MURILO BRAZ VIEIRA[1]

(orientador)

RESUMO: Este artigo tem por objetivo analisar os dispositivos insertos na Lei nº 13.022, de 08 de agosto de 2014, que instituiu o Estatuto Geral das Guardas Municipais e apresentar os diversos tipos de interpretação e aplicação frente às Cortes Judiciais Superiores. Temas como Poder de Polícia e Adicional de Periculosidade serão especialmente abarcados ante a intensa polêmica que estes pontos geram no meio jurídico brasileiro, em relação aos guardas municipais. Por meio da análise de estudos realizados pelos mais variados doutrinadores e de decisões judiciais comumente proferidas sobre a matéria, pretende-se avaliar o tratamento dispensado aos guardas municipais em detrimento às forças policiais existentes no Brasil. Busca-se trazer a lume o entendimento das cortes superiores, notadamente à do Supremo Tribunal Federal quanto à hermenêutica empregada à Lei nº 13.022/2014. Para uma melhor ilustração de como as atribuições dos guardas municipais são definidas nos municípios brasileiros, far-se-á uma reflexão sobre os dispositivos insertos na Lei Complementar nº 42, de 08 de novembro de 2001, que trata do Estatuto da Guarda Metropolitana de Palmas/TO. A metodologia aplicada está alicerçada em análise bibliográfica de doutrinadores e estudiosos do Direito de caráter qualitativo, bem como em leis, jurisprudências e normas relacionadas a esta temática.  

PALAVRA-CHAVE: Competências; Direitos; Guarda Municipal.

ABSTRACT: This article aims to analyze the devices inserted in Law No. 13.022, of August 8, 2014, which instituted the General Statute of Municipal Guards and to present the different types of interpretation and application before the Superior Courts. Topics such as Police Power and Dangerous Work Additional will be specially covered in face of the intense controversy that these points generate in the Brazilian legal environment, in relation to municipal guards. In this way, through the analysis of studies carried out by the most varied indoctrinators and judicial decisions commonly handed down on the matter, it is intended to evaluate the treatment given to municipal guards at the expense of existing police forces in Brazil. The aim is to bring to light the understanding of the higher courts notably that of the Federal Supreme Court regarding the hermeneutics used in Law No. 13.022 / 2014. For a better illustration of how the duties of municipal guards are defined in Brazilian municipalities, a reflection will be made on the provisions included in Complementary Law No. 42, of November 8, 2001, which deals with the Statute of the Metropolitan Guard of Palmas / TO. The methodology applied in this research is based on an extensive bibliographic analysis of legal scholars and scholars, of a qualitative character, as well as in laws, jurisprudence and norms related to the topic at hand.

KEYWORDS: Skill; Rights; Municipal Guard.

SUMÁRIO: Introdução. 1. Aspectos Históricos da Guarda Municipal. 2. A Guarda Municipal segundo a Constituição Federal de 1988. 3. Considerações sobre a Lei nº 13.022/2014 e o Estatuto da Guarda Municipal de Palmas/TO. 3.1. Atribuições e Competências da Guarda Municipal definidas na Lei nº 13.022/2014. 3.2. Atribuições e Competências da Guarda Municipal definidas no Estatuto da Guarda Municipal de Palmas/TO.  4. Poder de Polícia e o Adicional de Periculosidade da Guarda Municipal: Aspectos Doutrinários e Jurisprudenciais. 5. O Projeto de Lei nº 4177/19. 6. Considerações Finais. Referências.

INTRODUÇÃO

A Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 1988, traz em seu Preâmbulo, a instituição do Estado Democrático de Direito destinada a garantir aos cidadãos brasileiros, dentre outras, a liberdade, a segurança e o bem estar.

Para concretizar as garantias constitucionais relacionadas à segurança e bem estar, a Carta Magna estabelece que a Segurança Pública destinada à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio será realizada pela: polícia federal, rodoviária federal, civil, militar, corpo de bombeiro militar e polícias penais federal, estadual e distrital.

Não obstante o rol ostensivo de policiais para combater a violência e a criminalidade há no texto constitucional (art. 144, § 8º da CF/88), a possibilidade dos municípios brasileiros instituírem Guardas Municipais, visando à proteção de seus bens, serviços e instalações.

Por se tratar de norma de eficácia limitada, o artigo supracitado necessita de regulamentação complementar, o que motivou a promulgação, no dia 08 de agosto de 2014, da Lei nº 13.022, para dispor sobre o Estatuto Geral das Guardas Municipais.

Conforme informado anteriormente, a Guarda Municipal não integra o rol de órgãos responsáveis pela Segurança Pública, insertos nos incisos do art. 144 da Constituição Federal, deste modo, insta estabelecer quais as atribuições, direitos e competências da Guarda Municipal e no que elas diferem das forças policiais.

Através desta análise pretende-se verificar se a atividade exercida pelo guarda municipal se assemelha às de polícia, notadamente se estas são respaldadas no poder de polícia e se fazem jus à aposentadoria especial pelo risco da profissão.

Sob o prisma da hermenêutica das Cortes Superiores serão abordadas algumas teses e estudos doutrinários sobre a matéria, e ainda, será posto a lume a regulamentação e atribuições da Guarda Municipal do município de Palmas/TO, como exemplificação.

 O objetivo da presente pesquisa é engrandecer o debate sobre as características das atividades da Guarda Municipal e os direitos a ela expendidos, o que será tratado nos próximos tópicos.

Fora aplicado o método dedutivo-qualitativo de pesquisa, consubstanciado em diversificado material bibliográfico composto por artigos científicos, legislações e doutrinas jurídicas relacionadas ao estudo em destaque.  

1 ASPECTOS HISTÓRICOS DA GUARDA MUNICIPAL

A Guarda Municipal surgiu no Brasil Império, com a promulgação da Lei de 10 de Outubro de 1831, antes deste fato, não havia uma proteção exclusiva às fronteiras, vilas e cidades do país.

 As forças existentes estavam voltadas para a guerra e combates externos, e eram divididas em três escalões: exército pago ou tropa de linha (composto na maioria por oficiais portugueses), milícias (fixadas em uma base territorial) e as Ordenanças. (NASCIMENTO NETO, 2016).

Com o objetivo de proteger internamente o país e manter a paz e a tranquilidade nas províncias a Lei de 10, a Lei de 10 de Outubro de 1831, autorizou a criação das Guardas Municipais, conforme ensina Lima (2015, p. 187):

No período do Brasil Império, a Regência promulgou a lei de 10 de outubro de 1.831, autorizando as Províncias a criar um corpo de Guardas Municipais, as quais tinham a finalidade de manter a tranquilidade pública e auxiliar a justiça de acordo com os efetivos necessários, sendo nesta data comemorado o dia Nacional do Guarda municipal, que foi instituído em 1833 no Congresso Nacional de Guardas Municipais realizado em Curitiba. Sendo este um dos atos mais valorosos realizados pelo então, Regente Feijó, o qual tornou pública tamanha satisfação, ao dirigir-se ao Senado em 1839, afirmando a respeito do assunto.

Percebe-se que a motivação da instituição da Guarda Municipal, no Brasil imperial é a de promoção da segurança nas províncias, ou seja, estava associada à proteção da ordem e no auxílio da justiça.

Ao longo da história brasileira, conforme os Estados e as cidades brasileiras se constituíam e evoluíram, a guarda municipal passou por várias mudanças, e em diversos locais do território nacional passaram a ser incorporadas ou extintas ao efetivo de segurança existente no local.

Acerca destas mudanças, Nascimento Neto (2016, p. 04), faz as seguintes considerações:

Essa evolução histórica mostra que mesmo com a evolução das guardas nacionais ou guardas municipais permanentes este sistema de policiamento municipal não atendia as expectativas do Exército, pois, este necessitava de uma força armada auxiliar e subordinada, fatores estes que não se encaixavam no modelo cívico da guarda, tornando essa atividade ameaçadora ao exército, pois tinham instituições armadas e não subordinadas a ele dentro do seu território.

O exército brasileiro sentia-se ameaçado pela Guarda Municipal, e este fator contribuiu significativamente para esta variação no decorrer da História.

No contexto Constitucional, Lima (2015, p. 189), ressalva que a Guarda Municipal somente fora prevista na Constituição Federal de 1988, conforme se verifica abaixo:

Para finalizar a contextualização histórica, devemos ressaltar que no decorrer da história de nosso país, as constituições brasileiras sempre foram silenciosas quanto à existência e competência das Guardas Municipais, situação que somente se modificou com a promulgação da Carta Magna de 1988. Com efeito, prescreve o seu § 8º do artigo 144 que: “§ 8º - Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.

Vislumbra-se que embora a Guarda Municipal tenha surgido no Brasil em 1831, somente na Constituição Federal de 1988 é que sua previsão foi expressamente formalizada. É sobre este dispositivo constitucional que será abordado o título a seguir.

2 A GUARDA MUNICIPAL SEGUNDO A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988.

A Guarda Municipal como visto anteriormente, poderá ser instituída pelos municípios quando necessárias à proteção de seus bens serviços e instalações (art. 144, §8º da CF/88). Interpretando tal assertiva, Silva (2014, p. 653) afirma que:

Os constituintes recusaram várias propostas no sentido de instituir alguma forma de polícia municipal. Com isso, os Municípios não ficaram com qualquer responsabilidade específica pela segurança pública. Ficaram com a responsabilidade por ela na medida em que, sendo entidades estatais, não podem eximir-se de ajudar os Estados no cumprimento dessa função. Contudo, não se lhes autorizou a instituição de órgão policial de segurança, e menos ainda de polícia judiciária. A Constituição apenas lhes reconheceu a faculdade de constituir Guardas Municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei. Aí, certamente, está uma área que é de segurança pública: assegurar a incolumidade do patrimônio municipal, que envolve bens de uso comum do povo, bens de uso especial e bens patrimoniais, mas não é de polícia ostensiva, que é função da Polícia Militar. Por certo que não lhe cabe qualquer atividade de polícia judiciária e de apuração de infrações penais, que a Constituição atribui com exclusividade à Polícia Civil (art. 144, § 4.º), sem possibilidade de delegação às Guardas Municipais.

Abstrai-se da análise do autor que o constituinte não autorizou à Guarda Municipal qualquer atividade de polícia extensiva (função da polícia militar), de polícia judiciária e de apuração de infrações penais (competência da polícia civil).

Neste contexto a guarda municipal seria responsável por assegurar a incolumidade do patrimônio municipal, ou seja, os bens de uso comum do povo, de uso especial e bens patrimoniais.

No tocante à menção “conforme dispuser a lei” expressa no §8º do art. 144, a interpretação majoritária é a de a lei em referência, trata-se de uma lei federal que estabeleça regras e procedimentos gerais, no entanto a instituição da guarda municipal deverá ser feita por meio de lei específica de cada município que a implantar. (LENZA, 2016).

Justamente pela necessidade de edição de uma lei federal para regulamentar, em linhas gerais, as atribuições da Guarda Municipal, que a Lei nº 13.022/2014 foi editada, ou seja, quase 26 anos depois promulgada a Constituição da República Federativa do Brasil.

Não obstante o desiderato de pôr fim à falta de regulamentação e corroborar com as funções expressas no texto constitucional, o Estatuto Geral da Guarda Municipal desencadeou inúmeros questionamentos e polêmicas acerca da constitucionalidade de alguns de seus dispositivos, por ultrapassar as competências delineadas na Carta Magna. Os dispositivos em comento serão estudados a seguir.

3 CONSIDERAÇÕES SOBRE A LEI Nº 13.022/2014 E O ESTATUTO DA GUARDA MUNICIPAL DE PALMAS/TO.

A Lei nº 13.022/2014 estabelece as normas gerais que irão subsidiar os municípios que quiserem instituir a Guarda Municipal na sua cidade. Também com o condão de ditar diretrizes para a padronização da implantação das guardas municipais, o Ministério da Justiça elaborou o Livro Azul das Guardas Municipais – Princípios Doutrinários da Segurança Pública Municipal[2], que tem por objetivos gerais (BRASIL, 2019, p. 7):

Apoiar a constituição de instituições permanentes com o compromisso de atender políticas de prevenção primária no âmbito da Segurança Pública, particularmente relativas à Ordem Pública, possibilitando que as Guardas Municipais alcancem regras estabelecidas e que possam integrar o SUSP, com certo grau de uniformidade nacional, executando o papel que lhes foi previsto em lei. Proporcionar ao agente de segurança pública o exercício de suas funções na ocupação e utilização democrática do espaço público, garantir o respeito aos direitos fundamentais do cidadão na vida em sociedade, proteger o meio ambiente, o patrimônio histórico, cultural, ecológico e imaterial, atuando como verdadeira polícia administrativa de postura urbana, além de garantir a correta utilização dos serviços públicos.

Observa-se que um dos objetivos da emissão do livro é fazer com que as guardas municipais integrem o SUSP. O Sistema Único de Segurança Pública – SUSP foi instituído pela Lei nº 13.675 de 11 de junho de 2018, e tem por finalidade, consoante se depreende de seu art. 1º:

Art. 1º Esta Lei institui o Sistema Único de Segurança Pública (Susp) e cria a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS), com a finalidade de preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, por meio de atuação conjunta, coordenada, sistêmica e integrada dos órgãos de segurança pública e defesa social da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, em articulação com a sociedade.

A implantação do SUSP pressupõe a atuação integrada das forças de segurança pública, de modo a tornaram mais céleres e eficientes as ações de promoção da segurança, e neste contexto, estão incluídas as Guardas Municipais.

Pela leitura do art. 1º da Lei nº 13.022/2014, a guarda municipal é uma instituição de caráter civil, uniformizada, armada, e que tem por função a proteção municipal preventiva.

Sobre este dispositivo, Ouriques (2017, p. 09), esclarece: “da forma jurídica, vem o caráter civil, enquanto da forma física, que sejam uniformizados. A desmilitarização resulta no caráter civil e uniformizado previsto na lei, em substituição ao modelo militar e fardado deixado como resquício do regime ditatorial”.

A guarda municipal possui poder de armamento e atua de forma preventiva, ou seja, se antecipa ou evita a ocorrência da conduta danosa, além do mais traz um aspecto de proximidade com a comunidade, de proteção social.

Quanto às competências da guarda municipal, estas serão estudadas no subtópico seguinte.

3.1. Atribuições e Competências da Guarda Municipal definidas na Lei nº 13.022/2014

As competências da Guarda Municipal estão dispostas nos artigos 4º e 5º da Lei nº 13.022/2014.

O artigo 4º e parágrafo único disciplinam, em suma, a competência geral da Guarda Municipal na proteção de bens, serviços, logradouros públicos e instalações, cujos bens se referem aos de uso comum, de uso especial e dominial.

Já o artigo 5º elenca através de seus dezoito incisos específicos sobre a atuação da guarda militar. Os dois primeiros incisos estão relacionados à proteção patrimonial, ou seja, vinculada à atividade precípua da guarda.

Analisando os incisos III, V, XVII e XIII verifica-se a competência da guarda municipal para atuar em defesa da segurança de pessoas, vejamos:

Art. 5º São competências específicas das guardas municipais, respeitadas as competências dos órgãos federais e estaduais:

(...)

III - atuar, preventiva e permanentemente, no território do Município, para a proteção sistêmica da população que utiliza os bens, serviços e instalações municipais;

(...);

V - colaborar com a pacificação de conflitos que seus integrantes presenciarem, atentando para o respeito aos direitos fundamentais das pessoas;

(...)

XVII - auxiliar na segurança de grandes eventos e na proteção de autoridades e dignitários; e

XVIII - atuar mediante ações preventivas na segurança escolar, zelando pelo entorno e participando de ações educativas com o corpo discente e docente das unidades de ensino municipal, de forma a colaborar com a implantação da cultura de paz na comunidade local.

Existem atribuições, conforme afirmam Zago; Carvalho (2015, p. 07), referente à colaboração de forma integrada com órgãos de segurança pública, prisão em flagrante, atuação junto à sociedade civil, dentre outras, consoante se verifica abaixo:

Há ainda dispositivos que apontam para uma ação na área de segurança pública, como a possibilidade de "colaborar, de forma integrada com os órgãos de segurança pública, em ações conjuntas que contribuam para a paz social" (inc. IV) e o dever fixado de encaminhar ao delegado de polícia o autor de infração preso em flagrante delito (inc. XIV). Deve-se mencionar ainda a realização de discussões, junto à sociedade civil, de soluções e projetos locais "voltados à melhoria das condições de segurança das comunidades". Ademais, há a previsão de interação e atuação conjunta com órgãos de diversas áreas, como defesa civil (inc. VIII), políticas sociais (inc. XI), polícia administrativa (inc. XII) e atendimento de emergências (XIII). Especialmente inovadora é a autorização para que as Guardas Municipais exerçam competências de trânsito (VI). 25 Nos dispositivos mencionados, observa-se especial ênfase do legislador no caráter preventivo e integrado da atividade da Guardas Municipais. A esses traços somam-se também os princípios fixados pelo art. 3.º da lei para a atuação das Guardas Municipais, como a "proteção dos direitos humanos fundamentais, do exercício da cidadania e das liberdades públicas" e a "preservação da vida, redução do sofrimento e diminuição das perdas"

Houve uma ampliação das competências da Guarda Municipal em relação à redação originária prevista no §8º do art. 144 da Constituição Federal, e com isso, várias discussões se ambientaram no meio jurídico acerca da constitucionalidade destes dispositivos.

Sobre o assunto Lenza (2016), esclarece que:

Em relação às competências (geral e específicas) previstas no art. 5.º do estatuto, a sua interpretação deverá sempre levar em conta os parâmetros constitucionais de proteção dos bens, serviços e instalações do Município. Por isso, parece ter razão o parecer da PGR que sustenta a inconstitucionalidade dos incisos VI, XIII e XVII do art. 5.º da Lei n. 13.022/2014 (atribuem às guardas municipais, em caráter primário, exercício de competências municipais de trânsito; atendimento de ocorrências emergenciais ou de pronto atendimento; auxílio na segurança de grandes eventos e proteção de autoridades e dignitários). Em relação às competências de trânsito, admitíamos apenas aquelas que pudessem ter alguma relação com a proteção de bens, serviços e instalações.

A polêmica envolvendo ao campo de atuação da guarda municipal não reside somente no âmbito jurídico-político é alvo de vários questionamentos dos servidores/guardas municipais, haja vista, que com a ampliação das competências, passaram a reclamar a percepção de direitos concedidos às forças policiais, como o adicional de periculosidade. A hermenêutica atual sobre o assunto será tratada posteriormente

3.2. Atribuições e Competências da Guarda Municipal definidas no Estatuto da Guarda Municipal de Palmas/TO.

A instituição da Guarda Municipal corresponde a um ato discricionário do Paço Municipal, conforme disciplina o §8 do art. 144 da CF, corroborada pelo art. 6º[3] da Lei nº 13.022/2014.

Sendo assim, cada município disciplinará e regulamentará em Estatuto próprio, as atribuições da sua Guarda Municipal, utilizando como parâmetro, o Estatuto Geral e o Livro Azul das Guardas Municipais.

Para que não haja fuga do tema e explanações extensas sobre os diferentes estatutos municipais da guarda municipal existentes no país, será apresentada a título de exemplificação e de comparação com a norma geral, o Estatuto da Guarda Municipal do município de Palmas/TO.

A autorização para que a Guarda Municipal fosse implantada na cidade de Palmas/TO está estampada no art. 109[4] da Lei Orgânica Municipal, que assim estabelece: “O Município poderá constituir guarda municipal, força auxiliar destinada à proteção de seus bens, serviços e instalações, nos termos da lei”.

A Guarda Metropolitana foi efetivamente instituída pela Lei Complementar nº 17, de 09 de fevereiro de 2000, sendo reestruturada e revogada, posteriormente, pela Lei Complementar nº 42, de 8 de novembro de 2001 (vigente).

As funções da guarda metropolitana estão estampadas no parágrafo único do art. 1º da Lei Complementar nº 42/2001, que assim dispõe:

Art. 1º Observado o disposto no art. 109, da Lei Orgânica do Município de Palmas, fica instituída a Guarda Metropolitana de Palmas sob forma de atuação complementar, nos termos da Lei nº 973, de 8 de janeiro de 2001.

Parágrafo único. A Guarda Metropolitana de Palmas tem como função, a proteção dos bens públicos municipais, serviços e instalações, controle, fiscalização, orientação e educação ambiental e, subsidiariamente, à complementação e apoio das atividades de segurança pública, no Município de Palmas, integrando a Polícia Comunitária.

O Estatuto da Guarda Metropolitana de Palmas/TO teve a maioria de seus artigos revogados, restando somente as funções acima transcritas.

O estatuto em referência não foi alterado após a edição do Estatuto Geral, portanto, as atribuições ainda não foram expressamente definidas no estatuto próprio.

4. PODER DE POLÍCIA E APOSENTADORIA ESPECIAL DA GUARDA MUNICIPAL: ASPECTOS DOUTRINÁRIOS E JURISPRUDENCIAIS.

Com o advento da Lei nº 13.022/2014 várias questões foram postas quanto à constitucionalidade de algumas atribuições elencadas no artigo 5º, haja vista, que o guarda metropolitano poderá atuar em situações que fogem da proteção dos bens do Munícipio, expressamente estampada na Carta Magna.

Ao tratar do assunto, Lima (2015, p. 194-195), traz as seguintes considerações:

A primeira constatação é que a Constituição Federal apresenta de forma taxativa os órgãos que compõe a Segurança Pública, apenas aqueles entes dispostos nos incisos do caput do art. 144. A Guarda Municipal não pode ser considerada como órgão de segurança pública, conforme expõe a extensa doutrina a respeito da temática. (...)

A segunda constatação é que o limite de interpretação do art. 144, §8º, que dispõe sobre a função das Guardas Municipais, conforme a Constituição Federal, as referidas possuem funções limitadas de zelar pelo patrimônio, instalações e serviços do município. No entanto, a interpretação da definição de bens, do §8º, do Art. 144 deve ser limitada, no entendimento de não invadir as atribuições dos órgãos de segurança pública, consolidados nos incisos do caput do art. 144 da CF (...).

Para a autora a Constituição Federal fixa um rol taxativo dos órgãos que compõem a segurança pública, sendo vedado, portanto, a inclusão da guarda municipal nesta seara. Outro ponto aventado é o da impossibilidade da guarda municipal atuar em casos que não estejam relacionados à defesa do patrimônio, instalações e serviços públicos.

A guarda municipal tem por objetivo proteger bens, instalações e serviços municipais e não deve adentrar nas atribuições da polícia civil, militar ou federal, como tem sido feito por diversos paços municipais, ao utilizar a guarda municipal como polícia repressiva. Tal ato reveste-se de latente inconstitucionalidade. (AGRA, 2018, p. 777)

Fazendo duras críticas à Lei nº 13.022/2014, Moraes (2014) diz que:

A legitimidade do poder de polícia as Guardas Municipais no exercício da segurança pública se depreende da hermenêutica dos dispositivos constitucionais e da legislação vigente. Buscando-se a mens legis, percebe-se que deve ser aplicado o princípio geral de direito de "quem pode o mais, pode o menos". O que não se justifica no Estado Democrático de Direito, o qual deve defender a legalidade e não o pensamento arbitrário. Deixando claro, a referida legislação a manutenção e preservação dos direitos humanos e civis do cidadão, mas ao exercer poderes que não lhe são afeitos as Guardas Municipais não estão fazendo valer a Constituição Federal, que não lhe outorga poder de policia ou poderes equiparados aos entes policiais, exercendo abordagens sem técnica e com a invasão na incolumidade dos munícipes ao tentar exercer diretamente o patrulhamento fardado ostensivo nas ruas dos municípios.  

Para melhor compreensão desta discussão, cumpre trazer à baila o conceito de Poder de Polícia, que se encontra melhor empregado, no art. 78 da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 - Código Tributário Nacional:

Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

O poder de polícia, portanto é um agente limitador, concedido pela Administração Pública no intuito de combater abusos e garantir o bem estar social. Sendo assim, a competência para exercer o poder de polícia é da pessoa federativa como poderes de regular a matéria. Neste aspecto, em se tratando de interesses nacionais, a sua regulamentação e o policiamento seria da União, sê regionais as normas e polícia seriam da competência estadual, e para interesses locais a subordinação dar-se-ia pelos regulamentos e policiamento administrativo municipal. Deste modo, a guarda municipal teria poderes de polícia administrativa (CARVALHO FILHO, 2017, p. 78).

Estabelecendo as diferenças entre polícia judiciária e administrativa, Moreira Júnior (2017, p. 14) insere no contexto de polícia administrativa a guarda municipal, vejamos:

Pelo até aqui exposto podemos visualizar que, em um primeiro plano, a polícia administrativa difere da polícia judiciária pelo momento em que agem. A primeira tem cunho preventivo, atuando para que o dano não se efetive. A segunda passa a agir quando o dano já foi consumado, tornando clara sua natureza repressiva. Desse modo podemos inferir que as Guardas Municipais atuam com o poder de polícia administrativo, na prevenção da vida, redução das   perdas e danos, no patrulhamento preventivo, proteção dos direitos humanos fundamentais, do exercício da cidadania e das liberdades públicas, bem como o compromisso com a evolução social da comunidade, desse modo consiste no conjunto de intervenções da administração, conducentes a impor à livre ação dos particulares a disciplina exigida pela vida em sociedade.

Sendo assim, divergindo dos posicionamentos anteriormente elencados, Bezerra (2018, p. 72), sustenta que, embora não conste no rol de órgãos responsáveis pela Segurança Pública, os guardas municipais a integram tendo em vista as recentes decisões do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria:

Quanto ao tema se as guardas municipais estariam ou não inseridas no contexto da segurança pública, recente decisão do STF no dia 25 de maio de 2017 parece ter elucidado a questão ao reconhecer que as guardas municipais desempenham serviço essencial de segurança pública, negando provimento ao Recurso Extraordinário (RE) 846854, com repercussão geral, que defendia a competência da justiça do trabalho para julgar a abusividade da greve de guardas municipais que trabalham em regime celetista. Em seu voto, o ministro Alexandre de Moraes, acompanhado por maioria, sustentou não haver competência da Justiça trabalhista neste caso, por tratar-se de área na qual o próprio STF reconheceu que não há direito à paralisação dos serviços, por ser essencial à segurança pública. Logo, se as guardas municipais exercem serviços essenciais a segurança pública e seus agentes estão proibidos de exercerem o direito de greve, segundo o próprio STF, cabe então deduzir que a questão resta pacificada daqui em diante.

Diante de tantas discussões sobre as competências e a própria natureza da guarda municipal, o Supremo Tribunal Federal fora instado a se manifestar sobre o tema, na Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI nº 5156/14 (em sede de repercussão geral), de autoria da Federação Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais – FENEME, contra dispositivos da Lei nº 13.022/2014.

Dentre os pontos suscitados pela Federação na respectiva ADI, impetrada no mesmo ano de vigência da norma, reside a alegação de incompetência da União para legislar sobre guardas municipais; e o segundo contesta todos os dispositivos que, de alguma forma, atribuem competência para o Município desenvolver atividades de patrulhamento preventivo e de proteção da população. (BEZERRA, 2018). Acerca desta ADI, o ministro Gilmar Mendes, no dia 29 de maio de 2020, proferiu decisão extinguindo o feito pela ilegitimidade da Federação em propor Ação Direta de Inconstitucionalidade[5]. 

O Supremo Tribunal Federal, já proferiu decisão no RE 658.570[6], acerca da atuação da Guarda Municipal na fiscalização do trânsito:

DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PODER DE POLÍCIA. IMPOSIÇÃO DE MULTA DE TRÂNSITO. GUARDA MUNICIPAL. CONSTITUCIONALIDADE.

1. Poder de polícia não se confunde com segurança pública. O exercício do primeiro não é prerrogativa exclusiva das entidades policiais, a quem a Constituição outorgou, com exclusividade, no art. 144, apenas as funções de promoção da segurança pública. 2. A fiscalização do trânsito, com aplicação das sanções administrativas legalmente previstas, embora possa se dar ostensivamente, constitui mero exercício de poder de polícia, não havendo, portanto, óbice ao seu exercício por entidades não policiais. 3. O Código de Trânsito Brasileiro, observando os parâmetros constitucionais, estabeleceu a competência comum dos entes da federação para o exercício da fiscalização de trânsito. 4. Dentro de sua esfera de atuação, delimitada pelo CTB, os Municípios podem determinar que o poder de polícia que lhe compete seja exercido pela guarda municipal. 5. O art. 144, § 8º, da CF, não impede que a guarda municipal exerça funções adicionais à de proteção dos bens, serviços e instalações do Município. Até mesmo instituições policiais podem cumular funções típicas de segurança pública com exercício de poder de polícia. Entendimento que não foi alterado pelo advento da EC nº 82/2014. 6. Desprovimento do recurso extraordinário e fixação, em repercussão geral, da seguinte tese: é constitucional a atribuição às guardas municipais do exercício de poder de polícia de trânsito, inclusive para imposição de sanções administrativas legalmente previstas.

A Suprema Corte em sede de repercussão geral já reconheceu a constitucionalidade do poder de polícia de trânsito das guardas municipais, que poderão então, em razão da sua competência, fiscalizar o trânsito, lavrar auto de infração de trânsito e impor multas.

Observa-se que há uma tendência no reconhecimento das competências insertas na Lei nº 13.022/14, e neste ponto, reside outro ponto comumente pleiteado por servidores/guardas municipais: a concessão de aposentadoria especial concedida às demais forças policiais ante a realização de uma atividade de risco e também o pagamento de adicional de periculosidade.

O Supremo Tribunal Federal, por sua maioria, em decisão prolatada no Mandado de Injunção nº 6.908 DF[7], no dia 29 de novembro de 2019, entendeu que o guarda municipal não faz jus à concessão de aposentadoria especial prevista na Lei Complementar nº 51/1985, sob o fundamento que só há omissão inconstitucional quando o risco seja, inequivocamente, inerente ao ofício, e que eventual exposição às situações de risco a que podem estar sujeitos os guardas municipais, não garante direito subjetivo constitucional à aposentadoria especial.

Nos termos do inciso II e § 1º do art. 193 da Consolidação das Leis do Trabalho – CLT:

Art. 193. São consideradas atividades ou operações perigosas, na forma da regulamentação aprovada pelo Ministério do Trabalho e Emprego, aquelas que, por sua natureza ou métodos de trabalho, impliquem risco acentuado em virtude de exposição permanente do trabalhador a: 

(...) 

II - roubos ou outras espécies de violência física nas atividades profissionais de segurança pessoal ou patrimonial. 

§ 1º - O trabalho em condições de periculosidade assegura ao empregado um adicional de 30% (trinta por cento) sobre o salário sem os acréscimos resultantes de gratificações, prêmios ou participações nos lucros da empresa.

(...)

Depreende-se dos dispositivos que aquele que exerce atividade de segurança de pessoas ou de patrimônios tem o direito a receber adicional de 30% (trinta por cento) sobre o salário, por atuar em condições de periculosidade. Embora o artigo se encaixe perfeitamente ao trabalho desenvolvido pelo guarda municipal, inúmeras são as decisões judiciais que denegam o pedido da periculosidade, por considerarem que, uma vez regidos por Estatuto, os guardas municipais não seriam alcançados pela CLT. Sendo assim, o adicional de periculosidade somente poderá ser concedido, se houver norma municipal neste sentido. (BEZERRA, 2015, p. 3-4)

Não há, portanto, uniformidade quanto ao pagamento do adicional de periculosidade, eis que a sua aplicação é discricionária a cada município que instituiu a guarda municipal. No entanto, tramita na Câmara Federal um projeto de Lei que visa garantir aos guardas municipais, o adicional de periculosidade, com todos os efeitos jurídicos cabíveis, inclusive os previdenciários, conforme será estudado no item que se segue.

5. O PROJETO DE LEI Nº 4177/19.

Tramita na Câmara Federal o Projeto de Lei nº 4177/2019[8], de relatoria do Deputado Federal Roberto de Lucena (PODE-SP), que visa alterar a Lei nº 13.022, de 08 de agosto de 2014, que dispõe sobre o estatuto das guardas municipais, reconhecendo a atividade como insalubre e de risco, para todos os fins legais, inclusive previdenciários.

De acordo com a proposta, o projeto em tela reconhece a atividade dos guardas municipais como sendo insalubre, inclusive para fins previdenciários, sendo assim, uma vez aprovada ficará assegurado aos guardas municipais, ativos ou aposentados, a percepção do adicional da remuneração a título de periculosidade e insalubridade, de caráter indenizatório.

Na data desta pesquisa, o projeto encontra-se aguardando designação de Relator na Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público.

Insta ressaltar ainda, que no Livro Azul das Guardas Municipais há um título destinado à Proposta de Projeto de Lei alterando a Lei nº 13.022/2014 (BRASIL, 2019, p. 92-94). Consta na aludida proposta, dentre outros, o reconhecimento das atividades da guarda municipal como exclusivas de Estado e o pagamento de indenização por Atividade de Risco Policial, em percentual não inferior a 30% (trinta por cento) da remuneração total, da mesma forma como fora proposto no Projeto de Lei 4177/2019.

Se for aprovada, a Lei passará a reconhecer a periculosidade das atividades exercidas pelo guarda municipal e do risco em que incorrem na proteção dos bens municipais, das pessoas e quando agem em contribuição às demais frentes policiais.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A Guarda Municipal poderá ser instituída no âmbito municipal, por vontade legislativa do chefe do poder executivo municipal para a proteção dos bens públicos, consoante previsão inserta na Constituição Federal.

Por se tratar de norma de eficácia limitada tal previsão constitucional pendia de Lei Complementar para dispor sobre as diretrizes gerais para esta instituição, desta feita, foi promulgada no dia 08 de agosto de 2014, a Lei Complementar nº 13.022.

Neste mesmo ano, foi impetrada uma ADI (pendente de decisão), para questionar alguns dispositivos insertos na referida lei, que estendeu as atribuições dos guardas municipais para além da tutela de bens municipais, sendo abrangidas as fiscalizações de trânsito, proteção de pessoas, dentre outras.

Com a ampliação das atribuições, os guardas municipais reivindicam judicialmente o reconhecimento de sua atividade como de risco para fins de aposentadoria especial e adicional de periculosidade. Há decisão do Supremo Tribunal Federal definindo que o guarda municipal pode atuar na fiscalização de trânsito, exercendo para tanto, o seu respectivo poder de polícia.

De outra ponta, o Supremo Tribunal Federal denegou o direito aos guardas municipais à Aposentadoria Especial, dispensada às forças de segurança pública.

A guarda municipal está inserida no contexto atual da Segurança Pública brasileira, embora não conste expressamente na Constituição Federal. Trata-se de uma instituição indispensável para a manutenção da ordem e da segurança de bens e pessoas, no âmbito municipal.

Sendo assim, é inegável que as atividades por eles exercidas são consideradas de risco e devem perceber dos mesmos direitos concedidos às polícias brasileiras, sob pena de infração ao princípio da isonomia.

Ademais, há de se estabelecer uma padronização nas normas municipais que instituírem as atribuições dos Guardas Municipais e seus subsídios. Estes imbróglios devem ser enfrentados com urgência pelo Poder Executivo e Judiciário, haja vista, tratar-se de pessoas, que diuturnamente são expostas às mais diferentes tarefas, sem a razoável contraprestação e isonomia jurídica.

REFERÊNCIAS

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BEZERRA, David Batista. Adicional de Periculosidade no labor de guardas municipais: análise jurídica do caso de Macau/RN em confronto com realidade alguns municípios do Brasil. 2015. Disponível em: < https://ambitojuridico.com.br/edicoes/revista-132/adicional-de-periculosidade-no-labor-de-guardas-municipais-analise-juridica-do-caso-de-macau-rn-em-confronto-com-realidade-de-alguns-municipios-do-brasil/> Acesso em: 01 de mai. 2020

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