Resumo: O presente artigo visa fomentar a discussão doutrinária, e trazer à colação a jurisprudência, acerca do prazo prescricional que possui o Poder Público para executar as multas aplicadas pelo TCU em processos administrativos que lhe são atribuídos por competência constitucional. Eis que, é atual a divergência no que toca ao prazo prescricional de atuação do Poder Público, objeto de diversos questionamentos judiciais. Demonstraremos, no entanto, longe da pretensão de exaurir o tema, a posição das Cortes Superiores, e seus fundamentos, realizando ainda, uma brevíssima análise interpretativa acerca da legislação. Referido artigo nos levará à conclusão de que a legislação, em harmonia, estabelece o prazo quinquenal, lhe sendo aplicável ainda causas de interrupção e suspensão do lapso prescricional. Vamos à leitura.

Palavras-chave: Direito Civil e Processual Civil. Execução. Fiscalização do TCU. Sanção de multa. Prescrição.

SUMÁRIO: 1.Introdução. 2.Desenvolvimento. 2.1.Princípios norteadores da execução no Código de Processo Civil 2.2.Das atribuições do Tribunal de Contas. 2.3.Natureza jurídica do título originário do TCU 3.Da execução de multa e débito. Distinguishing necessário. 4.Multa. Prazo prescricional quinquenal. 4.1.Início do prazo. 4.2.Causas de interrupção da prescrição. 4.2.1.Da aplicação do decreto 20.910/1932. 4.2.2.Apuração criminal e aplicação do art. 200 do CC/02. 5.Conclusão. 6.Referências.

1.Introdução

Muito além do sincretismo introduzido no âmbito procedimental, ou seja, fazendo deixar de ser a execução um “processo novo”, mas sim uma fase umbilicalmente ligada à satisfação do bem da vida a ser assegurado, o novo processo civil trouxe à luz diversos princípios, dentre eles o da cooperação, eticidade, boa-fé, entre outros.

2. Desenvolvimento

2.1. Princípios norteadores da execução no Código de Processo Civil

A execução civil se desenvolve com vista a dar concretude a direitos, sejam eles tipificados em títulos extrajudiciais ou judiciais.

Nesse sentido, o processo executivo deve se desenvolver com vista a satisfazer os interesses do exequente. Tal afirmação pode ser extraída do artigo 797 do CPC que “ressalvado o caso de insolvência do devedor, em que tem lugar o concurso universal, realiza-se a execução no interesse do exequente que adquire, pela penhora, o direito de preferência sobre os bens penhorados”.

Apesar do que sobredito, não podemos desconsiderar a regra constante do artigo 620 do Código de Processo Civil de 1973, e reproduzida no atual art. 805 do CPC, segundo a qual “quando por vários meios o credor puder promover a execução, o juiz mandará que se faça pelo modo menos gravoso ao devedor”.

Nesse diapasão, devemos estar sempre atentos a fim de compatibilizar os princípios acima elencados, seja o da execução em favor do credor, seja o da menor onerosidade do devedor.

2.2. Das atribuições do Tribunal de Contas da União.

O Tribunal de Contas da União, também denominado de TCU, se caracteriza como órgão que auxilia ao Congresso Nacional no controle externo da máquina pública, possuindo competências elencadas no art. 71 da Carta Magna, e, a despeito de possuir denominação vernácula de Tribunal, não integra o Poder Judiciário[1].

Eis que, no desempenho do seu mister, especialmente no julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da Administração Pública[2], o Tribunal se depara com situações de malversação do dinheiro público, corrupção, prejuízo ao erário, entre outros tipos de dano.

Para coibir as situações referenciadas, a Carta Republicana atribuiu ao TCU a competência sancionatória, de sorte que é da sua atribuição aplicar sanções àqueles responsáveis por ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, desde que previstas em lei, e além doutras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário. Esse é o espírito da norma estampado no art. 71, VIII, da CF[3].

Restaria prejudicada a efetividade da medida sancionatória se a esta não lhe fosse dada a possibilidade de cobrança imediata. E justamente fundado nesse propósito que a Constituição instituiu a natureza de título executivo à condenação advinda do TCU, segundo dicção do art. 71, § 3º, da CF[4].

2.3. Natureza jurídica do título originário do TCU

Impende esclarecer que a CRFB não dispôs expressamente se a natureza do título executivo seria judicial ou extrajudicial. Ocorre, porém que o TCU não é Poder, tampouco, como já sobredito, integra o Judiciário, de sorte que, descartada a possibilidade de se tratar de título judicial.

Ademais, no campo infraconstitucional, tanto o CPC de 1973, quanto o NCPC de 2015 deixaram em numerus clausus os títulos considerados como extrajudiciais, a saber:

Art. 784. São títulos executivos extrajudiciais:

(...)

XII - todos os demais títulos aos quais, por disposição expressa, a lei atribuir força executiva.

No mesmo sentido, os arts. 23, inciso III, alínea "b", e 24 da Lei nº 8.443/1992 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União), por sua vez, prescrevem:

Art. 23. A decisão definitiva será formalizada nos termos estabelecidos no Regimento Interno, por acórdão, cuja publicação no Diário Oficial da União constituirá:

(...)

III - no caso de contas irregulares:

(...)

b) título executivo bastante para cobrança judicial da dívida decorrente do débito ou da multa, se não recolhida no prazo pelo responsável;

Art. 24. A decisão do Tribunal, de que resulte imputação de débito ou cominação de multa, torna a dívida líquida e certa e tem eficácia de título executivo, nos termos da alínea b do inciso III do art. 23 desta Lei.

Assim sendo, o que dito até aqui deixa estampada a atribuição constitucionalmente definida ao TCU de julgar as contas e aplicar sanções àqueles responsáveis por ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas.

Estabelecida tal premissa, mister que nesse processo administrativo sejam respeitadas todas as garantias constitucionais, a exemplo do contraditório e ampla defesa conforme estabelecido no art. 5, LV, da CF[5].

Findo o trâmite administrativo, ou seja, transitado em julgado nesta seara, e verificada a inadimplência do responsável, resultante da omissão em pagar espontaneamente seu débito, só resta ao credor, in casu a União, com base no referido título executivo, promover sua execução forçada, conforme dispositivos acima citados.

Tal situação legal é bem explicada por JORGE ULISSES JACOBY FERNANDES:

“A decisão do Tribunal de Contas pode revestir-se sob forma de acórdão, nos termos do art. 23 da Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União, acórdão que é condenatório porque obriga o responsável a reparar o dano a que deu causa, e/ou impõe o pagamento de multa pelo ato irregular praticado, afirmando ainda que por expressa determinação constitucional, a natureza do acórdão condenatório das Cortes de Contas passou a ter eficácia equivalente em todos os seus efeitos ao título executivo (Tomada de Contas Especial, 1ª ed., 1996, Brasília Jurídica, p. 373 e seguintes).”

3. DA EXECUÇÃO DE MULTA E DÉBITO. DISTINGUISHING NECESSÁRIO.

Recentes discussões envolvendo a escorreita interpretação do parágrafo 5º do artigo 37 da Constituição Federal[6], dominaram o cenário jurídico dos últimos anos no que toca às ações envolvendo a Fazenda Pública. São exemplos de tal controvérsia os temas abaixo listados:

RE 669069[7] (é prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil - tema de repercussão geral nº 666).

RE 852475[8] (reconheceu a imprescritibilidade de ações de ressarcimento de danos ao erário decorrentes de ato doloso de improbidade administrativa. - tema de repercussão geral nº 897)

RE 636886[9] (é prescritível a ação de ressarcimento ao erário baseada em decisão de Tribunal de Contas - tema de repercussão geral nº 899).

Pois bem, antes de adentrarmos à temática própria deste artículo, qual seja, a cobrança da multa aplicada pelo TCU, importante termos em mente que, muitos, senão a maioria dos acórdãos do referido tribunal, ao aplicarem a sanção, anteriormente determinam medidas de ressarcimento ao erário ou outro tipo de imputação de débito.

Na espécie, portanto, um mesmo acórdão pode veicular pretensões diversas, tipo ressarcimento ao débito e multa, de sorte que o regime jurídico adotado será diferente, a depender da sua natureza jurídica, é o que veremos adiante.

Freddie Didier[10], citando Celso de Albuquerque Silva, afirma que: "Fala-se em distinguishing (ou distinguish) quando houver distinção entre o caso concreto (em julgamento) e o paradigma, seja porque não há coincidência entre os fatos fundamentais discutidos e aqueles que serviram de base à ratio decidendi (tese jurídica) constante no precedente, seja porque, a despeito de existir uma aproximação entre eles, alguma peculiaridade no caso em julgamento afasta a aplicação do precedente".

Mais adiante explica que: "O distinguish é, como se viu, por um lado, exatamente o método pelo qual se faz essa comparação/interpretação (distinguish/método). Se, feita a comparação, o magistrado observar que a situação concreta se amolda àquela que deu ensejo ao precedente, é o caso então de aplicá-lo ou superá-lo, mediante sério esforço argumentativo, segundo técnicas de superação do precedente que serão vistas a seguir (overruling e overriding).

Entretanto, se feita a comparação, o magistrado observar que não há aproximação entre o caso concreto e aquele que deu ensejo ao precedente, ter-se-á chegado a um resultado que aponta para a distinção das situações concretas (distinguish-resultado), hipótese em que o precedente não é aplicável, ou o é por aplicação extensiva (ampliative distinguishing)".

Na exposição em análise, é possível observar que embora o Acórdão do TCU sirva de fundamento à execução, este possui capítulos diversos, um deles materializado no dever de ressarcimento ou imputação de débito, enquanto que o outra trata de aplicação exclusiva de sanção pecuniária, a multa.

O presente estudo, portanto, se limita a tratar da sanção do tipo multa aplicada ao responsável.

Em continuidade, uma vez respeitados os princípios do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório, acaso haja condenação ao pagamento de multa esta será cobrada administrativamente, e não havendo pagamento voluntário, outra medida não resta ao ente público senão executá-la.

Do que se vê, portanto, a matéria que alicerça a execução pode nada tem haver com ressarcimento, e tratar apenas de aplicação de sanção!

Estabelecida tal premissa, ou seja, feito o distinguisching, e demonstrada a inaplicabilidade do precedente do STF relacionados à improbidade ou ressarcimento, passemos à análise da prescrição em matéria de direito administrativo sancionador.

4. MULTA. PRAZO PRESCRICIONAL QUINQUENAL.

É firme na jurisprudência que, em se tratando de multa administrativa imposta pelo TCU, não há que se falar na imprescritibilidade prevista no art. 37, § 5°, da CF.

Vale aqui também afirmar que é inaplicável o prazo prescricional disposto no Código Civil, uma vez que estamos a tratar de relação de Direito Público, incidindo na espécie a legislação especial referente ao Decreto n° 20.910/32, que regula a prescrição quinquenal das "dívidas passivas" da Administração Pública, ou ainda a Lei nº 9.783/1999, que disciplina a prescrição punitiva do Poder Público, por uma questão de isonomia.

Com esse mesmo raciocínio, o STJ afastou a aplicação do Código Civil nas relações de Direito Público no tocante ao prazo prescricional da ação indenizatória ajuizada contra o Estado, diante do caráter especial do Decreto n° 20.910/32 (REsp 1251993/PR, ReI. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 12/12/2012. DJe 19/12/2012).

Assim, especificamente quanto ao prazo prescricional das multas impostas pelo TCU, a jurisprudência do STJ e dos Tribunais Regionais Federais, segue tal entendimento, como demonstram os seguintes julgados:

"ADMINISTRATIVO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. DANO AO ERÁRIO. RESSARCIMENTO. IMPRESCRITIBILIDADE. MULTA. PRESCRIÇÃO QÜINQÜENAL. ART. 1º DA LEI 9.873/1999. INAPLICABILIDADE. 1. A pretensão de ressarcimento por prejuízo causado ao Erário é imprescritível. Por decorrência lógica, tampouco prescreve a Tomada de Contas Especial no que tange à identificação dos responsáveis por danos causados ao Erário e à determinação do ressarcimento do prejuízo apurado. Precedente do STF. 2. Diferente solução se aplica ao prazo prescricional para a instauração da Tomada de Contas no que diz respeito à aplicação da multa prevista nos arts. 57 e 58 da Lei 8.443/1992. Em relação à imposição da penalidade, incide, em regra, o prazo qüinqüenal. 3. Inaplicável à hipótese dos autos o disposto no art. 1º da Lei 9.873/1999, que estabelece que, nos casos em que o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal. Isso porque a instância de origem apenas consignou que as condutas imputadas ao gestor público não caracterizavam crime, sendo impossível depreender do acórdão recorrido a causa da aplicação da multa. Dessa forma, é inviável, em Recurso Especial, analisar as provas dos autos para verificar se a causa da imputação da multa também constitui crime (Súmula 7/STJ). 4. Recursos Especiais parcialmente providos para afastar a prescrição relativamente ao ressarcimento por danos causados ao Erário." (STJ - SEGUNDA TURMA - RESP 894539/PI - 2006/0229288-1, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN - Julgamento: 20/08/2009 - Publicação: DJe  27/08/2009) (Grifou - se).

"PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO.  RECURSO ESPECIAL. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PROCESSO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. VIOLAÇÃO A INSTRUÇÃO NORMATIVA. EXAME INCABÍVEL EM SEDE DE APELO ESPECIAL. ARTS.  31 E 57 DA LEI 8.443/92, 471 DO CPC, 884 DO CC, 26, VI, E 27, § 1º, DA LEI 9.784/99. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO.  SÚMULA  211/STJ.  TESE DE PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA OU FALHA NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. IMPUTAÇÃO DO DÉBITO E APLICAÇÃO DE SANÇÃO. NÃO CONFIGURAÇÃO DE HIPÓTESE DE IMPRESCRITIBILIDADE. LACUNA LEGISLATIVA. NECESSIDADE   DE   INTEGRAÇÃO POR ANALOGIA. APLICAÇÃO DO PRAZO QUINQUENAL. DECURSO. OCORRÊNCIA.

(...)

7.  Em virtude da lacuna legislativa, pois não há previsão legal de prazo para  a  atuação do Tribunal de Contas da União, deve ser-lhe aplicado  o  prazo  quinquenal, por analogia aos arts. 1º do Decreto 20.910/32 e 1º da Lei 9.873/99. Em hipótese similar à presente, porquanto ausente prazo decadencial específico no que concerne ao exercício do poder de polícia pela Administração, antes do advento da Lei 9.873/99, a Primeira Seção desta Corte, no julgamento do REsp 1.105.442/RJ (Rel Min. Hamilton Carvalhido, Primeira Seção, DJe 22/2/2011), sob o rito do art. 543-C do CPC, assentou ser ele de 5 anos, valendo-se da aplicação analógica  do  art.  1º do Decreto 20.910/32.

8.  Recurso especial parcialmente conhecido e,  nessa  extensão, provido  para  julgar procedente o pedido inicial, desconstituindo a decisão  do  Tribunal  de  Contas  da União no processo de tomada de contas  especial  do Convênio 5013/96, ressalvando-se a via judicial para o pleito de eventual ressarcimento." (STJ - PRIMEIRA TURMA - Processo REsp 1480350/RS - RECURSO ESPECIAL 2014/0142962-8 - Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES - Julgamento: 05/04/2016 - Publicação: DJe 12/04/2016). (destacamos).

"PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA DE ADMINISTRATIVA (SEGURANÇA). PRESCRIÇÃO. PRAZO QÜINQÜENAL. DECRETO 20.910/32. (RECURSO REPETITIVO - RESP 1.105.442-RJ).

1. A sanção administrativa é consectário do Poder de Polícia regulado por normas administrativas. A aplicação principiológica da isonomia, por si só, impõe a incidência recíproca do prazo do Decreto 20.910/32 nas pretensões deduzidas em face da Fazenda e desta em face do administrado.

2. Deveras, e ainda que assim não fosse, no afã de minudenciar a questão, a Lei Federal 9.873/99 que versa sobre o exercício da ação punitiva pela Administração Federal colocou uma pá de cal sobre a questão assentando em seu art. 1º caput: "Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado."

3. A possibilidade de a Administração Pública impor sanções em prazo vintenário, previsto no Código Civil, e o administrado ter a seu dispor o prazo quinquenal para veicular pretensão, escapa ao cânone da razoabilidade, critério norteador do atuar do administrador, máxime no campo sancionatório, onde essa vertente é lindeira à questão da legalidade.

4. Outrossim, as prescrições administrativas em geral, quer das ações judiciais tipicamente administrativas, quer do processo administrativo, mercê do vetusto prazo do Decreto 20.910/32, obedecem à quinquenalidade, regra que não deve ser afastada in casu.

5. Destarte, esse foi o entendimento esposado na 2ª Turma, no REsp 623.023/RJ, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ 14.11.2005: "PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO - COBRANÇA DE MULTA PELO ESTADO - PRESCRIÇÃO - RELAÇÃO DE DIREITO PÚBLICO - CRÉDITO DE NATUREZA ADMINISTRATIVA - INAPLICABILIDADE DO CC E DO CTN - DECRETO 20.910/32 - PRINCÍPIO DA SIMETRIA.

1. Se a relação que deu origem ao crédito em cobrança tem assento no Direito Público, não tem aplicação a prescrição constante do Código Civil.

2. Uma vez que a exigência dos valores cobrados a título de multa tem nascedouro num vínculo de natureza administrativa, não representando, por isso, a exigência de crédito tributário, afasta-se do tratamento da matéria a disciplina jurídica do CTN.

3. Incidência, na espécie, do Decreto 20.910/32, porque à Administração Pública, na cobrança de seus créditos, deve-se impor a mesma restrição aplicada ao administrado no que se refere às dívidas passivas daquela. Aplicação do princípio da igualdade, corolário do princípio da simetria.

4. Recurso especial improvido."

6. Precedentes jurisprudenciais: REsp 444.646/RJ, Rel. Min. JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, Segunda Turma, DJ 02.08.2006; REsp 539.187/SC, Rel. Min. DENISE ARRUDA, Primeira Turma, DJ 03.04.2006; REsp 751.832/SC, Rel. p/ Acórdão Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJ 20.03.2006; REsp 714.756/SP, Rel. Min. ELIANA CALMON, Segunda Turma, DJ 06.03.2006; REsp 436.960/SC, Rel. Min. CASTRO MEIRA, Segunda Turma, DJ 20.02.2006.

7. À luz da novel metodologia legal, publicado o julgamento do Recurso Especial nº 1.105.442/RJ, submetido ao regime previsto no artigo 543-C, do CPC, os demais recursos já distribuídos, fundados em idêntica controvérsia, deverão ser julgados pelo relator, nos termos do artigo 557, do CPC (artigo 5º, I, da Res. STJ 8/2008).

8. Agravo regimental desprovido." (AgRg no Ag 1303811/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 05/08/2010, DJe 18/08/2010).

"EMBARGOS À EXECUÇÃO. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. OBRIGAÇÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. MULTA. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. HIGIDEZ DO TÍTULO EXECUTIVO. MANUTENÇÃO. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. 1.Trata-se de apelação de sentença, em embargos à execução, na qual foi julgado improcedente pedido de desconstituição de acórdão do Tribunal de Contas da União, no qual o embargante foi condenado, no exercício do cargo de prefeito, a ressarcir valores ao erário e ao pagamento de multa, tudo por conta de irregularidades no cumprimento do objeto de convênio/prestação de contas. 2. Sobre a prescrição, propõe-se o seguinte esquema: a) a ação (pretensão estatal) de ressarcimento ao erário é imprescritível (STF. Pleno. MS 26.210-9/DF. Relator: Ministro Ricardo Lewandowski. Dje 10/10/2008); b) "por decorrência lógica, tampouco prescreve a Tomada de Contas Especial" (STJ. 2ªTurma. REsp 894539/PI. Relator: Ministro Herman Benjamin. DJe 27/08/2009); c) "(...) Diferente solução se aplica ao prazo prescricional para a instauração da Tomada de Contas no que diz respeito à aplicação da multa prevista nos arts. 57 e 58 da Lei 8.443/92" (REsp 894539/PI)"; d) considerando que a Lei n. 8.443/92, que regula o controle externo exercido pelo Tribunal de Contas da União, não dispõe sobre prescrição, há que se recorrer à analogia, a fim de fixar o marco legal de prescrição do direito sancionador; e) a norma geral de prescrição prevista no Código Civil não funciona como regra "natural" de prescrição da pretensão de imposição de multa no âmbito do Tribunal de Contas da União; f) também a Lei n. 9.873/99, que "estabelece prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta", não se aplica à espécie. A uma, porque a tomada de contas especial não tem, a priori, caráter punitivo; a duas, porque as infrações de natureza funcional foram expressamente excetuadas de sua abrangência; g) o Decreto n. 20.910/32, com apoio do Código Civil - em caráter subsidiário-, é o diploma adequado a incidir na hipótese; h) reforça este raciocínio o enunciado n. 150 da Súmula do Supremo Tribunal Federal: "Prescreve a execução no mesmo prazo de prescrição da ação". A inteligência do enunciado autoriza a conclusão de que, se a ação de execução do título - o acórdão do TCU - prescreve no prazo de cinco anos, no mesmo prazo prescreve a pretensão sancionatória. 3.Não há se falar em prescrição, considerados os fatos demarcadores dos marcos prescricionais e a legislação aplicável (Decreto n. 20.910/32, arts. 1º e 4º,Código Civil art. 199, c/c 202, c/c art. 203, c/c art. 322). 4 (...).  7.Mantida a higidez do acórdão do Tribunal de Contas da União, deve prosseguir a execução. 8.Apelação a que se nega provimento." (TRF 1ª REGIÃO - QUINTA TURMA - AC 200630000025283, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL JOÃO BATISTA MOREIRA, e-DJF1 DATA:03/06/2011 PAGINA:196).

No STF, quando do julgamento do MS 32.201/DF[11] (rel. Min. Roberto Barroso, julgamento em 21.3.2017), os Ministros que compõem a Primeira Turma do STF assinalaram que a lei orgânica do TCU, ao prever a competência do órgão para aplicar multa pela prática de infrações submetidas à sua esfera de apuração, deixou de estabelecer prazo para exercício do poder punitivo. Entretanto, isso não significava hipótese de imprescritibilidade. Devendo incidir, no caso, a prescrição quinquenal, prevista na Lei 9.873/1999, que regula a prescrição relativa à ação punitiva pela Administração Pública Federal Direta e Indireta, pois embora se refira a poder de polícia, a lei aplica-se à competência sancionadora da União em geral.

Cabe registrar, por oportuno, que apesar da previsão quinquenal da Lei nº 9.873/1999, "quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal" (art. 10, § 1°, da referida Lei).

Saliente-se que, quanto a esse tema havia divergência entre STJ[12] e STF[13], porém, recentemente o STJ passou a decidir que o prazo prescricional previsto na lei penal se aplica às infrações disciplinares também capituladas como crime independentemente da apuração criminal da conduta do servidor.

Ultrapassada a temática relativa aos reflexos na prescrição se o ato administrativo também for considerado como crime, não resta dúvida que o prazo prescricional a ser observado para a cobrança da pena de multa é o quinquenal, com fundamento na Lei nº 9.873/1999.

4.1. Início do prazo

Os processos administrativos que tramitam no âmbito no TCU possuem etapas instrutivas e decisórias específicas, garantidos o contraditório e a ampla defesa, havendo, ainda, a possibilidade de interposição de recursos naquela Corte de Contas, vários com efeito suspensivo.

Quando as contas são julgadas irregulares há imputação de débito e/ou multa, decisão que tem eficácia de título executivo extrajudicial (art. 71, § 3º, da CF/88 e art. 24 da Lei nº 8.443/92), tornando a dívida líquida e certa.

Após o julgamento, o responsável é notificado para recolher o valor devido. Se o responsável, regularmente notificado, não recorrer e nem recolher tempestivamente a importância devida, a sim é formalizado o procedimento para cobrança executiva, o qual é encaminhado ao Ministério Público junto ao Tribunal para, por meio da Advocacia-Geral da União (AGU) ou das unidades jurisdicionadas ao TCU que detêm essa competência, promover a cobrança judicial da dívida ou o arresto de bens.

Deste modo, os processos de tomada de contas e de quaisquer outras naturezas julgados pelo TCU somente se encerram após a apreciação de todos os recursos aviados pelos responsáveis.

A jurisprudência dos Tribunais Superiores é firme no sentido de ser a data do julgamento pela Corte de Contas o termo inicial da prescrição. Por todos, confira-se:

Decisão: Cuida-se de recurso extraordinário interposto por HUMBERTO ALVES DE SOUSA, ex-prefeito do Município de Pilõeszinhos/PB, com fundamento no artigo 102, III, "a", da Constituição Federal de 1988, contra acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado (fls. 92/93): 

"PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. ACÓRDÃO DO TCU QUE RECONHECEU IRREGULARIDADE NA TOMADA DE CONTAS E CONDENOU EX-PREFEITO NO PAGAMENTO DE MULTA. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL A CONTAR DA DECISÃO DO TCU. CARÁTER PUNITIVO E NÃO RESSARCITÓRIO. PRESCRIÇÃO AFASTADA.

1. Os presentes Embargos dizem respeito à Execução Diversa de título extrajudicial, no caso, Acórdão do TCU que, ao apreciar o processo de Tomada de Contas Especial para apurar possível irregularidade na prestação de contas do Convênio nº 282/2000, julgou irregulares as referidas contas e condenou o ex-Prefeito ao ressarcimento ao erário, na quantia indicada, além do pagamento de multa no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais).

2. O Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do RESP 894539/PI, da Relatoria do Ministro Herman Benjamin, firmou entendimento no sentido de que, sendo a Tomada de Contas Especial um processo administrativo que visa a identificar responsáveis por danos causados ao erário, e determinar o ressarcimento do prejuízo apurado, inquestionável cuidar da imprescritibilidade constitucionalmente prevista no referido artigo 37, § 5º.

3. O mesmo julgado, especificamente no que se refere a multa aplicada, explicitamente registrou a diferente solução a ser aplicada quanto ao prazo prescricional. É que, enquanto o ressarcimento do dano possui natureza civil, a multa tem caráter punitivo, o que afasta a imprescritibilidade.

4. O acórdão do TCU foi julgado na Sessão de 24.01.2006, data esta que deve ser considerada para o termo inicial da contagem do prazo prescricional quinquenal, enquanto que a Ação de Execução Diversa foi ajuizada perante a Seção Judiciária da Paraíba em 30.11.2006, conforme consulta realizada no sítio daquela Seção Judiciária.

5. Não há que se falar no prazo inicial da prescrição a contar da data em que foi firmado o Convênio 282, de 29.06.2000, vez que a exigência da obrigação teve origem, exatamente, com o acórdão do TCU. 6. Apelação improvida. Documento: 905771 - Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJe: 27/08/2009 Página 13 de 13.

O julgamento, portanto, é o marco temporal que deve ser considerada para início do prazo de prescrição para ajuizamento da ação de cobrança da dívida.

4.2. Causas de interrupção da prescrição.

 Estabelecido o prazo prescricional, importante verificarmos acerca da existência de causas interruptivas e/ou suspensivas do evento.

4.2.1. Da aplicação do Decreto 20.910/1932

Como já afirmado pela jurisprudência, aplicável à matéria o Decreto nº 20.910/1932, o qual prevê em seu artigo 4º[14] que não há à fluência do prazo prescricional durante a tramitação administrativa.

Desta forma, não há que se falar em prescrição enquanto a existência do débito é discutida junto ao TCU. Assim, só após o julgamento, e respectivos recursos, notificação para pagamento, e não pagamento voluntário, é que se tem por definitivamente formado o título, e iniciado o prazo prescricional. 

A regra acima exposta não se aplica nos casos em que o ato tenha repercussão na esfera penal, conforme veremos adiante.

4.2.2. Apuração criminal e aplicação do art. 200 do CC/02.

Seguindo, temos que, além do art. 4º, do Decreto 20.910/1932, outros diplomas normativos estabelecem causas suspensivas e/ou interruptivas da prescrição. Exemplo é o art. 200 do CC/02[15], o qual preconiza que, em havendo demanda de natureza penal, a prescrição somente correrá após decisão definitiva nessa seara.

Importante rememorar que, já foi visto linhas acima que o prazo prescricional a ser utilizado será aquele previsto na lei penal se a infração também for capitulada como crime independentemente da apuração criminal da conduta do servidor. Em havendo repercussão criminal do fato, não correrá a prescrição até apuração final definitiva.

A posição aqui defendida é corroborada pela jurisprudência da 3ª Turma do Superior Tribunal de Justiça no julgamento do REsp 1.631.870[16], senão vejamos:

 “Em se tratando de responsabilidade civil ex delicto, o exercício do direito subjetivo da vítima à reparação dos danos sofridos somente se torna viável em toda plenitude quando não pairam mais dúvidas acerca do contexto em que foi praticado o ato ilícito, sobretudo no que diz respeito à definição cabal da autoria, que, de praxe, é objeto de apuração concomitante no âmbito criminal”, apontou o relator do recurso, ministro Villas Bôas Cueva.

5.  Conclusão

Frente ao que sobredito, é possível afirmar a inaplicabilidade da tese da imprescritibilidade quando a temática for sanção pecuniária oriunda de fiscalização do TCU.

Da leitura da legislação é possível extrair o uso devido do lapso temporal quinquenal, contado a partir do julgamento das contas pelo TCU, em razão da causa de interrupção prevista no art. 4 do Decreto 20.910/32.

Será aplicado o prazo penal em existindo tal repercussão do ato administrativo, independente de investigação criminal, na linha dos precedentes do STJ e STF já elencados.

E por fim, não há que se falar em início do prazo prescricional se a matéria for objeto de apuração criminal, visto que não corre a prescrição enquanto não houver sentença penal definitiva, conforme previsto no art. 200 do CC/02.

6. Referências

Código de Processo Civil. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm. Acesso em 02/01/2020.

Decreto 20.910/1932. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/Antigos/D20910.htm Acesso em 02/01/2020.

Código Civil. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10406.htm. Acesso em 13/01/2020.

Constituição Federal. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm Acessado em 17/02/2020.

MS 32.201/DF (rel. Min. Roberto Barroso, julgamento em 21.3.2017), Disponível em  http://stf.jus.br/arquivo/informativo/documento/informativo858.htm Acessado em 17/02/2020

ASSIS, Araken. Execução Forçada e Efetividade do Processo. Disponível em http://www.mpsp.mp.br/portal/page/portal/documentacao_e_divulgacao/doc_biblioteca/bibli_servicos_produtos/bibli_boletim/bibli_bol_2006/RDC_01_07.pdf. Acesso em 04.02.2020.

DIDIER JR., Fredie, BRAGA, Paula Sarno e OLIVEIRA, Rafael. Curso de Direito Processual Civil: teoria da prova, direito probatório, teoria do precedente, decisão judicial, coisa julgada e antecipação dos efeitos da tutela. 4ª ed., v. 2, Salvador: