1.Introdução

Em sessão virtual encerrada no dia 05/06/2020 o Supremo Tribunal Federal (STF) julgou o Recurso Extraordinário nº 1.205.530/SP – referente ao Tema 28 – com repercussão geral. O caso sob análise tratou da averiguação da constitucionalidade da expedição de precatório ou requisição de pequeno valor (RPV) para o pagamento da parte incontroversa e autônoma de dívida judicial.

Segundo assentaram os Ministros da Corte, é constitucional tal expedição, oportunidade em que afastaram a tese jurídica da Fazenda Pública quanto ao suposto fracionamento do precatório ou RPV em violação aos § 3º e § 8º do artigo 100 da Constituição Federal. A decisão do STF, indubitavelmente, trará uma nova perspectiva tanto no comportamento de recorribilidade estatal em juízo quanto no impacto orçamentário imediato aos cofres públicos em decorrência destas execuções judiciais.

Nesse cenário, cumpre analisar a relevância dos efeitos da discussão sob estes prismas acima indicados, identificando quais as principais consequências para o erário e a advocacia pública em geral. A questão, sem sombra de dúvidas, apresenta nuances de ordem prática que alterarão – sensivelmente – o modo como a Fazenda Pública realiza a gestão processual e orçamentária destas condenações, conforme adiante se propõe refletir.

2.Da tese jurídica fixada em repercussão geral no Recurso Extraordinário nº 1.205.530/SP referente ao Tema 28 na seara do Supremo

Numa ambientação da discussão, durante muito tempo a Fazenda Pública questionou a constitucionalidade da expedição de precatório ou requisição de pequeno valor (RPV) para o pagamento da parte incontroversa e autônoma de dívida judicial. Isto porque, segundo sustentava, antes do trânsito em julgado não poderia ocorrer qualquer pagamento ao credor, ainda que a discussão existente se operasse apenas em relação à parcela da condenação total e não à quantia integral.

Num exemplo elementar da tese fazendária, ter-se-ia jurisdicionado (credor) com o importe de R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) para receber da Fazenda Pública (devedora) em decorrência de condenação com trânsito em julgado na fase de conhecimento. Em sede de execução definitiva ocorrera impugnação à execução pela devedora sob o questionamento de suposto excesso de execução, ao argumento de que a quantia exequenda correta seria de R$ 999.000,00 (novecentos e noventa e nove mil reais).

Assim, o credor não poderia requerer a expedição de precatório no importe da quantia incontroversa – R$ 999.000,00 (novecentos e noventa e nove mil reais) – haja vista que restaria pendente de apreciação judicial o valor remanescente de R$ 1.000,00 (um mil reais) para integralizar o crédito executado pelo jurisdicionado, após a formação da coisa julgada da fase executória. Para receber a quantia incontroversa o jurisdicionado precisaria concordar com os cálculos estatais e renunciar à discussão jurídica quanto ao valor supostamente excedente. Ou aguardar a formação da coisa julgada um dia quando a Fazenda Pública decidisse parar de recorrer.

Nesse cenário, em muitos casos em trâmite na Justiça brasileira, como este acima indicado, transcorriam anos e até décadas sem que o jurisdicionado pudesse fazer jus à parcela condenatória já reconhecida como incontroversa pela Fazenda Pública, no aguardo de um moroso desfecho definitivo – com data futura e incerta – acerca da questão controvertida.

A afirmação que demonstra a ampla litigância de massa fazendária e o impacto negativo que isto traz para a sociedade em geral é corroborada pela doutrina de Leonardo Carneiro da Cunha:

O fenômeno da litigância de massa é verificado com bastante frequência em demandas propostas contra a Fazenda Pública. A Fazenda Pública é, portanto, um litigante habitual. Considerando as diferenças existentes na dimensão e nos recursos financeiros e, ainda, no direito aplicável, há os que se socorrem, repetidas vezes, da Justiça, envolvendo-se, ao longo do tempo, em litígios similares, enquanto há os que recorrem aos órgãos jurisdicionais, ocasional ou esporadicamente. Aqueles são os chamados litigantes habituais ou litigantes frequentes, ao passo que esses últimos são os litigantes eventuais ou litigantes esporádicos. A Fazenda Pública é, frequentemente, um litigante habitual, estando presente em causas repetitivas. A aplicação de regras que tratem da gestão e do julgamento de casos repetitivos repercute diretamente na atuação da Fazenda Pública em juízo.[1]

Dentro dessa perspectiva, o STF não mais acolheu essa postura protelatória da Fazenda Pública – principalmente porque existentes milhões de demandas de massa – ao apreciar o Recurso Extraordinário nº 1.205.530/SP referente ao Tema 28, cuja tese com repercussão geral assim foi fixada:

Surge constitucional expedição de precatório ou requisição de pequeno valor para pagamento da parte incontroversa e autônoma do pronunciamento judicial transitada em julgado, observada a importância total executada para efeitos de dimensionamento como obrigação de pequeno valor[2].

Vale ressaltar que esse posicionamento possui caráter vinculante nos termos do novo Código de Processo Civil (CPC), a saber:

Art. 927. Os juízes e os tribunais observarão:

(...)

III - os acórdãos em incidente de assunção de competência ou de resolução de demandas repetitivas e em julgamento de recursos extraordinário e especial repetitivos;

Art. 928. Para os fins deste Código, considera-se julgamento de casos repetitivos a decisão proferida em:

(...)

II - recursos especial e extraordinário repetitivos.

Trata-se de uma teoria dos precedentes normativos vinculantes a partir de uma ruptura paradigmática, abandonando-se o modelo sutil de precedente até então vigente, construindo uma nova forma de encarar a aplicação do direito, conforme a doutrina já descreveu:

A ideologia do CPC 2015 é claramente voltada para a vinculatividade formal das decisões e técnicas de externalização das decisões elencadas nos incisos do art. 927, devendo vir combinada com as exigências materiais de racionalidade decorrente da estabilidade, coerência e integralidade das decisões (art. 926), da identificação dos fundamentos determinantes (precedent-identificacion) e demonstração de seu ajuste ao caso atual (precedent-following), e, da eventual existência de distinção ou superação para explicar o porquê de deixar de seguir o caso-precedente (art 489,§1º, V e VI).[3]

Lado outro, como consequência prática desta decisão paradigma haverá, inevitavelmente, a necessidade de nova perspectiva de gestão processual da Fazenda Pública.

Primeiramente, porque, muitas vezes, o uso indiscriminado dos meios de impugnação de decisões judiciais e recursos em geral na fase executória se dá na Fazenda Pública como forma de bloquear o acesso do jurisdicionado à expedição do precatório ou RPV. Nesse caso se trata de um abuso do direito de defesa com contornos de litigância de má-fé, ausência de cooperação processual, razoabilidade e proporcionalidade. Não se questionam o contraditório e o devido processo legal legítimos, até porque necessários à defesa do interesse público, mas sim os excessos e os desvios de conduta da Fazenda Pública em litigar por litigar.

A par disso, cuida a Fazenda Pública de protelar indevidamente a efetiva entrega da prestação jurisdicional, uma manifesta afronta ao devido acesso à Justiça (artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal e artigo 3º do CPC) onde muitos cidadãos acabam até a vir a óbito sem o recebimento dos valores com a chancela de incontroversos, porém pendentes de pagamento em função de subterfúgios e artifícios processuais fazendários. Uma espécie de gestão processual com desvio de finalidade e dissociada do interesse público.   

Sob outra perspectiva, também se busca com esse artifício realizar uma gestão orçamentária indevida, algumas vezes por critérios políticos ou de favorecimento pessoal. Uma vez interposto o recurso, o pagamento referente à condenação será postergado até o desfecho definitivo da demanda. Geralmente, o uso desse mecanismo fomenta o modus operandi de transferir gastos orçamentários de precatório e RPV para outro governo.

Na realidade, o valor dispendido no pagamento desta dívida judicial quando comparado ao prestígio político que decorreria se a mesma quantia fosse investida em obra pública – construção de escolas, hospitais ou viadutos, por exemplo – desestimula o gestor público, como regra, a tê-lo como prioridade de seu governo. Essa é uma realidade da vida pública brasileira.

Num exemplo simples, dificilmente um candidato em campanha política – ou administrador público em exercício – terá seu capital político alavancado por cumprir a obrigação de pagar precatório ou RPV decorrente de dívida judicial de outro governo. O pensamento do gestor, que deveria ser de Estado e não de Governo, contamina a decisão administrativa por seu interesse pessoal e político. Em geral, essa quitação é encarada como mera obrigação estatal. Diferentemente de quando encampa uma obra cuja inauguração poderá lhe render holofotes e uma placa perene com o seu nome estampado em destaque, que desafiará décadas de lembrança, quase como um legado.

Aliás, o pagamento de precatório ou RPV é feito diretamente pelo Tribunal através de alvarás onde os próprios magistrados acabam por realizar atos solenes para tais entregas, com ganho de imagem para o Poder Judiciário e não para o Poder Executivo, este último que controla a máquina fazendária e defensiva em juízo através de suas Procuradorias. Isso reforça o desinteresse da maioria dos gestores do Poder Executivo na quitação de dívidas judiciais de outros governos. O mesmo com o Poder Legislativo que prefere, como se vê com frequência no Brasil, a liberação de emendas parlamentares ao pagamento de dívidas judiciais sem ganho de capital político.

Volvendo ainda mais os olhos sobre essa realidade inescusável, outra postura deverá ser observada pela Fazenda Pública no que tange a essas gestões processuais e orçamentárias. Inexistirá sentido para o recurso meramente protelatório, pois este não impedirá a expedição do precatório ou RPV referente à quantia incontroversa. Ou a Fazenda Pública mudará a forma de atuação visando a redução da litigiosidade ou litigará sem cabimento majorando a condenação em honorários sucumbenciais, juros de mora e correções monetárias.

Além disso, se houver um eventual aumento do valor impugnado pela Fazenda Pública como forma de frustrar a expedição do precatório ou RPV, tais consectários lógicos poderão prejudicar ainda mais as finanças públicas e causar danos ao erário, sem prejuízo da apuração de responsabilidade política, civil, administrativa e até criminal. Esta realidade acometerá gestores públicos e servidores em geral (peritos à disposição do Poder Executivo) e, guardados os cuidados e proporções, os próprios membros da advocacia pública e peritos contábeis, conforme prevê o CPC:

Art. 158. O perito que, por dolo ou culpa, prestar informações inverídicas responderá pelos prejuízos que causar à parte e ficará inabilitado para atuar em outras perícias no prazo de 2 (dois) a 5 (cinco) anos, independentemente das demais sanções previstas em lei, devendo o juiz comunicar o fato ao respectivo órgão de classe para adoção das medidas que entender cabíveis.

Art. 184. O membro da Advocacia Pública será civil e regressivamente responsável quando agir com dolo ou fraude no exercício de suas funções

Será preciso que a Fazenda Pública melhore as suas teses defensivas e somente impugne e recorra quando houver evidente motivo para tal. Selecionar criteriosamente o que vale a pena impugnar ou recorrer. Não só aperfeiçoando o aspecto defensivo em juízo, mas preventivo de ações judiciais na esfera pré-processual (administrativa). Como exemplo dessa proposta, podem ser criadas e postas em funcionamento efetivo Câmaras de Prevenção e Resolução Administrativa de Conflitos, conforme estimula o CPC:

Art. 3º Não se excluirá da apreciação jurisdicional ameaça ou lesão a direito.

(...)

§ 2º O Estado promoverá, sempre que possível, a solução consensual dos conflitos.

§ 3º A conciliação, a mediação e outros métodos de solução consensual de conflitos deverão ser estimulados por juízes, advogados, defensores públicos e membros do Ministério Público, inclusive no curso do processo judicial.

Art. 174. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios criarão câmaras de mediação e conciliação, com atribuições relacionadas à solução consensual de conflitos no âmbito administrativo, tais como:

I - dirimir conflitos envolvendo órgãos e entidades da administração pública;

II - avaliar a admissibilidade dos pedidos de resolução de conflitos, por meio de conciliação, no âmbito da administração pública;

III - promover, quando couber, a celebração de termo de ajustamento de conduta.

Inclusive, essa diminuição do ciclo da fase executória – com possibilidade de expedição de precatório ou RPV sobre a quantia incontroversa – deve ser encarada como um fator catalisador de um melhor planejamento da Administração Pública, na medida em que se um processo se iniciar e se findar rapidamente, as consequências do pagamento já poderão incidir no mesmo mandato do gestor do Poder Executivo. A possibilidade de transferência de responsabilidade para o futuro gestor ficará mais restrita.

Além disso, será necessário um eficiente planejamento orçamentário, pois a minoração do ciclo da fase executória – com possibilidade de expedição de precatório ou RPV sobre a quantia incontroversa – impactará na elaboração das leis orçamentárias que não poderão se espelhar na realidade de outrora onde a Fazenda Pública se distanciava do pagamento de dívidas simplesmente pela utilização das impugnações e recursos como meio de gestão orçamentária.

Essa tendência quanto à viabilidade da expedição de precatório ou RPV acerca da quantia incontroversa, aliás, já vinha se desenhando na ótica do novo CPC de 2015 – o qual busca, a todo instante evitar a discussão desnecessária sobre fatos incontroversos – como se vê adiante:

 Art. 80. Considera-se litigante de má-fé aquele que:

I - deduzir pretensão ou defesa contra texto expresso de lei ou fato incontroverso;

Art. 330. A petição inicial será indeferida quando:

(...)

§ 2º Nas ações que tenham por objeto a revisão de obrigação decorrente de empréstimo, de financiamento ou de alienação de bens, o autor terá de, sob pena de inépcia, discriminar na petição inicial, dentre as obrigações contratuais, aquelas que pretende controverter, além de quantificar o valor incontroverso do débito.

§ 3º Na hipótese do § 2º, o valor incontroverso deverá continuar a ser pago no tempo e modo contratados.

Art. 356. O juiz decidirá parcialmente o mérito quando um ou mais dos pedidos formulados ou parcela deles:

I - mostrar-se incontroverso;

Art. 374. Não dependem de prova os fatos:

(...)

III - admitidos no processo como incontroversos;

Art. 523. No caso de condenação em quantia certa, ou já fixada em liquidação, e no caso de decisão sobre parcela incontroversa, o cumprimento definitivo da sentença far-se-á a requerimento do exequente, sendo o executado intimado para pagar o débito, no prazo de 15 (quinze) dias, acrescido de custas, se houver.

Art. 526. É lícito ao réu, antes de ser intimado para o cumprimento da sentença, comparecer em juízo e oferecer em pagamento o valor que entender devido, apresentando memória discriminada do cálculo.

§ 1º O autor será ouvido no prazo de 5 (cinco) dias, podendo impugnar o valor depositado, sem prejuízo do levantamento do depósito a título de parcela incontroversa.

Art. 604. Para apuração dos haveres, o juiz:

§ 1º O juiz determinará à sociedade ou aos sócios que nela permanecerem que depositem em juízo a parte incontroversa dos haveres devidos.

(...)

§ 3º Se o contrato social estabelecer o pagamento dos haveres, será observado o que nele se dispôs no depósito judicial da parte incontroversa.

Art. 702. Independentemente de prévia segurança do juízo, o réu poderá opor, nos próprios autos, no prazo previsto no art. 701, embargos à ação monitória.

(...)

§ 7º A critério do juiz, os embargos serão autuados em apartado, se parciais, constituindo-se de pleno direito o título executivo judicial em relação à parcela incontroversa.

Ciente dessa realidade, a Advocacia Geral da União (AGU), desde 2008, já havia editado a Súmula nº 31, vazada nos seguintes termos:

É cabível a expedição de precatório referente a parcela incontroversa, em sede de execução ajuizada em face da Fazenda Pública.[4]

Em que pese esta orientação no âmbito da Fazenda Pública Federal por parte da AGU, na seara dos demais entes federativos ainda persiste uma resistência muito forte – e infundada – quanto à esta possibilidade, tanto que a matéria precisou ser objeto de recente apreciação com repercussão geral no Recurso Extraordinário nº 1.205.530/SP referente ao Tema 28. Esse julgamento comprova que a mudança de mentalidade precisa ocorrer, imediatamente, a fim de resguardar e proteger a própria Fazenda Pública de verdadeiras gestões processuais e administrativas temerárias, pois lastreadas em aventuras jurídicas, capitaneadas, com frequência, por influências políticas em grande parte do Brasil.

3.Conclusão

Frente ao exposto, espera-se que, a partir de agora, os demais entes da federação brasileira caminhem no mesmo sentido da Fazenda Pública Federal e se ajustem ao precedente vinculante do Recurso Extraordinário nº 1.205.530/SP referente ao Tema 28.

Para tanto será necessária uma reinvenção dos aspectos de gestão processual e orçamentária da Fazenda Pública, na medida em que a postura e a mentalidade outrora vigentes não mais se adequam à realidade posta pelo Supremo.

Em consequência, tal mudança de comportamento processual e administrativo tende a trazer ganhos diretos à Fazenda Pública quanto à redução de litigiosidade, racionalização de atuação em juízo e minoração de consectários lógicos das condenações (honorários de sucumbência em fase de impugnação e recursal, juros de mora e correção monetária).

Sob outra perspectiva, aguarda-se uma renovação dos parâmetros de organização administrativa da Fazenda Pública, a fim de que as dívidas judiciais passem a se tornar prioridade dos gestores e não mais um anexo da peça orçamentária, na medida em que o ciclo de pagamento do precatório ou RPV gerará impacto direto no resultado obtido pelo mandatário do Poder Executivo em sua gestão. E isto dele exigirá uma accountability eficiente a fim de evitar a responsabilização por suposta ausência de planejamento orçamentário.

Por fim, e não menos importante, o jurisdicionado enquanto cidadão ou mesmo pessoa jurídica tenderá a receber uma prestação jurisdicional efetiva e em tempo razoável (artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal e artigos 4º, 6º, 8º e 139, inciso II, todos do CPC), sem se tornar vítima de eventuais artifícios processuais escusos e descompromissados com os verdadeiros ditames legais e constitucionais que devem nortear o comportamento da Fazenda Pública em juízo.

4.Referências Bibliográficas

BRASIL. Planalto – Portal da Legislação. Disponível em: <http://www4.planalto.gov.br/legislacao/>. Acesso em: 10 jun. 2020.

_____. Supremo Tribunal Federal (STF). Disponível em: <http://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=445212&ori=1>. Acesso em: 17 jun. 2020.

_____. Advocacia Geral da União (AGU). Súmula nº 31. Disponível em: <http://www.agu.gov.br/page/atos/detalhe/idato/28331>. Acesso em: 10 jun. 2020.

CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 17. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020, p. 306.

ZANETI JR., HERMES. O valor dos precedentes: teoria dos precedentes normativos formalmente vinculantes. 3 ed. Salvador: JusPODIVM, 2017.