RESUMO: Tribunal de Contas da União: instituto republicano de controle externo federal. Fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União. Princípio da Supremacia do Interesse Público. Controle de verbas públicas. Imputação de pagamento de débito, em caso de irregularidades que resultem em extravio ou perda de bens, dinheiros e valores públicos, com dano ao erário (Art. 71, II, Constituição Federal). Julgamento técnico das contas prestadas, sem perquirição de dolo ou culpa, embora resguardada a via regressiva (art. 37, § 6º, CF). Princípio da Separação dos Poderes. Aplicabilidade da Doutrina Chenery (postura deferencial entre os Poderes), com consequentes limites ao controle judicial sobre julgamento administrativos do TCU.

Palavras-Chave: Tribunal de Contas da União. Controle de execução de verbas públicas. Julgamento administrativo pelo TCU. Critérios técnicos, contábeis e econômicos. Expertise. Deferência pelo Poder Judiciário. Doutrina Chenery.

SUMÁRIO: 1. INTRODUÇÃO – 2. DESENVOLVIMENTO 2.1. DAS FUNÇÕES PÚBLICAS E DO SISTEMA DE JURISDIÇÃO ADOTADO PELO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO. 2.2. DA TECNICIDADE DAS DECISÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, BASEADAS NO ART. 71, II, CF. DAS LIMITAÇÕES À REVISIBILIDADE E AO CONTROLE JUDICIAL – 3. CONSIDERAÇÕES FINAIS.

1.INTRODUÇÃO

O Tribunal de Contas da União consiste em órgão administrativo republicano, instituído por influência do então Ministro da Fazenda, Rui Barbosa, por meio do Decreto 966-A de 1890[1], com posterior consagração na Constituição de 1891. Tem por função primordial o controle externo federal de despesas públicas, auxiliando ao Poder Legislativo – embora sem relação de subordinação –, no que pertine à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União[2], nos termos do art. 71, “caput” da Constituição Federal de 1988.

Tal arcabouço jurídico efetiva o sistema de freios e contrapesos (“checks and balances”), essencial a um Estado Democrático de Direito e secundado pelo Princípio da Separação de Poderes (Art. 2º, CF). A despeito da expressão designativa “Tribunal”, segundo o Supremo Tribunal Federal, em julgamento sob Repercussão Geral-Tema 899[3], as Cortes de Contas não exercem função jurisdicional, de modo que, onde se lê “julgar” entre as suas atribuições constitucionais se deve entender “examinar as contas”.

No mesmo sentido entende a doutrina majoritária, conforme leciona JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO (2010, p. 1094): “não tendo o sentido normalmente atribuído aos juízes no exercício da função jurisdicional, o sentido do termo é o de `apreciar, examinar e analisar` as contas, porque a função exercida pelo Tribunal de Contas, na hipótese, é de caráter eminentemente administrativo[4]”. E, ainda, JOSÉ AFONSO DA SILVA (2008, p. 255), para quem a expressão “julgar” (art. 71, II, CF/88) não implica função jurisdicional, “pois [o TCU] não julga pessoas nem dirime conflitos de interesses, mas apenas exerce julgamento técnico de contas[5]”.

2.DESENVOLVIMENTO

2.1 Das funções públicas e do sistema de jurisdição adotado pelo ordenamento jurídico brasileiro

No ordenamento jurídico brasileiro, a Função Típica ou Atípica de Julgamento não se confunde, todavia, com “judicialidade” tampouco com “jurisdição”.

Isto porque, de um lado, a moderna teoria constitucional-administrativista concebe serem, de fato, os Poderes Constituídos dotados de funções típica e atípicas[6], conforme o Poder referido. Assim, no âmbito do Poder Executivo, sua função típica consistiria na função administrativa (ou gerencial, após a Emenda Constitucional n. 19/1998), ao passo que suas funções atípicas seriam a normativa (i.e. Decretos Regulamentares – Art. 84, IV, CF; Medidas Provisórias – Art. 62, CF) e a de julgamento (i.e. no caso de decidir, ao final, pela extradição de alguém). No âmbito do Poder Legislativo, a função típica deste seria legislar, sendo atípicas as funções administrativas (gerenciamento “interna corporis”) e a de julgamento (i.e. Comissões Parlamentares de Inquérito – Art. 58, CF). Por fim, no âmbito do Poder Judiciário, seria típico deste a função de julgamento (judicial), sendo atípicas as funções administrativas (gerenciamento “interna corporis”) e normativa (i.e. Provimentos; Regimentos Internos).

 De outro, no Brasil, adotou-se o Sistema Inglês de Jurisdição Única[7], insculpido, no Art. 5º, XXXV, CF[8], segundo a doutrina de TAVEIRA BERNADES e ALVES FERREIRA (2020, p. 33-34), também entendido atualmente como sendo a jurisdição a “’última ratio”, no âmbito da resolução de conflitos:

Em todo o mundo, adotam-se diferentes Sistemas (ou modelos) para correção dos atos administrativos ilegais ou ilegítimos, praticados pelo Poder Público: a) o Sistema do Contencioso Administrativo (Sistema Francês), restringe o controle dos atos da Administração, pelo Poder Judiciário. Nesse Sistema, em regra, os atos da Administração sujeitam-se à jurisdição do contencioso administrativo, formado por órgão da Administração Pública (...); b) Sistema Judiciário (Sistema Inglês ou Sistema de Jurisdição Única) permite que o controle de todos os atos da Administração seja feito pelo Poder Judiciário. Nesse Sistema, em regra, as decisões administrativas, mesmo tomadas em um ambiente ‘contencioso’ (i.e. decisão de uma Junta de Recursos), podem ser revistas pelo Poder Judiciário. [Este último] é o Sistema adotado pelo Brasil, conforme evidencia a Constituição Federal, ao consagrar o princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional, ao estabelecer que ‘a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça de lesão’ (art. 5º, XXXV, CF).

É dizer, adota-se o Sistema de Jurisdição Única, porém, é possível que conflitos, inclusive os envolvendo Entes Públicos, sejam resolvidos fora da sede jurisdicional (Art. 26 e 27, ambos da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro[9]; e Art. 32 a 40, Lei 13.140/15).

Com isso, a função jurisdicional não pode, “a priori”, ser exercida fora do Poder Judiciário[10], visto que apenas o Poder Judiciário tem, legitimamente, Poder de Coerção, bem como autoridade de conferir Coisa Julgada a suas decisões (Art. 5, XXXVI, CF[11]). O Tribunal de Contas, por sua vez, a despeito de sua nomenclatura sugestiva, consiste em Tribunal Administrativo, sendo órgão administrativo auxiliar do Poder Legislativo, conforme expressa disposição do art. 71, “caput”, CF.

Ademais, inobstante a Constituição Federal prever, no art. 73, § 3º, CF[12], prerrogativas e impedimentos aos Conselheiros de Contas inerentes aos Magistrados, tal circunstância não o torna órgão jurisdicional tampouco com decisões dotadas de judicialidade (estas, privativas dos órgãos arrolados no art. 92, “caput”, CF[13]).

 Nesse sentido, é, inclusive, o disposto no art. 71, §3º, CF[14] ao dispor serem as decisões do TCU “títulos executivos”, havendo silêncio eloquente quanto à sua judicialidade.

Para tanto, a doutrina invoca o art. 784, XII, do Código de Processo Civil[15] (CPC) e o art. 515, CPC[16]. Assim, segundo a doutrina, embora executáveis, tais títulos do TCU necessitam de um órgão jurisdicional dotado de judicialidade, característica inerente ao Poder Judiciário, para serem efetivados com poder de coerção.

2.2 Da tecnicidade das decisões do Tribunal de Contas da União, baseadas no art. 71, II, CF. Das limitações à revisibilidade e ao controle judicial

As decisões dos Tribunais de Contas (da União, dos Estados e, eventualmente, dos Municípios – art. 75, CF[17]) conferem transparência e legitimidade ao uso da Verbas Públicas (“accountability”). Nesse sentido, o art. 71, II da Constituição Federal, consolidando o rechaço a um uso  patrimonialista-privado do Estado, atribuiu ao Tribunal de Contas da União em auxílio ao Congresso Nacional, em sede de controle externo, julgar as contas dos administradores públicos, bem como as contas daqueles que causarem prejuízo ao erário – em caso de irregularidade, perda ou extravio de bens e valores públicos.

Como expressão do mencionado princípio republicano, nos processos de controle de contas, as decisões do TCU não realizam julgamento de imputação subjetiva de responsabilidade, isto é, não perquirem a existência ou ausência de culpa “lato sensu” sobre os atos analisados. Em vez, “...especificamente, realiza o julgamento técnico das contas a partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de obter o respectivo ressarcimento [nos termos do art. 37, § 6º, CF][18]”.

O Art. 71, II, CF se refere primordialmente às Contas de Gestão, correspondentes às Prestações de Contas feitas por aqueles que, eventual ou habitualmente, gerirem dinheiro, bens e valores públicos, sendo-lhe parâmetro o orçamento público, conforme se trata de agente público, ou respeito a  contrato administrativo, convênio, conforme se trata se agente privado no uso de verbas públicas. Diferem-se das Contas de Governo, referentes às contas anuais do Chefe do Poder Executivo e respeitantes à Atividade Financeiro-Orçamentária do exercício anterior, sendo-lhe parâmetro o Orçamento Público fixado, conforme as Leis Orçamentárias (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei Orçamentária Anual).

Em ambas, o Tribunal de Contas procede a avaliações, emitindo julgamento definitivo para contas de gestão; e opinião consultiva para as contas de governo. Isto porque, quanto a este último, o Tribunal de Contas aprecia as contas do Chefe do Poder Executivo e o Parlamento respectivo (Congresso Nacional; Assembleia Legislativa; Câmara Legislativa do Distrito Federal; Câmara de Vereadores) decide pelo acolhimento ou não do Tribunal de Contas (art. 31, §2º, CF; Art. 51, II, CF; Art. 52, I, CF).

Como órgão administrativo que é – a despeito de suas respeitáveis peculiaridades –, os julgamentos do Tribunais de Contas baseados no art. 71, II, CF não têm, como se disse, cunho tipicamente jurisdicional.

Ainda que assim seja, não são, tampouco, decisões administrativas típicas, pautadas em julgamentos de conveniência e oportunidade, senão por critérios técnicos, com uso de habilidades específicas de contabilidades, economia e administração (art. 73, §1º, III, CF). Tal constatação implica que não é porque o julgamento do Tribunal de Contas não é mero Ato Administrativo que será possível ao Poder Judiciário lhe adentrar o mérito, reformando-lhe o conteúdo.

Não, tampouco nos casos envolvendo julgamentos administrativos da Corte de Contas, baseadas no art. 71, II, CF será possível fazer-lhe reforma judicial, pois se trata de decisão definitiva, amparada por exceção expressa ao Art. 5º, XXXV, CF, isto é, pelo art. 71, CF. Nesse sentido, entendeu o STF no mencionado Recurso Extraordinário com Repercussão Geral (Tema 899):

Em face de sua própria natureza, esses exames e análises das contas não observam as mesmas garantias do devido processo judicial, além de não preverem e não permitirem o contraditório e ampla defesa efetivos, anteriormente à formação do título executivo (ARIDES LEITE SANTOS. Tomada de Contas Especial, O exercício do contraditório perante o Tribunal de Contas da União, São Paulo: Scorteccci, 2ª rev. atual., 2018, p. 110-111), apesar de existir procedimento administrativo no âmbito da Corte de Contas levado a efeito, em regra, por meio do processo de tomada de contas especial, instrumento legal, posto à disposição dos Tribunais de Contas, com a finalidade de apurar a totalidade dos fatos lesivos ao Erário, identificar os responsáveis pelo dano e quantificando-o, promover-lhe o ressarcimento (WALTON ALENCAR RODRIGUES. O dano causado ao erário por particular e instrumento da tomada de contas especial l. Revista do Tribunal de Contas da União. Brasília, v. 29, n. 77, jul/set 1998, p. 2 ss).

Nos casos de evidente ilegalidade, teratologia ou abuso de poder, por ocasião dos julgamentos administrativos da Corte de Contas, excepcionalmente, será possível controle judicial, porém, em razão da incidência da hipótese de lesão ou ameaça de lesão a direito a atrair a atuação jurisdicional (art. 5º, XXXV, CF). Ainda que assim seja, reside-se no âmbito do Controle de Legalidade pelo Poder Judiciário, a fazer incidir o Princípio da Insindicabilidade do Mérito.

Nesse sentido, inclusive, ressalta ARAUJO (2010, p 480) para quem “a atuação do Poder Judiciário deve respeitar a atribuição constitucional de outros órgãos, para o exercício da atividade de julgamento de temáticas específicas que foram consagradas, em função de uma opção política fundamental, a órgãos que não se inseriam na estrutura do Poder Judiciário. A submissão ao crive do Judiciário dessas matérias é uma limitação de ordem jurídica e lógica. De ordem jurídica, pois, se a Constituição atribuiu a órgão diverso do Judiciário a competência para julgar, é porque esse julgamento tem a mesma raiz de qualquer julgamento, seja proveniente de qualquer autoridade, seja judiciária, seja legislativa, seja de órgão de controle, o que impõe ao Judiciário o dever de somente aquilatar o julgamento em seu aspecto extrínseco, vale dizer: observando-se se o ‘due processo law’ foi efetivamente respeitado pelos órgãos aos quais se incumbiu o texto originário da Constituição em deferir, de modo deslocado, mas não impróprio, essa competência decisória, ressalvada a possibilidade de se invalidade a decisão meritoriamente teratológica, que não guarde qualquer harmonia com a situação de fato na qual hipoteticamente se basearia[19]”.

Logo, será possível ao Poder Judiciário revisar o julgamento administrativo da Corte de Contas, cassando-o ou anulando-o, porém, sem se lhe substituir.

Trata-se de decorrência do debate antigo acerca da independência e harmonia entre os Poderes, ao qual se agrega, modernamente, a questão da deferência entre si. Referida discussão foi trazida ao Direito Brasileiro pelo Superior Tribunal de Justiça, ao adotar a Doutrina Chenery[20], quando do julgamento do Agravo Interno em Pedido de Suspensão de Segurança n. 2240 de origem norte-americana, caracterizada pela premissa de que determinados órgãos administrativos detêm conhecimentos técnicos específicos, no âmbito de suas atribuições, os quais não são detidos, porém, por outros. Naquela ocasião, ressaltou a Relatora Ministra LAURITA VAZ que:

segundo a doutrina Chenery – a qual reconheceu o caráter político da atuação da Administração Pública dos Estados Unidos da América –, as cortes judiciais estão impedidas de adotarem fundamentos diversos daqueles que o Poder Executivo abraçaria, notadamente nas questões técnicas e complexas, em que os tribunais não têm a expertise para concluir se os critérios adotados pela Administração são corretos[21].

Tal divisão de “expertise”, em vez de enfraquecer o Estado, enriquece-o, em termos de gerência e eficiência. Como consequência, para que o sistema funcione de forma estável, será necessário postura deferencial entre os órgãos governamentais.

Tendo em vista tais noções, existem, portanto, limites à reversibilidade judicial quanto às decisões dos Tribunais de Contas, baseadas no art. 71, II, CF. Trata-se, por um lado, de observância ao Princípio da Separação de Poderes, e, por outro, de postura deferencial, respeitosa, pelo Poder Judiciário, em face das decisões técnicas adotadas pela Corte de Contas, que conta com “expertise” nem sempre partilhada por outros órgãos como o Poder Judiciário.

3.CONCLUSÃO

À vista disso, conclui-se pela imprescindibilidade da existência de Cortes de Contas no Ordenamento Jurídico Brasileiro, no controle da execução de verbas públicas, como expressão de fiscalização sobre a Administração Pública (interesse público secundário) e expressão de controle social de seus cidadãos (interesse público primário), o que reforça a concepção de um Estado Democrático de Direito (Art. 1º, “caput”, CF[22]) e de um Governo Republicano, tal como o brasileiro.

REFERÊNCIAS

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