1.Introdução

O presente trabalho científico objetiva tecer breves considerações acerca de conceitos, histórico, características de litígios coletivos e de processos estruturais. Houve análise de finalidades e peculiaridades de litígios estruturais com vistas a perquirir a viabilidade de aplicação de medidas estruturantes de modo extrajudicial e demandista na seara laboral. Investigou-se, outrossim, os exemplos contemporâneos de processos estruturais e a compatibilidade desse instituto com a atuação do Ministério Público do Trabalho.

2.Litígios coletivos

2.1 Conceito

Os litígios coletivos caracterizam-se pela afetação de interesses a membros de uma sociedade sem que haja intenção específica do causador do dano de atingir um indivíduo em si.

Consoante dicção de Edilson Vitorelli,

“O litígio coletivo[1] se instala quando um grupo de pessoas é lesada enquanto sociedade, sem que haja, por parte do adversário atuação direcionada contra alguma dessas pessoas, em particular, mas contra o todo (…) , quando uma empresa produtora de alimentos em larga escala reduz o seu controle de contaminação e permite que insetos sejam misturados aos seus produtos, atingindo os respectivos  compradores, o litígio é coletivo, (...) pessoas se envolvem no litígio enquanto grupo, enquanto sociedade.” (grifos acrescidos)

Constata-se, pois, que o litígio coletivo é fenômeno bastante ocorrente na Pós Modernidade, em que há atuações massivas de Administrações Públicas e da iniciativa privada contra direitos fundamentais dos cidadãos, sem que haja intuito deliberado de atingí-los enquanto indivíduos per si.

Conceituam Fredie Didier Jr. Hermes Zaneti Jr. e Rafael Alexandria de Oliveira[2] que:

“O problema estrutural se define pela existência de um estado de desconformidade estruturada – uma situação de ilicitude contínua e permanente ou uma situação de desconformidade, ainda que não propriamente ilícita, no sentido de ser uma situação que não corresponde ao estado de coisas considerado ideal. Como quer que seja, o problema estrutural se configura a partir de um estado de coisas que necessita de reorganização (ou de reestruturação).” (grifos acrescidos)

Ademais, no que toca aos modos de resolução de litígios coletivos, explana Edilson Vitorelli[3] que:

“Em síntese, o processo coletivo é a técnica que o ordenamento jurídico coloca à disposição da sociedade para obter tutela dos direitos materiais violados no contexto de litígios coletivos. Esse processo se desenvolve por intermédio da atividade de um representante, que figura como parte, mas litiga em nome dos verdadeiros titulares do direito. Embora o processo coletivo seja a melhor forma de se prestar tutela jurisdicional para os litígios coletivos, ele pode não ser a única, ou pode mesmo não estar disponível, dependendo do ordenamento jurídico de cada país. Da indisponibilidade de um sistema processual coletivo não se pode extrair a inexistência de litígios coletivos, que são inerentes à organização social moderna. Eles serão resolvidos por outras vias, jurisdicionais ou não.

No Brasil, embora o processo coletivo esteja disponível, é comum que litígios coletivos sejam tratados por múltiplos processos individuais. Apesar de lícita, essa alternativa prejudica a qualidade e economicidade da prestação jurisdicional, propicia julgamentos contraditórios, em prejuízo ao princípio da isonomia e impede que o problema seja solucionado como um todo, a partir da consideração completa de seus elementos.” (grifos acrescidos)

É preciso superar visão clássica, demandista, de resolução de conflitos, a fim de que sejam priorizados os métodos alternativos de solução de controvérsias[4], o que inclui as possibilidades de utilização de concialiação, mediação, arbitragem, bem como outros métodos de negociação, conforme natureza dos bens jurídicos da vida tutelados[5].

Trata-se, assim, da internalização da relevância da justiça “multiportas”, consoante a qual é possível solucionar conflitos abstendo-se de, necessariamente, recorrer ao Poder Judiciário.

1.1  Distinções entre subcategorias

A categoria de litígios coletivos é subdividida pela doutrina de Edilson Vitorelli, que alcunhou tais terminologias, em litígios coletivos globais, locais e irradiados, conforme critérios de conflituosidade e complexidade que se apresentam de modo crescente nessas três espécies.

Tal classificação parte de estudos de Edilson Vittorelli no sentido de que a divisão tradicional de direitos coletivos em sentido amplo (difusos, coletivos e individuais homogêneos, que são “acidentalmente coletivos”, consoante terminologia de Barbosa Moreira) seria incapaz de tutelar todas as possibilidades de litígios coletivos existentes. Sob esse prisma, seria essencial proceder a uma releitura da  característica estanque da categorização do art. 81, parágrafo único, do Código de Defesa do Consumidor[6].

Para professor Edilson, as características principais dessas três subcategorias de litígios coletivos seriam:

“Litígios coletivos globais. (...) são aqueles que afetam a sociedade de modo geral, mas que repercutem minimamente sobre os direitos dos indivíduos que a compõem. Apresentam baixa conflituosidade, tendo em vista o pouco interesse dos indivíduos em buscar soluções para o problema coletivo. (…)

Litígio coletivo local, embora coletivo, atinge pessoas determinadas, em intensidade significativa, capaz de alterar aspectos relevantes de suas vidas. Essas pessoas, todavia, compartilham algum tipo de laço de solidariedade social (sociedade como solidariedade), que as faz pertencentes a uma comunidade que se diferencia dos demais segmentos sociais. É o caso de lesões graves, causadas a direitos de grupos indígenas, minorias étnicas, trabalhadores de determinada empresa etc. No litígio local, a conflituosidade é moderada, uma vez que, ao mesmo tempo em que as pessoas querem opinar sobre a resolução do litígio, interessando-se pelas atividades que são desenvolvidas ao longo de um eventual processo e, provavelmente, discordando entre si acerca delas, a identidade de perspectivas sociais, dada pelo pertencimento à mesma comunidade, fornece um elemento de união, que impede que as divergências entre essas pessoas, embora existentes – nenhum grupo social é uniforme – sejam elevadas o bastante para ofuscar o objetivo comum. (…)

Litígios coletivos irradiados. Essa categoria representa a situação em que as lesões são relevantes para a sociedade envolvida, mas ela atinge, de modo diverso e variado, diferentes subgrupos que estão envolvidos no litígio, sendo que entre eles não há uma perspectiva social comum, qualquer vínculo de solidariedade. A sociedade que titulariza esses direitos é fluida, mutável e de difícil delimitação, motivo pela qual se identifica com a sociedade como criação.”(grifos acrescidos)

Nesse sentir, litígios coletivos globais repercutem na sociedade de modo genérico, constatando-se o baixo esforço  dos indivíduos em resolver coletivamente o conflito. Nos litíigos coletivos locais, os indivíduos atingidos possuem traço comum de solidariedade social. Por fim, os litígios coletivos irradiados apresentam alta conflituosidade de interesses dos grupos atingidos, baixa solidariedade social entre os indivíduos desses grupos e elevado nível de complexidade para resolução das controvérsias subjacentes.

2.3  Litígios coletivos estruturais

Adotando-se as premissas doutrinárias de Edilson Vitorelli, os litígios estruturais seriam sempre irradiados. Os litígios estruturais são litígios coletivos causados pela inadequação de estrutura burocrática, não raro, pública, para resolver determinados conflitos.

Nessa linha de raciocínio, consoante lições de Edilson Vitorelli[7]:

“Em resumo, o litígio estrutural é um litígio irradiado no qual a violação surge em decorrência do funcionamento de uma estrutura burocrática, pública ou privada, e, em virtude das características contextuais em que ocorre, sua solução exige a reestruturação do funcionamento da estrutura. Embora essa reestruturação possa ser feita de diversos modos e, frequentemente, não dependa da atuação do Poder Judiciário, ocorrendo pela atuação privada ou com a condução do Poder Executivo, se a alteração for buscada pela via do processo judicial, esse processo poderá ser caracterizado como processo estrutural”(grifos acrescidos)

A utilização de mecanismos tradicionais de soluções de controvérsias para resolver litígios estruturais acarretaria solução apenas aparente, momentâneo, incapaz de extirpar as origens do problema.

Tendo-se em vista tais parâmetros teóricos, a resolução de litígios estruturais perpassa por reorganizar estruturas burocráticas de modo a sanar as causas dos litígios. Resta ultrapassada, assim, a visão coloquial de resolução de problemas mediante a análise apenas das consequências de dada celeuma. Quando os litígios estruturais são conduzidos à esfera judicial originam processos estruturais. É plausível, outrossim, que os litígios estruturais sejam solucionados por meio de medidas estruturantes no âmbito extrajudicial, resolutivo, buscando-se alternativas consensuais, criativas, que dispensem as formalidades da máquina judicial estatal.

3.Processos estruturais

3.1 Conceito

Processos estruturais são o meio judicialmente mais adequado para solucionar litígios estruturais, pois representam a utilização do aparato estatal como forma de reorganizar estruturas que se mostraram ineficientes para corrigir conflitos. Tal preferência teórica parte do pressuposto de que a utilização de processos estruturais é mais efetiva na resolução de litígios estruturais em comparação com o recurso a processos ordinários de resolução de conflitos.

Consoante dicção de Edilson Vitorelli[8]:

“O processo estrutural é um processo coletivo no qual se pretende, pela atuação jurisdicional, a reorganização de uma estrutura burocrática, pública ou privada, que causa, fomenta ou viabiliza a ocorrência de uma violação pelo modo como funciona, originando um litígio estrutural (...) Em realidade, lamentavelmente, é raro que litígios estruturais sejam resolvidos por processos estruturais. Processos estruturais são longos, difíceis, demandam uma estrutura representativa intrincada e, por esse motivo, são evitados por juízes e legitimados coletivos.

(...)  O equívoco desse tratamento não estrutural do litígio é que ele acarreta apenas uma ilusão de solução, mas não produz resultados sociais significativos, eis que as causas do problema permanecem. (...) fora a Nigéria, o Poder Judiciário brasileiro foi o que obteve os piores resultados concretos, no que tange aos impactos sociais das suas decisões. A Índia, a África do Sul e a Indonésia conseguiram, com um número de julgamentos consideravelmente inferior, alterar a vida de mais pessoas, porque enfocaram aspectos estruturais do problema, como falhas regulatórias ou deficiências prestacionais que impactavam toda a população, não apenas aos demandantes.

(...) Em síntese, um processo estrutural é aquele que busca resolver, por intermédio da atuação da jurisdição, um litígio estrutural, pela reformulação de uma estrutura burocrática que é a causadora ou, de alguma forma, a responsável pela existência da violação que origina o litígio. Essa reestruturação se dará por intermédio da elaboração de um plano aprovado pelo juiz e sua posterior implementação um considerável período de tempo. Ela implicará a avaliação e reavaliação dos impactos diretos e indiretos do comportamento institucional, os recursos necessários e suas fontes, os efeitos colaterais da mudança promovida pelo processo sobre os demais atores sociais que interagem com a instituição, dentre outras providências.”(grifos acrescidos)

Paralelamente, há conceito de Fernanda Costa Vogt e Lara Dourado Mapurunga[9] de processos policêntricos, no sentido de que:

“são todos aqueles em que coexistem diversos centros de interesse. Tradicionalmente, o próprio conceito de lide era responsável pela prevalência do princípio da dualidade e da compreensão de que o próprio desenho do procedimento deveria seguir uma lógica bipolar, baseada no antagonismo da demanda de A versus B. É justamente nos processos policêntricos que essa lógica é rompida. Neles, convivem múltiplos interesses, ainda que formalmente possam ser processos ente duas partes. Basta, para tanto, que gerem impactos extrapartes, alcançando a esfera jurídica de terceiros.”

Partindo-se de semelhante premissa à adotada nessa pesquisa, no sentido de que os processos tradicionais são insuficientes para tutelarem os bens jurídicos objeto de processos estruturais, Karen Borges dos Santos, Walter Gustavo da Silva Lemos e Vinicius Silva Lemos[10] pontuam que:

“A menos que se eleja um processo dinâmico com características próprias, denominado processo estrutural, como instrumento ideal e apto a proporcionar o tratamento adequado a estes casos, o modelo processual fracassará na concretização do direito material vindicado.”

Percebe-se que inexistem obstáculos jurídicos à resolução extrajudicial de litígios estruturais. Todavia, caso sejam utilizados métodos alternativos de resolução de conflitos para solucionar litígios estruturais, o termo tecnicamente mais adequado para tratar dessas situações não deverá ser “processo” estrutural. A justiça multiportas é ferramenta que pode se mostrar tão eficaz quanto à resolução de litígios por meio de processos estruturais, razão pela qual deve ser fomentada no paradigma atual.

3.2 Histórico e características

O histórico de visualização de processos estruturais remonta à utilização de técnicas de litígios estruturais antes mesmo de o Judiciário conceber que realizava tais peculiaridades no intuito de fomentar formatar processos estruturais. Os processos estruturais visam à consideração completa do problema, de modo a não se restringir à ótica de uma causa individual caso o problema verificado se repita em múltiplos processos semelhantes.

Ademais, o paradigma histórico que remete à utilização de processos estruturais remonta ao case norteamericano Brown vs Board of Education, no qual houve superação de isonomia apenas formal e embriões de teses de igualdade enquanto reconhecimento, notadamente no que toca à discriminação racial.  Nesse sentido, discorrem Matusalém Dantas e Hemily Samila da Silva Saraiva[11] que:

“Nos Estados Unidos, durante a primeira metade do século XX, prevaleceu o entendimento de que a segregação racial era constitucional, desde que respeitadas as mesmas condições para brancos e negros. Tal entendimento foi cristalizado na expressão separate but equal (separados, mas iguais), estabelecido no caso Plessy X Ferguson. Esse cenário mudou, a partir do caso Brown X Board of Education, em 1954, quando a Suprema Corte americana passou a considerar inconstitucional a segregação racial nas escolas públicas.[2] 

Com a decisão, surge uma dificuldade de implementação da dessegregação, sendo necessária nova decisão da Suprema Corte, em 1955, para traçar um plano de como resolver judicialmente o complexo problema existente.

Trata-se de leading case sobre o que se costumou chamar de processos estruturais, os quais buscam solucionar problemas estruturais da sociedade, implicando, muitas das vezes, em implantação de políticas públicas pelo próprio Poder Judiciário.”(grifos acrescidos)

As características dos processos estruturais são, dentre outras: elevadas complexidade, densidade de conflitos subjacentes. Ha contraposição de interesses de grupos mesmo internamente do polo ativo ou passivo da demanda, pois há alta conflituosidade das visões dos membros representados. Trata-se de processo mais trabalhosos e demorados quando comparados às demandas ordinárias. Verifica-se que as medidas estruturantes constituem técnicas processuais com maior capacidade de solução real de conflitos, pois buscam extirpar as origens dos litígios, não se subsumindo a tutelar as consequências do problema.

Recorrendo à doutrina estrangeira, Karen Borges dos Santos, Walter Gustavo da Silva Lemos e Vinicius Silva Lemos[12] , na esteira dos ensinamentos de Mariela Puga[13], pontuam que:

“Denominados pela doutrina de litígios estruturais, litígios de interesse público, coletivos sistêmicos, litígios de segunda e terceira geração, entre outros[54], possuem essas demandas entre seus elementos característicos os seguintes:

(1) La intervención de múltiples actores procesales.

(2) Un colectivo de afectados que no intervienen en el proceso judicial, pero que sin embargo son representadasos por algunos de sus pares, y/o por otros actores legalmente autorizados.

(3) Una causa fuente que determina la violación de derechos a escala. Tal causa se presenta, en general, como una regla legal, una política o práctica (pública o privada), una condición o una situación social que vulnera intereses de manera sistémica o estructural, aunque no siempre homogénea.

(4) Una organización estatal o burocrática que funciona como el marco de la situación o la condición social que viola derechos.

(5) La invocación o vindicación de valores de carácter constitucional o público con propósitos regulatorios a nivel general, y/o demandas de derechos económicos, sociales y culturales.

(6) Pretensiones que involucran la redistribución de bienes.

(7) Una sentencia que supone un conjunto de órdenes de implementación continua y prolongada.[55] (destacou-se)”

Corrobora-se, pois, a necessidade de uma visão holística, dinâmica, de litígios estruturais a fim de que, dimensionadas as peculiaridades dos conflitos, sejam adotadas medidas estruturantes.

3.2 Finalidades

As finalidades primordiais dos processos estruturais são: 1) conferir celeridade à macro resolução de conflitos(art. 5º, LXXVIII, CFRB); 2) maximizar a economicidade processual, diante da resolução simultânea de conflitos que seriam distribuídos a juízos diversos (acesso à ordem jurídica justa, art. 5º, LV, CFRB);  3) minimizar a ocorrência de decisões conflitantes para indivíduos em semelhantes e situações, em consagração ao princípio da isonomia (art. 5º, caput, CFRB).

 Prioriza se, assim, a efetividade dos direitos fundamentais (art. 5º, parágrafo primeiro, CFRB) em detrimento de uma análise atomizada de litígios. É possível, plausível e recomendável garantir transparência, eficiência, boa fé, publicidade, razoabilidade, dentre outros princípios processuais constitucionais, em decisões que considerem não apenas as particularidades de um processo individual, mas uma visão holística de litígios estruturais. (vide teor dos arts. 6º a 8º do CPC/15)

Consoante lições de Matheus Souza Galdino[14], no que toca aos objetivos e bens jurídicos tutelados em processos estruturais:

“Assim, em um processo estrutural, se distinguem duas espécies de direitos: o direito ao alcance do estado ideal de coisas e o direito que daquele depende para sua efetivação. O processo estrutural tutela de modo imediato, o alcance do estado ideal de coisas, mas o faz enquanto meio para possibilitar a tutela de outros direitos, estes plenamente efetiváveis antes do alcance daquele.”

3.3. Exemplos

Há diversos exemplos de processos estruturais no ordenamento pátrio. No Ceará, uma magistrada buscou as causas para a alta procura de cirurgias ortopédicas e viabilizou junto aos órgãos públicos soluções estruturantes com políticas públicas efetivas para o problema.

Na seara trabalhista, o Ministério Público do Trabalho propôs ação civil pública em face da União Federal[15] na época da diáspora haitiana com vistas a implementar políticas públicas que resguardassem os direitos dos refugiados. Houve celebração de acordo judicial com provisões de medidas públicas inclusive no eixo trabalho, assim como houve atenção para que a efetivação das políticas previstas não onerasse apenas o estado do Acre, mas fosse de responsabilidade da União.

Outros exemplos de processos estruturais são as ações civis públicas propostas contra a empresa Vale quando do Desastre de Brumadinho. Ainda, pontua-se ação civil pública proposta em litisconsórcio entre MPT, MPF, MPPA voltada a reparar danos causados por afundamento de navios com 4800 bois vivos, no Porto de Mosqueiro/PA, próximo a Belém, em que houve celebração de acordo[16].

Recentemente, destacou-se a atuação do Supremo Tribunal Federal em medidas de proteção aos índios contra os riscos causados pela pandemia do coronavírus (Covid-19), por se tratar de grupo vulnerável à proliferação viral. Vide, nesse sentido, que o STF, na pessoa do Ministro Luís Roberto Barroso, recusou plano de contenção do Covid-19 anteriormente apresentado pela União Federal, nos termos de notícia extraída do site do STF que ora segue transcrita[17]:

“O ministro Luís Roberto Barroso, do Supremo Tribunal Federal (STF), determinou à União que elabore um novo Plano Geral de Enfrentamento e Monitoramento da Covid-19 para os Povos Indígenas, sob a coordenação do Ministério da Justiça e Segurança Pública, com a participação do Ministério da Saúde, da Fundação Nacional do Índio (Funai) e da Secretaria Especial de Saúde Indígena (Sesai), a ser apresentado no prazo máximo de 20 dias. A determinação foi tomada nos autos da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 709, ajuizada no STF pela Articulação dos Povos.”

Reitera-se, pois, o potencial de medidas estruturantes significarem a reformulação de políticas públicas a partir de determinações do Poder Judiciário que não podem ser descumpridas pela Administração Pública nem por particulares.

4.Compatibilidades com a atuação do MPT

Os processos estruturais são compatíveis e relevantes no processo trabalhista, pois salvaguardam a justeza na solução de litígios, são modo de pacificação de conflitos. Na Justiça do Trabalho, é corriqueira a ocorrência de ações repetitivas, demandas individuais de massa, cujas soluções seriam menos díspares caso resolvidas por processos estruturais.

O fato de os processos estruturais priorizarem a isonomia material acarreta o benefício, por exemplo, de empregados em mesmas situações de periculosidade/insalubridade, receberem de modo similar os adicionais devidos. Na práxis forense, o ajuizamento de múltiplas demandas individuais implica possível preterimento temporal da percepção de verbas de trabalhador cujo processo seja distribuído para vara com tramitação mais morosa, por exemplo.

Ademais, os processos estruturais são os mais adequados à macro resolução de litígios, com celeridade e economicidade. Por meio de medidas estruturantes, dada empresa poderia ser compelida, por exemplo, a instalar canais de ouvidoria para apurar denúncias de assédio moral, que beneficiariam todos os empregados. Trata-se de solução que implica reorganização da estrutura burocrática de pessoa de direito privado, o que ratifica que processos estruturais podem ser instaurados não apenas em face de pessoas jurídicas de direito público.

A superveniência constante de processos estruturais demanda que o Conselho Nacional de Justiça e o Conselho Superior da Justiça do Trabalho revisitem os critérios de produtividade dos magistrados, a fim de estimular a resolução de litígios de processos estruturais, mais densos e trabalhosos, também de modo estruturante, holístico e dinâmico.

Outrossim, no que toca à compatibilidade entre as medidas estruturantes e a principiologia do MPT, incumbido da tutela do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (art. 127, CFRB), a atuação do membro oficiante se volta, sobretudo, à formulação de políticas públicas afetas às áreas temáticas prioritárias do órgão. O combate à exploração de mão-de-obra infantil, em lixões, em cultivos de cana-de-açúcar, cacau, fumo, exemplifica a necessidade de análise holística das causas das irregularidades a fim de que cessem não apenas momentaneamente os problemas, consoante atuação da Coordinfância.

Ademais, no que ao combate a fatores de discrímen, bem como adoção de critérios injustamente desqualificantes (dicção das Convenções 100 e 111 da OIT), a Coordigualdade emana diretrizes no sentido de que sejam estimuladas políticas públicas de igualdade enquanto reconhecimento, o que se coaduna com dispositivos expressos de ações afirmativas presentes, por exemplo, no Estatuto de Igualdade Racial.

No âmbito de atuação à regularização de condições de saúde e segurança laborambientais (arts. 6, 196; 7, XXII, 200, VIII, 225, CFRB), a Codemat inspira os membros do MPT a apreciarem dado desatendimento na concessão de EPI (art. 167, CLT), por exemplo, de forma global, visto que a análise isolada de um único ilícito verificado seria insuficiente a sanar problemas estruturais, tais como, no exemplo tratado, a essencial adoção de mecanismos coletivos de equipamentos protetivos.

Também as diretrizes emanadas das Coordenadorias Conaete, Conap, Conalis, Conafret, Conatpa caminham no sentido de orientar a atuação finalística dos membros a uma consideração holística de dado problema, de modo a priorizar a efetivação de medidas aptas a sanarem as origens dos ilícitos ocorridos.

Percebe-se, assim, o pioneirismo do MPT em atuações resolutivas e demandistas de processos estruturais, as quais integravam e integram o cotidiano do órgão. Prepondera, pois, a preocupação com resoluções amplas e completas de dados problemas, ainda que isto implique um diferimento no prazo de cumprimento de obrigações como alternativa para uma solução ampla e gradual de conflitos.

5.Considerações finais

Os litígios estruturais são fato incontroverso das sociedades modernas. A adoção de técnicas tradicionais de resolução de conflitos demonstra-se como insuficiente para corrigir as origens dessas contendas, o que fomenta a utilização de métodos alternativos de resolução de conflitos, conforme contemporânea acepção de justiça multiportas.

No âmbito trabalhista, o MPT é órgão apto a buscar a adoção de medidas estruturantes não apenas por meio de processos estruturais, mas através de resoluções extrajudiciais de conflitos. Nesse sentido, a reivindicação de políticas públicas, ações afirmativas, bem como reformulações de estruturas burocráticas públicas e privadas, mostram-se como alternativas idôneas à resolução de litígios estruturais de modo policêntrico.

É compatível e essencial com a atuação do MPT a premissa de que a adequada solução de litígios estruturais perpassa por métodos criativos, holísticos, que visem não apenas a correção momentânea de um problema, mas denotem compromisso com a correção das origens que culminaram em conflitos.

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