ILMAR NEVES DE PAULA FILHO: Procurador da Fazenda Nacional. (coautor)

RESUMO: O tema do presente trabalho é a Advocacia Pública Municipal e a necessidade de que os seus cargos sejam providos mediante concurso público, tendo em vista o que preconiza a Constituição Federal. Objetivou-se esclarecer de que maneira a obediência ao concurso público como regra geral contribuirá para a melhoria da Advocacia Pública Municipal e da sua atuação. Apesar da omissão do texto constitucional, os cargos de Procurador do Município devem ser providos mediante concurso público, na forma dos Arts. 29, caput, 37, inciso II, e 132, CF. A pesquisa realizada na lei, doutrina e jurisprudência evidencia que a regra segundo a qual a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público não pode ser afastada no âmbito da advocacia pública municipal. Trata-se de carreira de Estado, essencial à administração da justiça. Os Procuradores defendem políticas públicas, atuando como primeiro filtro técnico da gestão pública. Não se admite que o mesmo seja tratado como comissionado (nomeado pela confiança que a autoridade nomeante dispende). A interpretação finalística da Constituição Federal não admite que os quadros dos órgãos de defesa e consultoria jurídica dos Municípios sejam renovados ad nutum pelo gestor público.

PALAVRAS-CHAVE: direito administrativo; advocacia pública; princípios; concurso público; moralidade administrativa.

ABSTRACT: The theme of the present work is the Municipal Public Advocacy and the need for their positions to be filled by means of a public examination, in view of what the Federal Constitution advocates. The objective was to clarify how the obedience to the public tender as a general rule will contribute to the improvement of the Municipal Public Advocacy and its performance. Despite the omission of the constitutional text, the positions of Public Prosecutor of the Municipality must be filled by public tender, in the form of the Arts. 29, caput, 37, item II, and 132, CF. The research carried out in law, doctrine and jurisprudence shows that the rule that investiture in public office or employment depends on prior approval in a public contest cannot be ruled out in the scope of municipal public law. It is a State career, essential to the administration of justice. Prosecutors defend public policies, acting as the first technical filter of public management. It is not allowed to be treated as commissioned (appointed by the trust that the nominating authority has). The final interpretation of the Federal Constitution does not allow the staff of the defense and legal advice bodies of the Municipalities to be renewed ad nutum by the public manager.

KEYWORDS: administrative law; public advocacy; principles; public competition; administrative morality.

SUMÁRIO: 1 INTRODUÇÃO. 2 REGRA DO CONCURSO PÚBLICO 2.1 CARGO DE PROCURADOR NÃO PODE SER CONSIDERADO CARGO EM COMISSÃO 3 ADVOCACIA PÚBLICA MUNICIPAL 3.1 ADVOCACIA PÚBLICA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 3.2 PORQUE PROVER OS CARGOS VIA CONCURSO 3.3 CENÁRIO ATUAL NO BRASIL 3.3 BREVE HISTÓRICO E REALIDADE DO MUNICÍPIO DE GOVERNADOR VALADARES/MG 4 CONCLUSÃO. REFERÊNCIAS.

1 INTRODUÇÃO

Este trabalho contempla o tema da Advocacia Pública Municipal e de forma delimitada abordam-se os aspectos constitucionais, legais e jurisprudenciais que permeiam o assunto.

O interesse na pesquisa reside na necessidade de buscar uma solução constitucional para a problemática, na medida em que a Advocacia Pública é o órgão especializado da defesa dos entes públicos e a profissionalização dos seus quadros proporciona maior arrecadação, proteção do erário e da moralidade administrativa, além do incremento no índice de desenvolvimento humano (IDH) do município (MENDONÇA e VIEIRA e PORTO, 2018).

Nesse contexto, a formulação do problema é a seguinte: de que forma a obediência ao concurso público contribuirá para a melhoria da Advocacia Pública Municipal como função essencial à administração da justiça?

Dessa forma, o estudo trabalha com a hipótese que a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas e títulos, ficando claro, portanto, que não pode ser diferente com a advocacia pública municipal, na medida em que se trata de carreira de Estado, essencial à administração da justiça. Admitir tese contrária implica agressão frontal do sistema jurídico vigente. Com efeito, os Procuradores defendem políticas públicas e não políticas de governo, que mudam a cada quatro anos. Dessa maneira, não se pode admitir que os quadros dos órgãos de defesa e consultoria jurídica dos Municípios sejam renovados ad nutum pelo gestor público.

Assim sendo, objetivo geral deste artigo é Analisar se os cargos de Procurador Municipal devem ser ocupados por servidores de carreira e providos mediante concurso público, na forma do Art. 37, inciso II, da Constituição Federal.

Como objetivos específicos, delimitar o tratamento constitucional da advocacia pública, destacando a importância da instituição para o Estado Democrático de Direito; demonstrar a indispensabilidade do concurso público para o provimento dos cargos nos municípios; mostrar a necessidade de determinar a adoção do concurso público em todos os municípios brasileiros.

O presente trabalho justifica-se por se tratar de questão da mais alta relevância, na medida em que o Poder Público Municipal tem sido cada vez mais demandado judicialmente e extrajudicialmente. É o advogado público que presenta o ente em tais casos, mostrando-se indispensável que esses cargos sejam providos mediante concurso público, cumprindo-se os princípios da administração pública, mormente a impessoalidade e moralidade administrativa. Dessa maneira, pretende-se trazer a lume a interpretação da Constituição Federal que tem sido adotada pelos Tribunais diante de casos concretos e a importância de estendê-la para todos os municípios brasileiros.

Como metodologia, utilizou-se de pesquisa bibliográfica e jurisprudencial com a finalidade de proporcionar melhores e mais precisos informações sobre o tema.

O trabalho está dividido em quatro partes, sendo que nos capítulos dois e três descreve-se a importância do tema, seu tratamento legal e constitucional e solução que o ordenamento jurídico propõe, trazendo, ao final, a conclusão.

2 REGRA DO CONCURSO PÚBLICO

O Art. 37, inciso II, da CF/88, estabelece que “a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos [...]”. (BRASIL, 2018, p.16)

De acordo com Meirelles (2006 apud ALEXANDRINO e PAULO, 2017):

O concurso público é o meio técnico posto à disposição da administração para obter-se moralidade, eficiência e aperfeiçoamento do serviço público e, ao mesmo tempo, atender ao princípio da isonomia, uma vez que propicia igual oportunidade de acesso aos cargos e empregos públicos a todos os que atendam aos requisitos estabelecidos de forma geral e abstrata em lei.

2.1 CARGO DE PROCURADOR NÃO PODE SER CONSIDERADO CARGO EM COMISSÃO          

Para Manoel Gonçalves Ferreira Filho (1983 apud NOBRE JUNIOR, 2016), considera-se cargo em comissão aquele “cujo provimento reside na dependência da confiança do agente que possui competência para a sua nomeação”. Trata-se de imperioso até mesmo lógico na exata medida em que as unidades funcionais que o utilizam, assim o fazem porque são responsáveis pela transmissão das diretrizes políticas do nomeante, “a fim de que sejam concretizadas no plano administrativo” (FERREIRA FILHO, 1983 apud NOBRE JUNIOR, 2016). Veja por exemplo o caso dos assessores parlamentares ou assessores de magistrados. É necessário que em tais casos os nomeados estejam em consonância com o entendimento da autoridade nomeante.

Rumando ao cerne da problemática, é lugar comum afirmar que o advogado público presenta o Estado em juízo. Ele é o próprio Estado demandando porque faz parte do ente federado. A propósito disso, o próprio Código de Processo Civil dispensa a juntada de procuração para suas manifestações. Pois como uma pessoa outorgaria poderes a ela mesma?

Tomando-se como exemplo a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União – Lei complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993 -, o cenário legal é o seguinte:

Art. 1º - A Advocacia-Geral da União é a instituição que representa a União judicial e extrajudicialmente.

Parágrafo único. À Advocacia-Geral da União cabem as atividades de consultoria e assessoramento jurídicos ao Poder Executivo, nos termos desta Lei Complementar. (BRASIL, 2019a, p.1)

Por sua vez, o Código de Processo Civil ao tratar da representação judicial dos municípios, preconiza:

Art. 75. Serão representados em juízo, ativa e passivamente:

[...]

III - o Município, por seu prefeito ou procurador; (BRASIL, 2019b, p.9).

A análise da letra da lei de per si deixa claro que o procurador deve fazer parte da pessoa jurídica à qual presenta em juízo. A atividade de assessoria pode ocorrer no exercício do cargo, mas a função primordial do Procurador remete às carreiras de Estado, ditas permanentes e que só existem em função do mesmo.

3 ADVOCACIA PÚBLICA MUNICIPAL

A importância da presente pesquisa reside no fato de que o Poder Público Municipal tem sido cada dia mais demandado judicialmente além do que a moldura estabelecida pelo ordenamento pátrio determina que os atos administrativos sejam precedidos de pareceres jurídicos, evitando, assim, o aviltamento dos cofres públicos.

Para esse mister, mostra-se indispensável a existência do advogado público nos municípios e, ainda, que tais cargos sejam providos mediante concurso público, valorizando-se, como visto, os princípios da administração pública.

A interpretação finalística/teleológica da Constituição revela ser essa a sua vontade, pois, como já exarado, os quadros da Advocacia Pública Federal e Estadual são providos mediante concurso público de provas e títulos. O arcabouço constitucional nesse ponto revela o caráter contínuo da atuação desses profissionais e a impossibilidade de se admitir ingerência do gestor na sua forma de provimento.

De acordo com o “1º diagnóstico da Advocacia Pública Municipal no Brasil”, o cenário atual deixa claro que 65,6 % dos municípios brasileiros não contam com Procurador concursado. De outro giro, somente 34,4% são representados judicial e extrajudicialmente por servidores de carreira (MENDONÇA e VIEIRA e PORTO, 2018). Nessa segunda categoria figuram majoritariamente as capitais dos Estados, como Belo Horizonte, São Paulo, Rio de Janeiro e Curitiba que possuem PGM(s) bem estruturadas.

Diante de tal quadro fático-jurídico, é imprescindível que se estabeleça, de forma expressa, a obrigatoriedade dos municípios brasileiros organizarem as suas procuradorias ou, a depender da nomenclatura adotada, assessorias jurídicas, da forma estabelecida pela Constituição, isto é, mediante concurso. Assim, os princípios constitucionais destinados à administração pública como um todo seriam efetivamente cumpridos. Não se olvida que há cidades pequenas e com poucos recursos, no entanto, guardadas as diferenças de orçamento e estrutura, o mesmo raciocínio vale para as mesmas, pois a obediência à regra que ora se discute não foi ressalvada para municipalidades de menor porte.

3.1 BREVE HISTÓRICO DO TEMA

A iniciativa de regulamentar a carreira de Procurador Municipal no texto da Constituição nasceu por meio da Proposta de Emenda Constitucional 153/2003, oriunda da Câmara dos Deputados.

A proposição foi votada e aprovada em 2 (dois) turnos na Casa. Em primeiro turno, a aprovação se deu em 27/03/2012, enquanto em segundo turno ocorreu no dia 10/04/2012.

Posteriormente em 13/04/2012 a matéria foi remetida para análise e votação no Senado Federal, onde foi transformada na PEC 17/2012. Verdadeiramente a matéria não foi apreciada até a presente data, de sorte que ainda habita no cenário prospectivo, isto é, ainda não foi inscrita na Carta. Mas parece ser questão de tempo e análise de viabilidade política, que foge ao escopo do presente artigo. Não deixa de ser uma notícia animadora o fato de que desde 19/08/2019, a situação da PEC 17/2012 é a seguinte: “PRONTO PARA DELIBERAÇÃO DO PLENÁRIO”.

O intento da proposta é modificar o Art. 132 da CF que atualmente traz o regramento da advocacia pública estadual e distrital, cuja transcrição já foi feita ao longo da presente análise. Em sendo aprovado sem alteração do texto original, o dispositivo passaria a vigorar com uma redação muito interessante para o pleno cumprimento dos princípios administrativos. É conferir:

Art. 132. Os Procuradores dos Estados, Municípios e Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas.

Parágrafo único. Aos procuradores referidos neste artigo é assegurada estabilidade após 3 (três) anos de efetivo exercício, mediante avaliação de desempenho perante os órgãos próprios, após relatório circunstanciado das corregedorias.(BRASIL, 2019c, p. 1)

É de todo oportuno registrar o teor do requerimento que foi feito pela Associação Nacional dos Procuradores Municipais no âmbito da PEC 17/2012, resultando no seu desarquivamento. O documento é da lavra do Sr. Cristiano Reis Guliani, presidente dessa associação e o seu conteúdo converge com o raciocínio do presente trabalho. Veja:

Aprovada na Câmara dos Deputados, a PEC inclui expressamente os procuradores municipais no art. 132 da Constituição ao lado dos procuradores dos Estados e do Distrito Federal, como medida de fortalecimento do Município como ente federativo autônomo e consolidação da defesa jurídica e representação judicial por procuradores admitidos por concurso público, com participação da Ordem dos Advogados do Brasil. (ANPM, 2019)

De fato, pelas razões até aqui expostas que vão desde a tecnicidade da atuação bem como índice de desenvolvimento humano (IDH) que os municípios de advogados concursados possuem, mostra-se muito interessante que todos os municípios tenham procuradores recrutados pela via do mérito.

Como visto, o debate acerca da constitucionalização da carreira ficou parado por longo período de tempo. Por essa razão, a União dos Advogados Públicos Federais do Brasil protocolou em 2009 a Proposta de Súmula Vinculante 18 do Supremo Tribunal Federal. O teor da PSV é o que segue:

Proposta de Súmula Vinculante nº 18, em que é proponente a União dos Advogados Públicos Federais do Brasil – UNAFE, que visa à edição de súmula vinculante com a seguinte sugestão originária de verbete: “O exercício das funções da Advocacia Pública, na União, nos Estados e nos Municípios, nestes onde houver, constitui atividade exclusiva dos advogados públicos efetivos a teor dos artigos 131 e 132 da Constituição Federal de 1988.(BRASIL, 2019d)

O espírito é o mesmo da PEC 17/2012, orbitando entre a necessidade de moralização da carreira municipal e fortalecimento do quadro de servidores dos municípios de forma técnica e impessoal.

3.2 ADVOCACIA PÚBLICA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.

Com efeito, a forma de provimento dos cargos da advocacia pública federal e estadual é exatamente a via do concurso público de provas e títulos. É conferir:

Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.

[...]

§ 2º - O ingresso nas classes iniciais das carreiras da instituição de que trata este artigo far-se-á mediante concurso público de provas e títulos. (BRASIL, 2018, p. 44)

Quanto aos cargos estaduais e distritais, preconiza a Lei Maior:

Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas. (BRASIL, 2018, p.44)

No tocante às procuradorias municipais, viu-se na parte introdutória que o texto da Carta Política foi omisso. De fato não há exigência literal de que seus cargos sejam providos na forma do art. 37, II, já citado. No entanto, é de todo oportuno lembrar que não existe hierarquia ou subordinação entre os entes federados e, mutatis mutandis, como o Estado está no mesmo patamar dos municípios em termos de autonomia, deve a municipalidade observar as mesmas regras estaduais para prover seus cargos.

Está-se a discutir uma carreira de Estado, essencial à administração da justiça. Admitir tese contrária implica agressão frontal do sistema jurídico vigente, mormente a linha principiológica que emana da Constituição Federal de 1988.

A esse respeito, nota-se que o Art. 29, caput, da CF88, estabelece entre outras coisas que “O Município reger-se á por lei orgânica [...] atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado [...]” (BRASIL, 2018, p.17). Ora, a regra do concurso público é a manifestação prática do princípio da impessoalidade na administração pública e não há como argumentar que a autonomia político-administrativa dos municípios possa sobrepor ao que disposto no caput do Art.37 da Constituição.

Como visto, os Procuradores defendem políticas públicas e não planos de governo. Trata-se de cargo eminentemente técnico ainda que o resultado da atuação tenha reflexo político.

3.3 PORQUE PROVER OS CARGOS VIA CONCURSO

A Constituição da República Federativa do Brasil preconiza que a advocacia pública representa função essencial à administração da justiça, atribuída da representação judicial e extrajudicial, bem como do assessoramento, da União, Estados e Distrito Federal (BRASIL, 2018).

A Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 – Códigos de Processo Civil – complementa o conceito, trazendo disposição expressa sobre o município, da seguinte maneira:

Art. 75.  Serão representados em juízo, ativa e passivamente:

I - a União, pela Advocacia-Geral da União, diretamente ou mediante órgão vinculado;

II - o Estado e o Distrito Federal, por seus procuradores;

III - o Município, por seu prefeito ou procurador; (BRASIL, 2019b, p.10)

É imperioso observar, para se concluir acerca da necessidade de observância dos princípios da administração pública na organização da carreira, o conceito de cargo público. Alexandrino e Paulo (2017, p.423), conceituam cargo público desta forma:

Cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional da administração que devem ser cometidas a um servidor. [...] são criados por lei, com denominação própria e vencimento pago pelos cofres públicos, para provimento efetivo ou em comissão.

Ficou registrado ao longo do texto que o cargo analisado não pode ser considerado de provimento em comissão por força da sua continuidade e natureza técnica, dentre outros. Com efeito, essa prática foi repelida pelo e. Tribunal de Justiça de Minas Gerais na Apelação Cível 1568258-54.2005.8.13.0105, cujo acórdão é o seguinte:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA - LEI MUNICIPAL Nº 3.823/93 - LEI COMPLEMENTAR 35/2002 – CONCURSO PÚBLICO - CARGOS EM COMISSÃO - ASSESSOR JURÍDICO MUNICIPAL - ADVOGADO MUNICIPAL - CARGOS COM MESMA ATRIBUIÇÃO - IRREGULARIDADE. - A 'mens legis' constitucional se volta para a proteção da moralidade e da igualdade, ao impor, via de regra, o concurso público àqueles que pretendem trabalhar para a Administração. Os cargos de livre-nomeação devem ser restritos, apenas para aqueles cargos em que é necessário o depósito de elevada confiança. Apelação Cível 1568258-54.2005.8.13.0105 da 1ª Câmara Cível. Rel. Des. (a) Vanessa Verdolim Hudson Andrade (MINAS GERAIS, 2019)

Diante disso, não resta outra forma de provimento que não seja a prevista no Art. 37, II, da CF. Essa é a vontade constitucional. A prática de criar cargos em comissão com funções de advocacia representa verdadeira burla ao concurso.

Contudo, os benefícios de se adotar essa direção ultrapassam o campo do direito de sorte que ficou consignada relação entre a existência de procurador concursado e o maior índice de desenvolvimento humano (IDH) no município.

3.3 CENÁRIO ATUAL NO BRASIL

No atinente ao cenário atual, a doutrina especializada assevera o que já foi tratado aqui, no sentido de que não há previsão constitucional para a criação obrigatória de Procuradorias-Gerais nos municípios e que, com a ressalva das capitais e municípios maiores, a maioria das cidades brasileiras carece desse tipo de servidor. (BARROS, 2018).

O Supremo Tribunal Federal foi instado a se manifestar sobre o tema e decidiu que os Arts. 131 e 132 da CF não são de reprodução obigatória pelos entes municipais. Confira:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO AUSÊNCIA DE IMPOSIÇÃO CONSTITUCIONAL PARA A CRIAÇÃO DE ÓRGÃO DE ADVOCACIA PÚBLICA MUNICIPALDECISÃO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA PREVALECENTE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL CONSEQUENTE INVIABILIDADE DO RECURSO QUE A IMPUGNA SUBSISTÊNCIA DOS FUNDAMENTOS QUE DÃO SUPORTE À DECISÃO RECORRIDA SUCUMBÊNCIA RECURSAL(CPC/15, ART. 85, §11) NÃO DECRETAÇÃO, POR TRATAR-SE, AUSENTE SITUAÇÃO DE COMPROVADA MÁ- FÉ, DE PROCESSO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA (LEI Nº 7.347/85, ART. 18) AGRAVO INTERNO IMPROVIDO (RE 1.117.576, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 13/6/2018) (BRASIL, 2019e, p.5)

Também nesse sentido o acórdão lavrado no RE 1.156.016. É conferir:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 5.071/2017 E DECRETO 17.729/2017 DO MUNICÍPIO DE TATUÍ – SP. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 131 E 132 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INOCORRÊNCIA. NORMAS CONSTITUCIONAIS DE REPRODUÇÃO NÃO OBRIGATÓRIA PELOS ENTES MUNICIPAIS. INEXISTÊNCIA DE OBRIGATORIEDADE DE OS MUNICÍPIOS INSTITUÍREM PROCURADORIAS MUNICIPAIS. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. RECURSO DESPROVIDO.

(RE 1156016, Relator(a): Min. LUIZ FUX, julgado em 25/09/2018, publicado em PROCESSO ELETRÔNICO DJe-206 DIVULG 27/09/2018 PUBLIC 28/09/2018) (BRASIL, 2019f, p.1)

Não obstante, trata-se de decisão exarada diante de caso concreto, de sorte que não há tese firmada em definitivo pelo tribunal acerca da prescindibilidade ou não da regra do concurso.

Na prática, é certo que apesar do entendimento lavrado pelo Pretório Excelso, a cada dia os Ministérios Públicos dos Estados têm firmado Termos de Ajustamento de Conduta para implantação de procuradorias organizadas nos municípios.

Diante disso, os Ministérios Públicos dos Estados têm acionado aos municípios da sua atribuição com vistas a firmar Termo de Ajustamento de Conduta – TAC -, que é o “acordo que o Ministério Público celebra com o violador de determinado direito coletivo [...] tem a finalidade de impedir a continuidade da situação de ilegalidade, reparar o dano ao direito coletivo e evitar a ação judicial” (BRASIL, 2019g). O Termo de Ajustamento de Conduta está previsto no § 6º do art. 5º da Lei 7.347/85:

Art. 5º Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar:

[...]

§ 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial. (BRASIL, 2019g)

Semelhantemente, a dicção do art. 14 da Recomendação do CNMP nº 16/10:

Art. 14. O Ministério Público poderá firmar compromisso de ajustamento de conduta, nos casos previstos em lei, com o responsável pela ameaça ou lesão aos interesses ou direitos mencionados no artigo 1º desta Resolução, visando à reparação do dano, à adequação da conduta às exigências legais ou normativas e, ainda, à compensação e/ou à indenização pelos danos que não possam ser recuperados. (BRASIL, 2019g)

A atuação ministerial resultou em judicioso acórdão de natureza administrativa, oriundo do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, no sentido da obrigatoriedade de provimento na forma originária, em cumprimento à dicção do Art. 37, II, da CF. Confira-se trecho do voto:

VOTO:

1 – Pela CIÊNCIA AO PLENÁRIO acerca da solicitação advinda da Associação Nacional de Procuradores Municipais.

2 – Pela EXPEDIÇÃO DE OFÍCIOS a todos os prefeitos municipais jurisdicionados, cientificando-lhes que:

2.1 - Devem organizar, em até 180 dias após a ciência desta decisão, suas Procuradorias Jurídicas e atribuir as funções de representação judicial e extrajudicial do Município e consultoria jurídica a Procuradores ocupantes de cargos efetivos previamente aprovados em concurso público específico para o cargo;

[...]                                       

2.7 - A partir do dia seguinte à expiração do prazo referido no item 2.1 supra, essa Corte de Contas não aceitará a admissão ou a permanência de advogado público admitido sob a égide da atual Constituição da República sem prévia habilitação em concurso público específico para o cargo, exceto para as funções de Procurador-Geral e seu substituto eventual, que poderão ser exclusivamente comissionados se a legislação municipal expressamente assim o permitir;

2.8 - Em conformidade com o disposto no inciso V, do artigo 37, da CR/88, deverão estabelecer, por meio de lei, casos, condições e percentuais mínimos de cargos em comissão a serem preenchidos por servidores da carreira de Procurador Municipal. (RIO DE JANEIRO, 2018, p.13)

Assim, fica claro que o ordenamento jurídico caminha para adoção da tese esposada acima, adequando-se a realidade muncipal à vontade da Constituição, como no Estado do Rio de Janeiro.

Com efeito, caminhou nessa seara também o estado do Espírito Santo, que emendou a sua Constituição Estadual para estabelecer o seguinte via Emenda Constitucional n. 112/2018:

Da Procuradoria Geral do Município

 Seção inserida pela EC nº 112/2018

Art. 122-A. A Procuradoria Geral é o órgão que representa o Município, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, privativamente, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo Municipal.

§ 1º A Procuradoria Geral tem por chefe o Procurador Geral do Município, de livre nomeação pelo Prefeito, dentre advogados com experiência comprovada de pelo menos cinco anos de exercício profissional, de notável saber jurídico e reputação ilibada.

§ 2º O ingresso nas classes iniciais da carreira de Procurador Municipal far-se-á mediante concurso público de provas e títulos, com participação obrigatória da Ordem dos Advogados do Brasil.

§ 3º Lei complementar disporá sobre a organização e o funcionamento da Procuradoria Geral do Município.

§ 4º Os integrantes da Procuradoria Geral do Município e da Procuradoria Geral da Câmara de Vereadores são remunerados por iguais vencimentos ou subsídios, em valor digno e compatível com sua importância para o Estado Democrático de Direito. (ESPÍRITO SANTO, 2019, p.34)

O exemplo capixaba é louvável e à frente do seu tempo de sorte que estamos diante do primeiro Estado da federação a regulamentar a instituição em sede constitucional. Dessa forma, não restou espaço para discricionaridade do gestor municipal que deverá obedecer à regra insculpida no Art.122-A, §2º, da CE, acima transcrito.

De fato, ainda que o guardião da Constituição Federal tenha se pronunciado opostamente, notou-se que o cenário fático é animador. Na medida em que as iniciativas legislativas e ministeriais continuam surgindo ao redor do país, resultando na implantação e consequente abertura de concursos públicos para provimento dos novos cargos, representando ganho qualitativo no serviço público nacional.

3.4 CENÁRIO ATUAL DO MUNICÍPIO DE GOVERNADOR VALADARES/MG

No contexto do Município de Governador Valadares, a advocacia pública foi regulamentada pela Lei nº 3.823, de 10 de dezembro de 1993 até o advento da Lei nº 4.801, de 14 de novembro de 2.000. A regulamentação do cargo de Advogado foi feita pela Lei Complementar 240, de 11 de abril de 2019.

Em linhas gerais, a estrutura da representação e assessoramento jurídico de Governador Valadares se resume em Procuradoria-Geral do Município e Procuradoria da Fazenda Municipal.

No tocante aos cargos, foi identificada a existência de Procuradores, Advogados e Analistas Jurídicos. Na prática, aqueles que recebem a alcunha de procurador ficam com as atuações políticas, isto é, com as decisões que apesar de dever ser jurídicas, são tomadas de acordo com a diretriz do gestor municipal.

Quanto aos advogados, esses ocupam as atribuições mais jurídicas, sem impacto político evidente, tais como processos de execução fiscal e pareceres de cunho técnico, que precedem atuações do ente administrativa ou judicialmente.

A figura do Analista Jurídico (Lei Complementar nº 257, de 16 de dezembro de 2019), recebeu da lei atribuições para assessorar a administração municipal o que, em tese, legitimaria sua nomeação ad nutum. Não obstante, a prática revela que são advogados atuantes na defesa do município. Há, portanto, burla do concurso público nesses casos.

Na realidade valadarense, o poder dos advogados não decorre da lei, não é ex lege como na Advocacia-Geral da União. O Prefeito outorga procuração aos “Procuradores Geral, Adjunto, Fiscal” e esses substabelecem poderes para os advogados para que possam representar o município em juízo.

Tradicionalmente o advogado público, independentemente do nome que o seu cargo receba (seja advogado ou procurador), é o município em juízo, pois faz parte do ente municipal e deve receber da lei poderes para tanto, semelhantemente ao que ocorre na esfera federal e estadual.

4 CONCLUSÃO

Diante do quadro apresentado, observou-se que apesar da omissão existente no texto constitucional, os princípios da administração pública previstos no caput do art. 37, da Lei Maior, não permitem outra forma de entrada do advogado público nos quadros do município que não seja a estreita via do concurso público.

Neste sentido é a redação do inciso II do dispositivo citado: “a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público [...]” (BRASIL, 2018).

Ora, o embasamento dessa tese não se restringe ao rol do artigo 37, mas perpassa por todo o texto constitucional. É ver, por exemplo, o que a Carta prescreve para os municípios no Art. 29, citado ao longo do texto. Ou seja, não se olvida que o município tem a sua autonomia, própria do pacto federativo. Contudo, essa autonomia deve ser exercida na linha dos princípios estabelecidos na Constituição Federal.

O cenário prático indica que o número de municípios com procuradorias organizadas em carreira continuará crescendo. Trata-se de louvável atualização da prática administrativa municipal, pois prestigia a moralidade e impessoalidade. Passa-se do regime do apadrinhamento, inaceitável pós CF88, para o regime do mérito. Os ganhos para a municipalidade são inúmeros, destacando-se, por ora, a atuação técnica do serviço público, sem privilégios ou compadrio; continuidade da prestação pública e do quadro de servidores; atuação preventiva contra atos de corrupção. Para os particulares, como visto, ficou comprovado que os municípios que têm maior número de concursados “possuem maior índice de desenvolvimento humano”. (MENDONÇA, 2018, p. 32)

Com fulcro em tais considerações, conclui-se que ainda que a PEC 17/2012 não seja votada e aprovada no Senado, a interpretação finalística da Constituição Federal é suficiente para embasar a adoção do concurso público como regra na advocacia pública municipal. Notadamente, o instrumento jurídico mais seguro para se alcançar esse intento é a Emenda Constitucional. Mas, caso isso não seja possível, o Ministério Público, diante da omissão do ente federativo, tem legitimidade para ajuizar Ação Civil Pública e exigir a instalação do órgão de representação e assessoramento jurídico dos municípios de maneira simétrica ao que disposto nos artigos 131e 132 da CF, que diz respeito à advocacia pública da União e dos Estados, respectivamente.

REFERÊNCIAS

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