.

Segundo. O principal argumento levantado pelo Ministério Público Federal para subsidiar a ADI nº 6.053 é o de que o art. 39, § 4º, da Constituição Federal, ao prever o regime remuneratório dos Procuradores como sendo via subsídio, terminaria por vedar o pagamento de qualquer outra parcela além desta.

Ora, trata-se de argumento frágil e que contraria a própria natureza dos honorários, os quais, como dito, não encerram propriamente recursos públicos, de tal maneira que inexiste óbice para seu pagamento aliado ao subsídio.

Ademais, o próprio Supremo Tribunal Federal decidiu recentemente que esta previsão constitucional de pagamento via subsídio não é absoluta e não ilide o recebimento de outras verbas pelos agentes públicos[16].

Assim, a leitura efetuada na referida ação direta sobre o art. 39, § 4º, da Constituição Federal não enseja a pretensa inconstitucionalidade nela reputada.

Ainda, não se pode perder de vista que a condenação do vencido nas demandas ajuizadas contra o Poder Público representa desestímulo para o ajuizamento de ações infundadas. Pensar de outro modo, para conferir isenção das partes perdedoras no pagamento de honorários representaria, portanto, verdadeira autorização para a propositura indiscriminada de ações temerárias contra o Poder Público, já que estariam dispensadas do pagamento de verba honorária aos advogados públicos do ente em caso de derrota no processo judicial.

Ainda, como não existe diferenciação entre a advocacia pública e a privada (salvante a sujeição daquela ao regime estatutário legalmente definido), negar aos advogados públicos a percepção dos honorários de sucumbência implica em inquestionável violação ao princípio da isonomia, já que sujeitos que estão na mesma situação (causídicos de parte vencedora, seja ente público, seja ente privado), terminariam por recebe tratamento distinto de forma indevida.

Por fim, em não sendo dispensado aos advogados públicos o pagamento de honorários advocatícios, como quem permaneceriam estes recursos? Com o Estado? Obviamente que não. Eliminar esse pagamento aos advogados públicos e o transferir para o ente público configurar indevida alteração da titularidade dos honorários e flagrante hipótese de enriquecimento sem causa em prol da edilidade.

5. CONCLUSÃO

Percebe-se que a advocacia, pública e privada, foi erigida como função essencial à justiça pela Constituição Federal de 1988 e, por isso, ostenta relevante missão constitucional.

Os honorários advocatícios são verbas de cunho alimentar de todos os advogados.

Não há qualquer disposição constitucional, implícita ou explícita, que alije a possibilidade de pagamento de honorários sucumbenciais aos advogados públicos, daí porque é constitucional a previsão normativa do art. 85, §19, do atual Código de Processo Civil, sendo totalmente legítimo o pagamento e honorários advocatícios em favor dos advogados públicos, em todos os níveis federativos.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL. Lei nº 13.957, de 18 de dezembro de 2019. Institui o Código de Processo Civil. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/lei/L13957.htm.

_____. Emenda Constitucional nº 19/1998. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em 23 de dez. de 2012.

_____. Lei Complementar nº 73/1993. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp73.htm. Acesso em 23 de dez. de 2019.

_____. Lei nº 8.906/1984. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8906.htm. Acesso em 23 de dez. de 2019.

_____. Supremo Tribunal Federal. Informativo n° 932. Disponível em: http://portal.stf.jus.br/. Acesso em: 20 de dez. de 2019.

_____. Supremo Tribunal Federal. Súmula Vinculante nº 47. Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/menuSumario.asp?sumula=2504. Acesso em 23 de dez. de 2019.

BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de Direito Constitucional. 9 Ed. São Paulo: Saraiva, 2015.

NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Manual de Direito Processual Civil. Volume Único. 9º Ed. São Paulo: Método, 2017.

NOVELINO, Marcelo. Curso de Direito Constitucional. 11º Ed. Salvador: JusPodivm, 2017.

SANTOS FILHO, Oliveira Venâncio. O ônus do pagamento dos honorários advocatícios e o princípio da causalidade. Revista de Informação Legislativa.  Brasília, nº 137, p. 33, jan./mar. 1998. Disponível em: https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/330/r13704.pdf?sequence=4&isAllowed=y. Acesso em 23 de dez. de 2019.

WOTHER, Ellen Lindemann. As origens dos Honorários Advocatícios. Disponível em: http://ellenwother.blogspot.com/2012/08/as-origens-dos-honorarios-advocaticios.html. Acesso em: 23 de dez. de 2019.