O Diário Oficial do Estado de Alagoas, de 11 de agosto de 2020, trouxe uma inovação bastante cobrada por diversos setores públicos e privados da sociedade, vale dizer, a criação da Divisão Especial de Combate à Corrupção – DECCOR/PC/AL, vinculada a Polícia Civil do Estado de Alagoas – PC/AL, responsável por prevenir, reprimir e investigar os crimes de corrupção e lavagem de dinheiro no Estado de Alagoas[1].

De acordo com o Decreto Estadual nº 70.707/2020:

Art. 1º Fica instituída a Divisão Especial de Combate à Corrupção – DECCOR/PC/AL, unidade administrativa de natureza operacional, vinculada à Polícia Civil do Estado de Alagoas – PC/AL, cuja estrutura organizacional e distribuição de competência são estabelecidas na forma deste Decreto.

Art. 2º A DECCOR/PC/AL será dirigida por Delegado da Polícia Civil de carreira da ativa, estável no cargo, e subordinada ao Delegado-Geral da Polícia Civil do Estado de Alagoas, e constitui unidade administrativa de atuação operacional da instituição, com desempenho em todo o Estado, tendo por atribuições precípuas prevenir, reprimir e investigar:

I – a ocorrência de fraudes e crimes de corrupção praticados no âmbito da Administração Pública, cujas consequências importem em lesão ao erário e à moralidade administrativa, em especial aquelas previstas nas Leis Federais nºs 8.429, de 2 de junho de 1992 e 8.666, de 21 de junho de 1993;

II – os crimes praticados contra a ordem tributária em face do Estado de Alagoas, no âmbito da Administração Pública Direta e Indireta; e

III – as ações que importem em “lavagem” ou ocultação de bens, direitos e valores decorrentes dos crimes de competência dessa Divisão, bem como aqueles que lhes são conexos ou continentes.

Art. 3º À DECCOR/PC/AL compete:

I – organizar, coordenar, orientar, prestar apoio e fiscalizar as atividades operacionais e administrativas de suas seções subordinadas, bem como acompanhar e analisar as ações planejadas e integradas com suas seções subordinadas, demais Delegacias da Polícia Civil, com o Laboratório de Tecnologia contra Lavagem de Dinheiro – Lab/LD PC/AL, e órgãos de atividades congêneres no combate à corrupção;

II – realizar ações e tomar medidas no sentido de recuperar ativos de origem ilícita;

III – efetuar gestões junto à administração da instituição quanto à resolução de eventuais demandas, no que diz respeito ao satisfatório funcionamento das unidades administrativas operacionais;

IV – incentivar os policiais civis a participarem de seminários, fóruns, cursos, congressos e outros eventos sobre a matéria de competência da DECCOR/PC/AL, para o aprimoramento do conhecimento de sua área de atuação;

V – promover convênios e manter permanente canal de diálogo e colaboração com os demais órgãos de controle e fiscalização do Estado e da União;

VI – manter o Delegado-Geral informado, diariamente, de todos os fatos relevantes ocorridos nas unidades administrativas sob sua gestão;

VII – apresentar ao Delegado-Geral, até a última quinzena do mês de janeiro de cada ano, o plano das atividades da DECCOR/PC/AL, bem como relatório das ações do ano anterior; e

VIII – desempenhar outras atividades correlatas à sua atividade ou designadas diretamente pelo Delegado-Geral.

Art. 4º A DECCOR/PC/AL é composta pelas seguintes seções administrativas:

I – Secretaria;

II – Seção Especializada no Combate à Lavagem de Dinheiro – SECLD/ DECCOR/PC/AL;

III – Seção Especializada no Combate a Crimes Contra a Ordem Tributária e Administração Pública – SECOTAP/DECCOR/PC/AL; e

IV – Seção Especializada no Combate à Corrupção – SECOR/DECCOR/ PC/AL.

Art. 5º À Secretaria compete:

I – executar todas as atividades administrativas inerentes às atividades desenvolvidas na DECCOR/PC/AL e em suas seções administrativas vinculadas; e

II – outras atividades conexas por determinação do seu titular.

Art. 6º A Seção Especializada no Combate à Lavagem de Dinheiro – SECLD/DECCOR/PC/AL, dirigida por Delegado de Polícia de carreira, da ativa, estável no cargo, subordinado à DECCOR/PC/AL tem como atribuições específicas:

I – apurar ações que importem “lavagem” ou ocultação de bens, direitos e valores decorrentes dos crimes de competência dessa Divisão, bem como aqueles que lhes são conexos ou continentes;

II – conduzir investigações que envolvam a ocultação, dissimulação e integração de ativos ilícitos, praticados por organizações criminosas ou em nome de interpostas pessoas, que sejam decorrentes dos crimes previstos na Lei Federal nº 9.613, de 3 de março de 1998, ou das infrações penais antecedentes;

III – apurar a conduta de qualquer pessoa que se utiliza, na atividade econômica ou financeira, de bens, direitos ou valores provenientes de infração penal, bem como apurar a conduta de qualquer pessoa que participa de grupo, associação ou escritório tendo conhecimento de que sua atividade principal ou secundária é dirigida à prática de crimes previstos na Lei Federal nº 9.613, de 1998; e

IV – recuperar ativos ilícitos por meio de representação de medidas assecuratórias de bens, direitos ou valores do investigado ou acusado ou existentes em nome de interpostas pessoas que sejam instrumento, produto ou proveito dos crimes previstos na Lei Federal nº 9.613, de 1998, ou das infrações penais antecedentes.

Art. 7º A Seção Especializada no Combate a Crimes Contra a Ordem Tributária e Administração Pública – SECOTAP/DECCOR/PC/AL, dirigida por Delegado de Polícia de carreira, da ativa, estável no cargo, subordinada à DECCOR/PC/AL, tem como atribuições específicas:

I – apurar a autoria e materialidade de infrações penais fiscais, por meio das funções de polícia judiciária, bem como colaborar com a administração tributária nas ações de fiscalização e comprovação de infrações penais, bem como apurar, por intermédio das funções de polícia judiciária, de autoria e materialidade das infrações penais e administrativas praticadas por funcionários públicos ou por particulares contra a administração em geral ou contra a administração da justiça;

II – manter permanente canal de diálogo e colaboração com as autoridades fazendárias do Estado e demais órgãos de fiscalização tributária, objetivando melhor instrumentalizar os inquéritos policiais civis sobre a matéria; e

III – desempenhar outras atividades correlatas ou atribuídas, de acordo com a missão e funções da seção administrativa.

Art. 8º A Seção Especializada no Combate à Corrupção – SECOR/ DECCOR/PC/AL, dirigida por Delegado de Polícia de carreira, da ativa, estável no cargo, subordinada à DECCOR/PC/AL, tem como atribuições específicas:

I – apurar a ocorrência de fraudes e crimes de corrupção praticados no âmbito da Administração Pública, cujas consequências importem em lesão ao erário e à moralidade administrativa, em especial aquelas previstas nas Leis Federais nºs 8.429, de 1992 e 8.666, de 1993; e

II – apurar crimes praticados por funcionários públicos ou a eles assemelhados e por particulares contra a Administração Pública e que importem em prejuízo ao erário ou enriquecimento ilícito.

Art. 9º A estrutura organizacional, física, operacional e de recursos humanos da Delegacia Especializada de Crimes contra a Ordem Tributária e Administração Pública – DECOTAP, pertencente e integrante da estrutura da Polícia Civil do Estado de Alagoas, fica assimilada, absorvida e integrada à DECCOR/PC/AL, sob nomenclatura de Seção Especializada no Combate a Crimes Contra a Ordem Tributária e Administração Pública – SECOTAP/DECCOR/PC/AL.

[...]

Da análise dos dispositivos acima não restam dúvidas quanto à relevância da matéria veiculada no decreto. Trata-se de uma nova forma de atuação estatal com vistas à prevenção, repressão e investigação de crimes e atos de improbidade administrativa em face da Administração Pública.

Quanto à iniciativa do Poder Executivo Estadual, aliás, essa decorreu também em função da existência da Portaria nº 631, de 6 de julho de 2019, onde o Ministério da Justiça e Segurança Pública – no âmbito do Poder Executivo Federal – definiu critérios sobre o rateio dos recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública aos Estados e ao Distrito Federal. Segundo a citada portaria:

Art. 1º Esta Portaria estipula os critérios de rateio dos recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública aos Estados e ao Distrito Federal referentes à transferência obrigatória de, no mínimo, 50 % (cinquenta por cento) dos recursos de que trata a alínea "a" do inciso II do caput do art. 3º da Lei nº 13.756, de 2018, contemplado as receitas decorrentes da exploração de loterias.

Art. 2º As variáveis utilizadas para definição dos critérios de rateio contemplam as dimensões criminal, sociodemográfica, de recursos humanos, de combate à corrupção e de aprimoramento do Banco Nacional de Perfis Genéticos.

Art. 3º Os critérios de rateio dos recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública são:

[...]

VIII - criação e efetivo funcionamento na Polícia Civil de unidade dedicada exclusivamente ao Combate à Corrupção.[2]

Assim, se o Estado de Alagoas não cumprisse a exigência contida no inciso VIII, do artigo 3º, da Portaria nº 631, de 6 de julho de 2019, seria proibido de se beneficiar de valiosos recursos públicos em favor da segurança pública. Irrazoável, pois, que o Estado mais pobre da federação (Alagoas) compactuasse com essa perda de valores exclusivamente pela inexistência de uma estrutura administrativa.

 Nesse sentido, tanto pela exigência acima quanto pela própria urgência que o combate à corrupção recomenda, é preciso pontuar o significativo avanço que o Decreto Estadual nº 70.707/2020 buscou trazer ao criar a Divisão Especial de Combate à Corrupção – DECCOR/PC/AL, vinculada a Polícia Civil do Estado de Alagoas – PC/AL.

No entanto, há de se lembrar o pensamento do renascentista Nicolau Maquiavel e a sua máxima de que os fins justificam os meios[3].

Será?

Essa reflexão é pertinente ao se averiguar a constitucionalidade na edição do Decreto Estadual nº 70.707/2020 e o seu próprio desfecho nos últimos artigos, nos seguintes termos:

[...]

Art. 10. O art. 37 da Lei Delegada nº 47, de 10 de agosto de 2015, passa a vigorar acrescido do item 2.11, com a seguinte redação: “Art. 37. A Secretaria de Estado de Segurança Pública – SSP é integrada por: (...) 2. Gestão Estratégica: (...) 2.11. Divisão Especial de Combate à Corrupção – DECCOR/PC/AL vinculada a Polícia Civil do Estado de Alagoas – PC/AL: 2.11.1. Secretaria; 2.11.2. Seção Especializada no Combate à Lavagem de Dinheiro – SECLD/DECCOR/PC/AL /PC/AL; 2.11.3. Seção Especializada no Combate a Crimes Contra a Ordem Tributária e Administração Pública – SECOTAP/DECCOR/PC/AL /PC/ AL; e 2.11.4. Seção Especializada no Combate à Corrupção – SECOR/ DECCOR/PC/AL /PC/AL (...)” (AC)

Art. 11. Este decreto entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 12. Revogam-se as disposições em contrário, em especial o item 4.3.1.7 do art. 37 da Lei Delegada nº 47, de 10 de agosto de 2015.

Em palavras mais diretas, com a devida vênia, o citado decreto governamental praticou o impensável no processo legislativo, vale dizer: o decreto inovou na ordem jurídica e, ainda, revogou a lei.

Para uma breve explicação do assunto, no âmbito do Estado de Alagoas coube à Lei Delegada nº 47, de 10 de agosto de 2015, instituir o modelo de gestão da Administração Pública Estadual do Poder Executivo. Na mencionada lei estão os órgãos da Administração Direta, entre eles a Secretaria de Estado da Segurança Pública (SSP), a Polícia Civil de Alagoas e suas estruturas internas, notadamente Divisões e Delegacias[4].

Ora, salvo melhor juízo, a novel estrutura administrativa – Divisão Especial de Combate à Corrupção (DECCOR/PC/AL) – deveria ter sido criada mediante projeto de lei ordinária. Bastaria ao Chefe do Poder Executivo Estadual ter enviado tal proposta ao parlamento alagoano, o qual, após discussão, deliberação e aprovação, retornaria a minuta analisada ao Governador do Estado para sanção ou veto. É assim que prevê a Constituição Estadual de Alagoas de 1989[5]:

Art. 86. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Tribunal de Contas, ao Procurador-Geral de Justiça, ao Defensor Público-Geral do Estado e aos cidadãos, na forma prevista nesta Constituição.

§ 1º São de iniciativa privada do Governador do Estado as leis que:

[...]

II – disponham sobre:

[...]

b) organização administrativa, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal de administração do Poder Executivo;

[...]

e) criação, estruturação e atribuição das Secretarias de Estado e órgãos da administração pública, direta ou autárquica e fundacional pública;

Outra opção seria o Poder Executivo solicitar a delegação ao Poder Legislativo para editar a denominada Lei Delegada, consoante prevê a mesma Carta Política estadual:

Art. 91. As leis delegadas serão elaboradas pelo Governador do Estado, que deverá solicitar delegação à Assembleia Legislativa.

[...]

§ 2º A delegação ao Governador do Estado terá a forma de resolução que especificará seu conteúdo e os termos de seu exercício.

§ 3º Se a resolução determinar a apreciação do projeto pela Assembleia Legislativa, esta a fará em votação única, vedada qualquer emenda.

No entanto, por melhores que sejam as suas intenções e seus aspectos moralizadores[6], fica evidente, salvo melhor juízo, que tal decisão do Poder Executivo violou a remansosa jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF):

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO Nº 6.618-E, DE 05.12.95, DO GOVERNADOR DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. Ato pelo qual restou suspenso, pelo prazo de 120 dias, o pagamento de acréscimos pecuniários devidos aos servidores estaduais, decorrentes de concessão de vantagens e benefícios funcionais. Relevância do fundamento segundo o qual falece competência ao Chefe do Poder Executivo para expedir decreto destinado a paralisar a eficácia de ato normativo hierarquicamente superior, como a lei. Medida cautelar deferida. (ADI 1410 MC, Relator (a):  Min. ILMAR GALVÃO, Tribunal Pleno, julgado em 29/02/1996, DJ 01-02-2002 PP-00084 EMENT VOL-02055-01 PP-00024)

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE DECRETO SUSPENDER A EFICÁCIA DE LEI. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (RE 582487 AgR, Relator (a):  Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, julgado em 25/09/2012, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-199 DIVULG 09-10-2012 PUBLIC 10-10-2012)

Nesse toar, pelos princípios da simetria concêntrica, do paralelismo das formas (ou da homologia) e hierarquia das leis, fica claro que um ato legislativo em sentido formal somente pode ser realizado da mesma forma do seu ato constitutivo, vale dizer, estas normas em destaque proíbem a revogação de uma lei através de decreto. Assim, a revogação somente poderia ocorrer por outra lei, pois, do contrário, os supracitados dispositivos constitucionais seriam violados.

Além disso, a própria criação de estrutura administrativa de alta repercussão política, jurídica e social sem a edição de lei também demonstra um vício na medida em que o ordenamento jurídico brasileiro exige lei formal no processo criativo. Tanto é assim que já existe uma Lei Delegada nº 47/2015 que o Decreto Estadual nº 70.707/2020 pretendeu alterar.

É preciso, nessa linha de ideias, que o Poder Executivo ao editar atos de natureza legislativa busque observar as exigências constitucionais do ponto de vista formal e material. E mais. A matéria em deslinde que trata da prevenção, repressão e investigação dos crimes de corrupção e lavagem de dinheiro no Estado de Alagoas exigiria um amplo debate no seio do parlamento estadual, a fim de que as contribuições dos representantes da sociedade pudessem ser colhidas, até mesmo a partir de audiências públicas na linha da democracia participativa.

Isto, decididamente, é um tema de interesse de toda a sociedade.

Ao editar o Decreto Estadual nº 70.707/2020 houve, indubitavelmente e salvo melhor juízo, uma espécie de usurpação indevida das funções do Poder Legislativo já que este se viu alijado do exercício de um direito – e um dever – de exercer a sua atividade típica legiferante e fiscalizatória do Poder Executivo.

Tal situação é preocupante na medida em que Ações Diretas de Inconstitucionalidade e outras medidas de caráter individual (mandados de segurança ou ações anulatórias) perante o Poder Judiciário poderão ser manejadas visando ao reconhecimento da inconstitucionalidade da novel estrutura administrativa.

Sob outra perspectiva, atos administrativos dessa estrutura recém-criada poderão ser questionados com vistas ao reconhecimento de futuras nulidades, gerando prejuízos aos fins legítimos que justificaram a sua criação como mecanismo de aperfeiçoamento da atividade persecutória criminal. Gerando-se mais impunidade.

Ainda, poderão ocorrer prejuízos futuros no que tange ao cumprimento da Portaria nº 631, de 6 de julho de 2019, onde o Ministério da Justiça e Segurança Pública – no âmbito do Poder Executivo Federal – definiu critérios sobre o rateio dos recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública aos Estados e ao Distrito Federal. Acaso haja questionamento sobre a constitucionalidade dessa novel estrutura administrativa criada no Decreto Estadual nº 70.707/2020, recursos públicos valiosíssimos poderão ser perdidos pelo Estado de Alagoas.

Também não se descuida que o Poder Legislativo, em entendendo ter ocorrido extrapolação de competência do Poder Executivo, poderá invocar a Constituição Estadual de Alagoas de 1989 para fins de sustar tal inovação na ordem jurídica sob o argumento de que ao decreto regulamentar não caberia criar essa estrutura, nos seguintes termos e sem prejuízo da fiscalização do Tribunal de Contas da União (TCU) – já que as verbas do Fundo supracitado são federais – e do Tribunal de Contas do Estado (TCE):

Art.79. Compete privativamente à Assembleia Legislativa:

[...]

XV – sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa.

[...]

Art. 97. Ao Tribunal de Contas do Estado compete:

I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Governador do Estado, remetendo, dentro do prazo de sessenta dias, a contar de seu recebimento, o parecer prévio à Assembleia Legislativa, sob pena de crime de responsabilidade do Presidente do Tribunal;

II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos das entidades da administração direta, indireta e fundacional pública, inclusive as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo à Fazenda Estadual;

[...]

XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados;

Por fim, é importante que o Poder Executivo reveja com urgência tal procedimento adotado pelo Decreto Estadual nº 70.707/2020 e evite condutas semelhantes, pois o seu Chefe poderá vir a ser acusado – por mais genuína que tenha sido a sua intenção – de crime de responsabilidade, consoante o texto constitucional estadual:

Art. 109. São crimes de responsabilidade os atos do Governador do Estado que atentarem contra as Constituições Federal e Estadual e especificamente:

[...]

II – o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público, da Defensoria Pública e dos Governos Municipais;

[...]

V – a probidade na Administração;

[...]

VII – o cumprimento das leis e das decisões judiciais;

Frente ao exposto, é inadiável que o Decreto Estadual nº 70.707/2020 venha a ser anulado, imediatamente, no exercício da autotutela administrativa, pelo Chefe do Poder Executivo, por imperativo de observância estrita da Constituição Estadual de Alagoas de 1989; promovendo-se a futura criação da novel estrutura – Divisão Especial de Combate à Corrupção – DECCOR/PC/AL, vinculada a Polícia Civil do Estado de Alagoas – PC/AL, responsável por prevenir, reprimir e investigar os crimes de corrupção e lavagem de dinheiro no Estado de Alagoas – mediante lei formal.

É dizer: o combate à corrupção e à lavagem de dinheiro é necessário, mas deve ser exercido nos limites da lei.