RESUMO: O presente trabalho tem como escopo uma análise estrutural acerca do papel exercido pelo Poder Judiciário na concretização dos direitos fundamentais, notadamente do direito social à saúde.  Fala-se em uma “análise estrutural” visto que o reflexo das decisões judiciais exaradas nesta seara muitas vezes ultrapassa a esfera individual – e/ou coletiva – da demanda intentada, atingindo diretamente a organização financeira do Estado e, mesmo que por via oblíqua, os próprios cidadãos.  Como sabido, o tema é bastante vasto e há muito debatido nas diversas esferas da sociedade – não apenas jurídicas.  O que se procura através da presente obra é traduzir o tema numa linguagem prática e de certa forma audível aos cidadãos comuns, sem apego - ao menos de forma predominante - às teorias já consolidadas sobre o assunto.  Em síntese, procura-se através da presente ressaltar os velhos e conhecidos problemas da judicialização do direito fundamental à saúde, porém, de modo a apresentar uma visão não somente teórica da matéria, mas também prática; adentrando-se no mérito de possíveis soluções ao avolumado número de demandas judiciais, ausência de efetividade das decisões etc, estabelecendo, assim, não somente um olhar crítico do tema, mas, também, apresentando algumas saídas, especialmente calcadas no diálogo entre os Poderes Constituídos.

PALAVRAS-CHAVE: Direitos Sociais, Direito constitucional à saúde, Judicialização.

ABSTRACT: The present work aims at a structural analysis about the role played by the Judiciary in the realization of fundamental rights, notably the social right to health. There is talk of a “structural analysis” since the reflection of the judicial decisions made in this area often goes beyond the individual - and / or collective - level of the claim brought, directly affecting the financial organization of the State and, even if obliquely, the citizens themselves. As is well known, the topic is quite vast and has long been debated in different spheres of society - not just legal ones. What is sought through this work is to translate the theme into a practical language and in a way audible to ordinary citizens, without attachment - at least predominantly - to the theories already consolidated on the subject. In summary, this paper seeks to highlight the old and well-known problems of the judicialization of the fundamental right to health, however, in order to present a vision that is not only theoretical, but also practical; entering into the merit of possible solutions to the large number of judicial demands, lack of effectiveness of decisions, etc., thus establishing not only a critical look at the theme, but also presenting some solutions, especially based on the dialogue between the Constituted Powers.

KEYWORDS: Social Rights, Constitutional Right to Health, Judicialization.

INTRODUÇÃO

O presente trabalho repousa em análise de conhecida e já consolidada teoria, nominada comumente como “Diálogos Interinstitucionais”, traduzida numa visão prática pelo jurista Mendes (2011), que, em diversos trabalhos acadêmicos tem provocado os estudiosos do tema a repensar o papel do Poder Judiciário (ativista) na concretização de direitos.

Em sua obra intitulada como “Direitos Fundamentais, Separação de Poderes e Deliberação”, o autor enfatiza o papel dos Poderes Constituídos numa democracia, especialmente a máxima de que neste modelo de governo existem diversas variantes para o “quem decide e o que e como e quando e por que numa democracia constitucional?”.

Em breve síntese, o autor aborda modelos caminhos para um efetivo diálogo entre os Parlamentos e Cortes de Justiça, apregoando o desapego – ainda que parcial – do modelo de tripartição preconizado por Montesquieu, a fim de se chagar a uma nova forma de se pensar a tripartição, colocando em xeque a supremacia habitualmente exercida pelos Poderes de Estado, em especial o Poder Judiciário.

É neste contexto que, levando em consideração os apontamentos apresentados por Mendes, procura-se estabelecer premissas básicas para atuação do Pode Judiciário na concretização de direitos ligados à saúde, repensando o caráter finalístico da decisão judicial, de modo a ofertar à sociedade outros caminhos mais céleres e menos custosos para garantia do Direito fundamental à saúde.

Neste contexto, busca-se discriminar não só a problemática do tema, mas também oferecer possíveis saídas para as disfunções do ativismo judicial, realçando por demais o diálogo entre os poderes de Estado, de modo a que estes, em acordo, possam, de fato, construir políticas públicas que efetivamente consigam estreitar os caminhos para uma saúde pública de qualidade.

1. CONTEXTO NORMATIVO DO DIREITO SOCIAL À SAÚDE

Em um prisma estritamente jurídico, vislumbra-se que Constituição Federal, em seu artigo 7º, tratou de positivar os direitos de segunda geração e dentre eles, de forma inaugural, inseriu a saúde no rol dos direitos sociais.

Por conseguinte, ao tratar da Ordem Social, mais precisamente da Seguridade Social, em seus artigos 196 a 200, destinou uma Seção Especializada somente à saúde, conferindo, assim, novel tratamento constitucional ao tema:

Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. (BRASIL,1988)

A saúde, neste contexto, é pressuposto indispensável para manutenção da vida, e direito fundamental consagrado, inclusive, no artigo 5º, caput, da Constituição Federal (BRASIL, 1988).

Em sendo, portanto, prerrogativa constitucional de todos os cidadãos brasileiros e dever do Estado, este argumento vem comumente sendo utilizado como fundamento para quase que a totalidade de milhões de ações - diariamente intentadas perante os órgãos do Poder Judiciário - cujo objetivo, numa visão geral, se resume ao fornecimento de medicamentos e/ou serviços médicos, nascendo daí uma verdadeira máxima de que, ao Judiciário, caberia a tarefa de, per si e de forma exclusiva, concretizar direitos relativos à saúde.  Neste sentido, leciona Barroso:

A intervenção do Poder Judiciário, mediante determinações à Administração Pública para que forneça gratuitamente medicamentos em uma variedade de hipóteses, procura realizar a promessa constitucional de prestação universalizada do serviço de saúde. (BARROSO. 2008. Pag. 03)

De outro lado, a Lei Maior previu ainda à competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para tratar da saúde.  E nesta toada, ao contrário de outras atribuições comuns e concorrentes, em relação à saúde a Constituição Federal foi mais precisa, estabelecendo mecanismos de operacionalização do serviço público de forma sistemática pelos entes da federação:

“(...)

Art. 30. Compete aos Municípios:

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população; 

(...)

Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:

I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo.

(...)”

Neste diapasão, vê-se, claramente, que a Carta Maior previu, em sua organização, um sistema no qual há repartição de atribuições, de forma que o serviço público seja mais bem prestado e organizado, visando evitar superposições e/ou omissões entre as diversas esferas da Federação pátria.

No entanto, não há, por certo, qualquer regramento constitucional que efetivamente traduza às competências de cada ente público de forma específica e taxativa, excluindo ou incluindo a atuação de um ente publico em determinado caso. 

Em termos práticos, o mandamento constitucional não faz distinção entre quem ou o quê é de competência deste ou daquele ente da Federação, o que fez com que à doutrina e jurisprudência se debruçasse acerca da natureza subsidiária ou solidária das competências/deveres dos entes com a Saúde.

Depreende-se, pois, do texto constitucional, que a promoção da saúde é de competência de todos os entes da federação, contudo, cada um exerce atribuições próprias e específicas – mas não taxativas -, conforme sistema previsto na própria Constituição Federal, entretanto, não se vislumbra, ali, um aparato legal apto a discriminar de forma exaustiva as competências de cada ente, o que deságua numa guerra de atribuições, ações e - como certo em nosso país - omissões.

Nesta linha de raciocínio, enfatiza Barroso (2008):

Por outro lado, não há um critério firme para a aferição de qual entidade estatal – União, Estados e Municípios – deve ser responsabilizada pela entrega de cada tipo de medicamento. Diante disso, os processos terminam por acarretar superposição de esforços e de defesas, envolvendo diferentes entidades federativas e mobilizando grande quantidade de agentes públicos, aí incluídos procuradores e servidores administrativos. Desnecessário enfatizar que tudo isso representa gastos, imprevisibilidade e desfuncionalidade da prestação jurisdicional. (BARROSO, 2008)

De outro lado, em termos infraconstitucionais, coube à Lei nº 8.080/1990 disciplinar o funcionamento do Sistema Único de Saúde. Ocorre que esta Lei também não trata minuciosamente acerca das atribuições e ações que serão desenvolvidas por todos os entes da federação, vez que ela indica, apenas, certo caminho para que o intérprete focalize, ainda que em seu imaginário, determinada regionalização e descentralização dos serviços de saúde.

Em função dos princípios e diretrizes fixados nesta Lei, compete à União a direção, em âmbito nacional, do Sistema Único de Saúde, de forma a que possa funcionar de forma articulada e obedecendo a padrões gerais (Lei 8.080/90, art. 4º). 

Seguindo nesta linha de raciocínio, bem abaixo da Lei nº 8.080/1990, detalhando ainda mais o sistema de saúde, estão as Portarias do Ministério da Saúde e da ANVISA, às quais se esforçam na tarefa de distribuir competências entre os entes (ou pelo menos tentam), vez que tal trabalho é indiscutivelmente atropelado quando o assunto é judicialização do direito à saúde, ressalta-se!

Em síntese, embora muitas políticas, ações e programas em Saúde constem da Constituição, leis ou portarias, o cenário obscuro da irresponsabilidade dos entes se mantém. E, pior, sob a égide de um Judiciário ativista e sem controle nesta tarefa.

Seguindo nesta sistemática, com base no arcabouço normativo acerca da matéria e de forma sintética, caberia aos Estados o fornecimento direto de medicamentos e/ou serviços aos cidadãos somente em situações especiais, definidas em normas e políticas do Ministério da Saúde.

De outro lado, não estando os medicamentos/serviços entre aqueles previstos no Programa do referido ministério, seria do Município a responsabilidade pelo fornecimento de medicamentos/serviços, requeridos ou não judicialmente, conforme as normas de saúde albergadas constitucionalmente.

Há de se ressaltar, por oportuno, que, em posicionamento recente (22/05/2019), o STF reafirmou entendimento outrora levantado pela Corte (2015), no sentido de que há responsabilidade solidária entre os entes federados para o fornecimento de medicamentos e tratamentos de saúde.

Assim, com a fixação da tese, a Corte reafirmou sua jurisprudência sobre o tema (Recurso Extraordinário – RE nº 855178), ao arrematar a tese de que

Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde e, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.

2. UM PROBLEMA CHAMADO “ATIVISMO JUDICIAL”

Apegando-se, portanto, ao contexto normativo apresentado, o que necessita ficar claro é que, seguindo os padrões fixados pela Constituição e as leis, cada ente assume certa responsabilidade pelo fornecimento de determinados medicamentos e/ou serviços específicos, ainda que se trate, como bem reafirmado pelo Supremo, de competência solidária.

Assim, num contexto prático-jurídico, com base na referida divisão de competência, o que se vê é que, quando o serviço não funciona ou funciona mal, acaba ficando a cargo do Judiciário - segundo o mecanismo da judicialização - a intervenção na esfera das políticas públicas para concretizar determinado direito, o que, conforme será explicitado a seguir, se mostra prejudicial ao próprio sistema de saúde acaso tal conduta esteja desapegada dos padrões legais e constitucionais, e, ainda, principiológicos, notadamente ligados à razoabilidade e proporcionalidade.

Este, dentre outros, é um dos principais problemas que permeiam a questão da judicialização da saúde, seja pela pouca – ou quase nenhuma – expertise do Poder Judiciário no tocante à aplicação de políticas públicas, seja pela vaga e imprecisa idéia de que este poder está desobrigado, ao aplicar o direito em prol da defesa de garantias constitucionais, a coadunar-se aos ditames da política e da democracia.

Neste contexto, “ao juiz, dessa forma, passou a ser atribuída a expectativa messiânica de garantir a todos o acesso universal a prestações de saúde” (DANTAS, 2016)

Para se ter um exemplo, quando um ente estatal é responsabilizado judicialmente pelo fornecimento de todo e qualquer medicamento e/ou serviço, simplesmente é desconsiderado sua respectiva responsabilidade - fixada constitucionalmente -, vez que decisões judiciais prolatadas nesta seara preocupam-se apenas com a concretização do direito insculpido na ação e, para elas, de pouca relevância se mostra encontrar o ente efetivamente responsável, ou mesmo aquele mais preparado (financeiramente) para solução da demanda.

Neste sentido, quando o ente público é acionado e obrigado judicialmente a fornecer determinado serviço ou medicamento, sem que nunca venha a ser ressarcido por outro ente – no caso, o efetivo responsável constitucionalmente -, aquele assumiria compulsoriamente uma atribuição a mais, fato que desequilibra sua participação no Sistema de Saúde.

Como facilmente perceptível por qualquer brasileiro, a questão da judicialização é uma circunstância habitual da vida cotidiana, todavia, em matéria de saúde ela não pode ser vista como meio natural para definição de políticas públicas.

Neste sentido, já se posicionou o Supremo Tribunal Federal:

É certo que não se inclui, ordinariamente, no âmbito das funções institucionais do Poder Judiciário - e nas desta Suprema Corte, em especial - a atribuição de formular e de implementar políticas públicas (JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, “Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976”, p. 207, item n. 05, 1987, Almedina, Coimbra), pois, nesse domínio, o encargo reside, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo. Tal incumbência, no entanto, embora em bases excepcionais, poderá atribuir-se ao Poder Judiciário, se e quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, ainda que derivados de cláusulas revestidas de conteúdo programático”. (STF. ADPF 45. Rel. Min. Celso de Mello, DJ 04/05/2004.)

Portanto, a intervenção do Judiciário pressupõe a existência de um litígio, de um conflito, de um não-atendimento espontâneo de uma pretensão. Assim, é mais adequado que sejam definidos direitos e obrigações por via legislativa e administrativa, de modo que os litígios sejam residuais e não de massa.

Neste contexto, então, não poderia a sociedade estar conformada a ponto de sustentar que a solução para a inércia dos Poderes ditos democráticos seja, sempre, a judicialização. O que se vê atualmente é, nas palavras de Barroso, “certo desenvolvimento da questão judicial sob o argumento (senso comum) de que é preciso enfrentar o mal pela via judicial”, de que o Judiciário - no caso de judicialização – seria o único poder capaz de assegurar o direito à vida e à saúde de “alguns”. (BARROSO, 2008)

Os “demais”, como certo, não são – e nem poderiam ser, no caso concreto - alvo de ponderação judicial, tampouco são levados em consideração no momento do julgamento:   Princípios orçamentários, Separação de Poderes... nada! O modelo atual de judicialização infelizmente é vendido como salvaguarda à vida, à saúde e a todos os males de uma sociedade deficiente.

Em verdade, o que o Judiciário verdadeiramente pondera é direito à vida e à saúde de uns contra o direito à vida e à saúde de outros, nas palavras de Barroso (2008):

O que está em jogo, na complexa ponderação aqui analisada, é o direito à vida e à saúde de uns versus o direito à vida e à saúde de outros. Não há solução juridicamente fácil nem moralmente simples nessa questão”.

A hipótese típica de atuação judicial, e aqui exige menor reflexão, é aquela que pode ser expressa da seguinte forma: onde o sistema se comprometeu a entregar um medicamento, uma terapia, um determinado procedimento e não o entregou, evidentemente a parte tem o direito de ir a juízo e obter esta prestação.

De modo que este não é um espaço controvertido - e penso que isto seja fora de dúvida. A questão ganha em complexidade quando alguém vai a juízo postular um medicamento ou um procedimento que não é oferecido pelo sistema. Aqui, portanto, é que eu gostaria de concentrar as minhas reflexões finais de modo a construir um modelo em que ninguém seja vencedor nem perdedor; um modelo que realize o justo na maior extensão possível. (BARROSO, 2008)

Mais que tudo isso, se pode observar que é preciso estabelecer parâmetros para que a atuação do Judiciário possa pautar-se por critérios de racionalidade e de eficiência. E a falta de critérios universais tem tornado o sistema disfuncional e desigual.

Desse modo, o que verdadeiramente o Judiciário vem habitualmente decidindo não é somente o caso em concreto, mas determinando se todas as pessoas que estão naquela em certa situação merecem ser atendidas, visto que, ao revés do objeto da decisão, estar-se-á criar verdadeiramente uma política pública para atender àquela necessidade.

Como certo este papel não é – e nem poderia ser – exercido por este poder – o Judiciário. A questão sabidamente perpassa longe da mera e especulativa concretização de direitos, e encontra seu núcleo no argumento já falho de que os demais poderes, à exceção do Judiciário, não governam em prol do povo.

O cenário é claro: o cidadão busca no Judiciário o resguardo de seus direitos, de sua vida muitas vezes, e ali encontra abrigo, salvação.   O problema maior surge quando a exceção vira regra e os administrados passam desta última categoria para uma nova: a categoria dos ”judicializados”.

 Há, aqui, portanto, um caminho sem fim.  E pior, sem meio também!  Mesmo porque a intervenção judicial, como visto, não há de ser remédio para toda e qualquer falha estatal, ainda que sob o mando da concretização de direitos.

Não é demais ressaltar que a problemática tem suas origens nos Poderes Representativos - Executivo e Legislativo -, culminado no Judiciário apenas a solução. À ausência de políticas públicas que efetivamente alberguem interesses dos administrados fez com que o cidadão viesse a não enxergar o meio, apegando-se, tão somente ao fim, independente de quem este lhe entregue.

Na praxe judiciária se vê Poderes e órgãos em uma constante luta, travada muitas vezes como forma de remediar o problema para diminuição do caos. O cenário é visível e altamente viciado em “Justiça” – para alguns, claro.

O assistido – nomenclatura utilizada para os clientes habitualmente atendidos pelas Defensorias Públicas – ingressa em juízo através de sua assessoria jurídica “gratuita” e move toda máquina estatal para, muitas das vezes, “morrer na praia”; para se ver, por vezes, com sua pretensão concretizada anos à dentro.

E aqui não há que se falar em filantropia, tudo é pago! Ainda que indiretamente: assessoramente jurídico - dos cidadãos e dos estados -, Judiciário (em todas as suas instâncias), Ministério Público, compras emergências (sem licitação), descumprimento de decisões judiciais... um caos!  Tudo em prol da concretização de um direito, tudo em prol de um ciclo que, no mais das vezes, não se fecha, se é que existe mesmo essa intenção (...)

3. A JUDICIALIZAÇÃO E O ORÇAMENTO PÚBLICO

Num outro prisma, há de se salientar a grave lesão que o mecanismo da judicialização causa à economia pública.  Lesão essa que pode ser facilmente evidenciada pelo prejuízo aos orçamentos dos entes e ao próprio serviço público de saúde.

Neste contexto, impende registrar que o ente condenado muitas vezes não tem como suportar o ônus financeiro decorrente do custeio do fornecimento de medicamento/serviços em saúde, fora daquele patamar já consignado no orçamento, recorrendo por vezes a empréstimos públicos e/u remanejamentos de recursos correspondentes a outras áreas. 

Pior, essa despesa (indevida) poderia ocasionar, inclusive, o corte no fornecimento de outros serviços prestados à população com verbas já carimbadas para determinada despesa.

Como sabido, o interesse público é indisponível e todo e qualquer valor pecuniário sacado abruptamente dos cofres públicos sem a devida previsão importa em grave lesão à economia de um ente público, seja qual for à esfera de governo.

Se o ente é, por via judicial, obrigado a arcar com algum tratamento médico, digamos extremamente oneroso, haverá, sem dúvida, considerável desequilíbrio no Serviço Público de Saúde, de modo que esta medida poderia acarretar a suspensão do fornecimento de outros serviços à população, tão essenciais quanto aqueles inscritos no mandamento judicial.

Evidencia-se, portanto, uma potencial lesão à saúde pública com o deferimento de pedidos judiciais sem qualquer critério, seja pela criação de privilégios - visto que os recursos da maioria seriam direcionados ao interesse particular, em detrimento do público -, seja pelo esgotamento dos recursos destinados ao custeio da própria Saúde.

É certo que não se mostra razoável exigir que um ente público financie todo e qualquer tratamento de saúde, independentemente de critérios específicos, sobretudo quando seu fornecimento importa em enorme dispêndio por parte do Poder Público, inviabilizando sua atuação em outras áreas e em detrimento do interesse público, sacrificado em prol do interesse particular do beneficiado pelo financiamento de seu tratamento pela via judicial.

Ressalte-se que, a par dos danos à saúde pública, as lesões de ordem econômica serão sentidas quase que exclusivamente pelos demais cidadãos.

Dessa forma, ainda que se fale em fornecimento gratuito e universal, segundo os ditames constitucionais, não há que se discordar que o objetivo insculpido na Carta magna foi proporcionar o atendimento sistemático à saúde da população, dentro dos parâmetros estabelecidos pelo ente competente, de forma a otimizar prestação dos serviços e segundo critérios de prioridade e essencialidade, que, como sabido, se modifica a depender da região.

Assim, necessário que se estabeleçam critérios mais rígidos, calcados em estudos técnico-científicos, cujos fins residam na inclusão no rol de competências dos entes e em suas respectivas responsabilidades pelo fornecimento de serviços essenciais à Saúde.

De fato, sem esse controle, principalmente em virtude da escassez de recursos, se pode por em risco o atendimento à população, causando um colapso no próprio sistema ordinário de saúde, com prejuízo infinitamente maior para o bem público.

Trata-se, portanto, de uma ponderação de princípios constitucionais, pois, de um lado estaria o direito do cidadão de receber o medicamento/serviço de que necessita; de outro, a necessidade de se atender aos cronogramas orçamentários e financeiros para a aquisição desses medicamentos, com vistas a que não faltem recursos para o atendimento básico e geral da população como um todo.

 E não se trata de uma disputa entre ”saúde x dinheiro”, apenas. O que está em jogo é a própria viabilidade de manutenção dos programas desenvolvidos pelo sistema de saúde.

Com efeito, se o poder público for coibido a fornecer “gratuitamente” todos os medicamentos e serviços de que necessitam os ditos “judicializados”, em curtíssimo espaço de tempo os recursos orçamentários destinados ao fornecimento básico de saúde estariam comprometidos. E isto, é uma situação triste, mas real – e habitual.

Em arremate, vale o conhecimento de recente matéria jornalística veiculada pelo Jornal TRIBUNA HOJE, onde ali foi constatado que o Estado de Alagoas, no ano de 2018, despendeu aproximadamente 17 milhões de reais, tão somente, com a efetivação de bloqueios judiciais destinados à aquisição de medicamentos e/ou tratamentos médicos. 

(...)

Até o fim do ano passado, os tribunais alagoanos registraram 6.947 mil processos envolvendo acesso à saúde. Mesmo previsto pela Constituição Federal de 1988 como um “direito de todos e dever do Estado”, o direito precisa em muitos casos ser “conquistado à força”. Além do alto número de processos, mais de R$ 21 milhões dos cofres públicos no estado foram alvos de pedidos de bloqueio pela dificuldade de acesso a serviços básicos como consultas e exames.

Os números expõem uma dura realidade: a de quem precisa recorrer à Justiça para garantir o direito. Foram exatamente R$ 21.380 milhões, correspondentes a ações impetradas pela Defensoria Pública Estadual (DPE) nas cidades de Maceió e Arapiraca e contra o Governo Estadual. Só contra o estado são R$ 16.663.542,36 milhões em pedidos de bloqueio, segundo a Defensoria. Contra o município de Maceió outros R$ 4,5 milhões.

Por incrível que pareça as demandas não fogem tanto da “normalidade”. De acordo com a Defensoria, consultas, exames, cirurgias e medicamentos encabeçam a lista de pedidos que precisam ser levados ao Tribunal de Justiça de Alagoas (TJ/AL).

(...)

A defensora do Núcleo da Saúde Pública, Manuela Carvalho de Menezes destaca que boa parte das ações envolvem necessidades dos pacientes que deveriam estar sendo atendidas pelo Sistema Único de Saúde (SUS).

(...)

Veja-se que os valores mencionados – e avolumados - traduzem apenas os gastos com o custeio de medicamentos e/ou tratamentos médicos efetivados diretamente pelo Judiciário.

Portanto, não se estar a considerar aqueles (outros) gastos oriundos do cumprimento ordinário do mandamento judicial, isto é, aqueles em que não se precisou recorrer à medida constritiva judicial (bloqueio judicial) aos cofres do ente público, a dos gastos com aquisições via licitação e/ou procedimentos semelhantes, promovidos diretamente pelo ente público.

4. A JUDICIALIZAÇÃO E OS TRIBUNAIS

Conforme esposado, a questão das demandas de saúde é um grave problema no contexto atual do país.

No presente trabalho foram destacadas algumas das questões mais cruciais acerca da problemática da judicialização, tais como as disponibilidades orçamentárias, a necessidade de fornecimento adequado pelos entes públicos - levando em consideração os ditames constitucionais e legais -, bem como a ausência de um efetivo disciplinamento quanto às competências e obrigações de cada ente quando o assunto é saúde pública.

Neste contexto, milhares são as decisões prolatadas diariamente no país com o fim de se concretizar direitos relativos à saúde, entretanto, necessário destacar que, como esperado, não há, até então, unanimidade quanto aos fundamentos elencados em cada determinação judicial, nem tampouco quanto à determinação dos responsáveis pelo custeio do objeto de tais demandas.

Como exemplo, de um lado há decisão, exarada no âmbito do Tribunal Regional da 3ª Região (6ª Turma), no sentido de se manter determinação judicial que havia condenado a União ao fornecimento de um medicamento não registrado pela Anvisa, no Brasil (Agravo de Instrumento nº 5004419-89.2019.4.03.0000):

[...] A criança e o adolescente têm direito a proteção à vida e à saúde, mediante a efetivação de políticas sociais públicas que permitam o nascimento e o desenvolvimento sadio e harmonioso, em condições dignas de existência”, concluiu o TRF3ª, na ocasião [...]

De outro, já no âmbito do STJ, por intermédio do julgamento do Recurso Especial 1.657.156, foram fixados três requisitos básicos para se determinar a aquisição (judicial) de medicamentos, são eles: a) comprovação, por meio de laudo médico fundamentado e circunstanciado expedido por médico que assiste o paciente, da imprescindibilidade ou necessidade do medicamento, assim como da ineficácia, para o tratamento da moléstia, dos fármacos fornecidos pelo SUS; b) incapacidade financeira de arcar com o custo do medicamento prescrito; e c) existência de registro do medicamento na Anvisa, observados os usos autorizados pela agência.

As hipóteses ventiladas servem apenas para traduzir o vácuo legislativo – e, claro, jurisprudencial – acerca da matéria, culminando quase que numa “carta branca” entregue ao juiz para análise e julgamento do caso em concreto, o que, conforme já explanado alhures, pode levar ao caos do sistema.

A história muda – pelo menos em parte -, com o advento de dois novos julgamentos realizados no âmbito do Supremo Tribunal Federal, sendo o primeiro relativo ao fornecimento (judicial) de medicamentos sem o devido registro na Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA, e o segundo relacionado à natureza da responsabilidade dos entes para custeio dos serviços públicos de saúde.

No primeiro deles (Recurso Extraordinário nº 657718), se pode observar que o Supremo ratificou a tese do STJ, descrita acima, concordando, assim, com os requisitos elencados por aquele tribunal como necessários ao fornecimento judicial de medicamentos. 

No entanto, deixou claro o Supremo que, na hipótese, tais requisitos seriam uma espécie de “regra geral”, vez que, na decisão da Corte Constitucional, foi também consignado, ao lado da tal ‘”regra geral”, duas exceções que, em síntese, autorizam o fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA desde que a) se trate de fármaco órfão - que é aquele destinado à doenças raras e ultra-raras, cuja fabricação e correspondente venda não é realizada de forma habitual pela indústria farmacêutica; e/ou b) seja comprovada à mora injustificada do procedimento de registro, no âmbito da ANVISA.

Seguindo, e bem mais importante para os fins apresentados na presente obra, através do julgamento do Recurso Extraordinário (RE) nº 855178, o STF determinou que, em verdade, há responsabilidade solidária entre os entes federados para o fornecimento de medicamentos e tratamentos de saúde, de modo que, eventuais demandas intentadas com tal objeto poderiam ser - conforme os parâmetros constitucionais de repartição de competências - direcionadas para quaisquer dos entes públicos, em realce à natureza das obrigações (solidária).  Eis o resumo:

Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde e, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.

Ainda que tais decisões tratem de temas pontuais dentro do universo da proteção ao direito à saúde, o que se vê é uma forte tendência de que a jurisprudência caminhe para o disciplinamento do tema, de modo a deixar consignado, em efetivo, a responsabilidade de cada ente quanto ao custeio dos serviços públicos de saúde.

Conforme será visto, tal argumento é digno de “glória”, mas carece, como sabido, de valor democrático, visto que não caberia ao Judiciário funcionar como legislador positivo, ainda mais no tocante à concretização de políticas públicas.

5. OS DOIS LADOS DA MOEDA

 Com base no contexto apresentado quanto à questão da judicialização da saúde, notadamente no tocante à ausência de requisitos que possam, de fato, estabelecer parâmetros para o ativismo judicial nesta seara, imperioso discorrer um pouco acerca dos princípios balizadores do tema, a saber: a reserva do possível e o mínimo existencial; valores que permeiam habitualmente as demandas intentadas no Poder Judiciário.

Como visto alhures, o art. 196 da Constituição Federal estabelece que “A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”.

Neste sentido, independentemente de se considerar o dispositivo em questão como norma programática ou norma de eficácia plena, o aplicador da lei, seja ele um Magistrado ou um Administrador Público, não pode desconsiderar o fato de que é impossível ao Estado atender todas as demandas de saúde existentes no meio social.

Diante de tal realidade, doutrinadores de Direito Constitucional formularam o PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL, que tem por objetivo regular a execução da atividade estatal dirigida à consecução de determinados direitos constitucionalmente estabelecidos, notadamente os chamados “Direitos Sociais”, conceito no qual está incluído o Direito à Saúde.   

6. RESERVA DO POSSÍVEL

A formulação do princípio ora mencionado se deve a uma constatação de ordem econômica que aduz serem as demandas sempre ilimitadas, muito embora os recursos sejam, de outro lado, sempre limitados. 

Assim, constatada a impossibilidade de atender toda e qualquer demanda que lhe seja apresentada na esfera da saúde, o Administrador Público deve atuar no sentido de atender ao maior número de pessoas e demandas possíveis, dentro dos limites financeiros e orçamentários disponíveis.

Sendo assim, segundo referido princípio não se mostraria razoável impor aos entes públicos, indiscriminadamente e sem critérios específicos para cada demanda, obrigações para que o Estado arque com os elevados custos de certo tratamento ou medicamento.

Nesse mesmo sentido destaca Barroso (2008):

Talvez a crítica mais freqüente seja a financeira, formulada sob a denominação de “reserva do possível. Os recursos públicos seriam insuficientes para atender às necessidades sociais, impondo ao Estado sempre a tomada de decisões difíceis. Investir recursos em determinado setor sempre implica deixar de investi-los em outros.  

De fato, o orçamento apresenta-se, em regra, aquém da demanda social por efetivação de direitos, sejam individuais, sejam sociais. (BARROSO, 2008)

O argumento apresentado pelo princípio pode até parecer cruel e desumano, no entanto, certo é que a realidade fática do orçamento nunca é tão simples. Como dito, os recursos públicos são limitados e, por conseguinte, acaso disponibilizados recursos extremamente vultuosos para o tratamento de um único paciente, os entes públicos estariam abrindo mão de recursos que poderiam atender a um número muito maior de pessoas.

A situação ora descrita implica em um conflito entre o direito de um individuo de ter suprida uma determinada necessidade de saúde e o direito de toda a coletividade de ter uma assistência à saúde minimamente eficaz.  

Na hipótese, o valor ventilado pelo princípio em comento dispõe que, em havendo o conflito entre valores, o interesse coletivo deve prevalecer sobre o interesse individual, ao menos na regra geral.

No mais, se poderia afirmar que a judicialização da Saúde Pública, em certa medida, se constitui como um fenômeno perverso, visto que as inúmeras demandas judiciais fundamentadas no Direito à Saúde produzem diariamente um efeito nocivo a toda sociedade, pois afetariam a dinâmica do atendimento à saúde prestado pelos entes federativos.

 Assim, em face do atendimento as ordens judiciais que lhe são apresentadas, o Administrador Público teria de realocar uma grande quantidade de recursos públicos para atender um número relativamente pequeno de pessoas, o que prejudicaria um número muito maior de indivíduos que demandam do mesmo serviço.

Assim, caberia, portanto, afirmar que a tal “judicialização” da saúde pública, ao contrário do que possa parecer, não tem o condão de salvar vidas. Na realidade, tal política equivocada implica na chamada “Escolha de Sofia”, ou seja, na escolha de quem vai viver e quem vai morrer. E, como sabido, esta nunca foi à intenção do legislador constituinte!

Nesta toada, insta salientar que o custo de manutenção de ações públicas sociais para os entes públicos já é descomunal; a manutenção de políticas sociais permanentes que atendam a todos os preceitos constitucionais de manutenção da saúde pública, da educação pública, da segurança pública, da limpeza pública, do bem estar social, da previdência social, dentre tantas outras obrigações, é praticamente impossível para os orçamentos estatais, ressalta-se!

Assim, não havendo preferência de um direito fundamental em detrimento de outros, todos devem ser cumpridos pelos governos, que tem o dever de zelar pelos seus cidadãos. Mas, como visto, esse dever só poderia ser aplicado dentro do equilíbrio das diversas políticas públicas que, juntas, enfrentam habitualmente o duro contingenciamento de recursos financeiros cada vez mais escassos, o que afasta os serviços públicos do ideal por todos almejado.

7. MÍNIMO EXISTENCIAL

Neste contexto, associado ao princípio da Reserva do Possível, esta o conceito de “Mínimo Existencial”, cuja idéia essencial preconiza, em síntese, que, em face da previsão expressa dos direitos sociais no texto da Carta Magna, o Legislador e o Administrador Público devem garantir a todos, bens e utilidades básicas para a satisfação dos direitos à educação, à alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, e, como não poderia deixar de ser, à saúde!

A ideia de “mínimo vital” está “associada às condições básicas necessárias à fruição da vida humana, o mínimo existencial, para muitos, representa a menor parcela exigível do Estado, o qual detém o dever de prover as condições materiais mínimas à população, garantindo não apenas o usufruto de sua liberdade fática, como a consecução de sua dignidade” (DANTAS, 2016)

Por seu turno, Barroso (2008):

O mínimo existencial corresponde às condições elementares de educação, saúde e renda que permitam, em uma determinada sociedade, o acesso aos valores civilizatórios e a participação esclarecida no processo político e no debate público. Os três Poderes – Legislativo, Executivo e Judiciário – têm o dever de realizar os direitos fundamentais, na maior extensão possível, tendo como limite mínimo o núcleo essencial desses direitos”. (BARROSO, 2008)

A ideia central do princípio para a temática da judicialização repousaria, portanto, na proibição do retrocesso face às mudanças políticas e sociais, de modo que haveria de existir um “núcleo duro”, que fugisse à esfera de escolha do administrador, para o qual este não pudesse se eximir de proteger.

Em que pese a natureza de cláusula geral do princípio em tela, os contornos são diariamente traçados no âmbito do Poder Judiciário, e daí por que a temática da judicialização ser de fácil aceitação pela sociedade.

O Supremo Tribunal Federal vem, há muito, tentando estabelecer critérios fixos para a interpretação do princípio, visto que tal tarefa perpassa por uma questão de escolhas ditas “trágicas” e pela inaplicabilidade da reserva do possível em caso de comprometimento do núcleo básico que qualifica o mínimo existencial.

Nas palavras do Ministro Celso de Mello:

 “A destinação de recursos públicos, sempre tão dramaticamente escassos, faz instaurar situações de conflito, quer com a execução de políticas públicas definidas no texto constitucional, quer, também, com a própria implementação de direitos sociais assegurados pela Constituição da República, daí resultando contextos de antagonismo que impõem, ao Estado, o encargo de superá-los mediante opções por determinados valores, em detrimento de outros igualmente relevantes, compelindo, o Poder Público, em face dessa relação dilemática, causada pela insuficiência de disponibilidade financeira e orçamentária, a proceder a verdadeiras “escolhas trágicas”, em decisão governamental cujo parâmetro, fundado na dignidade da pessoa humana, deverá ter em perspectiva a intangibilidade do mínimo existencial, em ordem a conferir real efetividade às normas programáticas positivadas na própria. Lei Fundamental. (...)

A cláusula da reserva do possível — que não pode ser invocada, pelo Poder Público, com o propósito de fraudar, de frustrar e de inviabilizar a implementação de políticas públicas definidas na própria Constituição — encontra insuperável limitação na garantia constitucional do mínimo existencial, que representa, no contexto de nosso ordenamento positivo, emanação direta do postulado da essencial dignidade da pessoa humana. Doutrina. Precedentes. A noção de “mínimo existencial”, que resulta, por implicitude, de determinados preceitos constitucionais (CF, art. 1º, III, e art. 3º, III), compreende um complexo de prerrogativas cuja concretização revela-se capaz de garantir condições adequadas de existência digna, em ordem a assegurar, à pessoa, acesso efetivo ao direito geral de liberdade e, também, a prestações positivas originárias do Estado, viabilizadoras da plena fruição de direitos sociais básicos, tais como o direito à educação, o direito à proteção integral da criança e do adolescente, o direito à saúde, o direito à assistência social, o direito à moradia, o direito à alimentação e o direito à segurança. Declaração Universal dos Direitos da Pessoa Humana, de 1948 (art. 25)”.

Neste sentido, não é tarefa fácil – nem mesmo para os atores da judicialização – propugnar um caminho entre mínimo existencial e a reserva do possível, visto que até mesmo os próprios estudiosos do tema e os aplicadores da Lei não guardam consenso sobre o tema.

De outro lado, não há que se afastar, contudo, os pontos em comum, traçados pela jurisprudência pátria na concretização do direito social à saúde, geralmente direcionados no sentido de que determinadas prestações materiais, que visem assegurar condições mínimas para sobrevivência humana, devem traduzir, de certa forma, o núcleo central de que os Poderes Públicos não podem se desobrigar.

Neste sentido, válido é o posicionamento da Corte Maior, quando do julgamento da ADPF n.º 45:

(...)

A meta central das Constituições modernas, e da Carta de 1988 em particular, pode ser resumida, como já exposto, na promoção do bem-estar do homem, cujo ponto de partida está em assegurar as condições de sua própria dignidade, que inclui, além da proteção dos direitos individuais, condições materiais mínimas de existência. Ao apurar os elementos fundamentais dessa dignidade (o mínimo existencial), estar-se-ão estabelecendo exatamente os alvos prioritários dos gastos públicos. Apenas depois de atingi-los é que se poderá discutir, relativamente aos recursos remanescentes, em que outros projetos se deverá investir. O mínimo existencial, como se vê, associado ao estabelecimento de prioridades orçamentárias, é capaz de conviver produtivamente com a reserva do possível." (grifei) Vê-se, pois, que os condicionamentos impostos, pela cláusula da "reserva do possível", ao processo de concretização dos direitos de segunda geração - de implantação sempre onerosa -, traduzem-se em um binômio que compreende, de um lado, (1) a razoabilidade da pretensão individual/social deduzida em face do Poder Público e, de outro, (2) a existência de disponibilidade financeira do Estado para tornar efetivas as prestações positivas dele reclamadas. Desnecessário acentuar-se, considerado o encargo governamental de tornar efetiva a aplicação dos direitos econômicos, sociais e culturais, que os elementos componentes do mencionado binômio (razoabilidade da pretensão + disponibilidade financeira do Estado) devem configurar-se de modo afirmativo e em situação de cumulativa ocorrência, pois, ausente qualquer desses elementos, descaracterizar-se-á a possibilidade estatal de realização prática de tais direitos. Não obstante a formulação e a execução de políticas públicas dependam de opções políticas a cargo daqueles que, por delegação popular, receberam investidura em mandato eletivo, cumpre reconhecer que não se revela absoluta, nesse domínio, a liberdade de conformação do legislador, nem a de atuação do Poder Executivo. É que, se tais Poderes do Estado agirem de modo irrazoável ou procederem com a clara intenção de neutralizar, comprometendo-a, a eficácia dos direitos sociais, econômicos e culturais, afetando, como decorrência causal de uma injustificável inércia estatal ou de um abusivo comportamento governamental, aquele núcleo intangível consubstanciador de um conjunto irredutível de condições mínimas necessárias a uma existência digna e essenciais à própria sobrevivência do indivíduo, aí, então, justificar-se-á, como precedentemente já enfatizado - e até mesmo por razões fundadas em um imperativo ético-jurídico -, a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário, em ordem a viabilizar, a todos, o acesso aos bens cuja fruição lhes haja sido injustamente recusada pelo Estado”. (BRASIL, 2004).

8. UMA POSSÍVEL SAÍDA PARA O PROBLEMA

Com base nos problemas já externados acerca da problemática da judicialização da saúde, diversas saídas são diuturnamente estudas e até mesmo efetivadas em nosso país, geralmente visando à desafogar o Judiciário do atual volume de demandas intentadas perante este poder.

Mudanças legislativas, a exemplo do Novo Código de Processo Civil (Lei nº 13.105/2015), que, ao inovar no regramento dos mecanismos multiportas - conciliação, mediação etc. - trazem, como exemplo, possíveis saídas para o volume de processos. No entanto, o problema não é encarado, de frente, mesmo porque não poderia o Judiciário resolvê-lo.

A questão da judicialização, bem como de seus imbróglios, perpassa por uma temática muito mais ampla, devendo cativar toda sociedade ao debate, não cabendo, portanto, a um único poder a tarefa de “salvar à pátria” dos infortúnios políticos, mais precisamente e oportunamente explanados nesta obra, infortúnios sociais.

Existe atualmente grande discussão acerca de quem, efetivamente, deva ser o guardião último da Carta Magna, uma vez que vários teóricos divergem quanto à legitimidade democrática do Poder Judiciário no exercício dessa função.

Neste sentido, ao tratar do direito social à saúde o tema fica ainda mais complexo, dada o atributo de garantia constitucional, de um lado; e, de outro, a necessidade de se implementar uma política de saúde que possa, de fato, resolver algumas das questões mais cruciais nesta seara; o que culmina necessariamente em questões orçamentária. À toda evidência, não poderia tal tarefa ser realizada pelo Judiciário!

Como direito de todos e dever estatal, introduzido inclusive no rol dos direitos fundamentais, o direito à saúde inseriu no seio da sociedade a demanda por sua efetivação. Esta, no entanto, constantemente restou (e ainda resta) frustrada diante do não atendimento pelo Estado das pretensões dos cidadãos, o que, ao lado da normatividade conferida constitucionalmente a tais direitos, ensejou uma crescente adjudicação de demandas envolvendo prestações de saúde. (DANTAS, 2016)

Neste espeque, a perspectiva do dialogo entre os Poderes faz-se presente, trazendo em si uma idéia antiga, mas bem necessária em tempos atuais, de que, nem sempre, caberia ao Poder Judiciário a última palavra na concretização de direitos, em especial aqueles ligados à saúde – tema abordado no presente trabalho.

Entretanto, tal perspectiva é balanceada e deve ser vista sem atropelos, realçando sempre a efetiva harmonia e independência dos Poderes.  Portanto, a teoria dos diálogos interinstitucionais preconiza uma efetiva interação entre os poderes para consecução dos objetivos do Estado, mais precisamente um diálogo entre os Poderes, Legislativo e Judiciário, afastando-se, assim, da já antiga e superada idéia de que o cada um deles, de forma exclusiva e dentro de suas respectivas searas, detém o poder de ditar a última palavra acerca de determinado tema.

De um modo mais claro, os diálogos institucionais trazem em si a idéia de que, nem sempre caberia a certo poder a “última palavra”, mesmo que dentro de seu espectro de competência. 

O motivo de tal assertiva é, talvez, a superação da crise representativa dos poderes democráticos – Legislativo e Executivo -, para, numa perspectiva democrática, não ser atribuído ao Judiciário a imagem de solucionador de (todos os) problemas políticos por intermédio de suas decisões.  Neste sentido, ensina Barroso:

 há causas de naturezas diversas para o fenômeno. A primeira delas é o reconhecimento da importância de um Judiciário forte e independente, como elemento essencial para as democracias modernas. Como consequência, operou-se uma vertiginosa ascensão institucional de juízes e tribunais, assim na Europa como em países da América Latina, particularmente no Brasil.

A segunda causa envolve certa desilusão com a política majoritária, em razão da crise de representatividade e de funcionalidade dos parlamentos em geral. Há uma terceira: atores políticos, muitas vezes, preferem que o Judiciário seja a instância decisória de certas questões polêmicas, em relação às quais exista desacordo moral razoável na sociedade.

A judicialização constitui, assim, um fato inelutável, uma circunstância decorrente do desenho institucional vigente, e não uma opção política do Judiciário. Juízes e Tribunais, uma vez provocados pela via processual adequada, não têm a alternativa de se pronunciarem ou não sobre a questão. Todavia, o modo como venham a exercer essa competência é que vai determinar a existência ou não de ativismo judicial. (BARROSO. 2012).

Assim, a ideia geral trazida pelos “diálogos interinstitucionais” é o afastamento do rígido e solitário pensamento calcado na máxima de que cada Poder decide acerca de suas competências de modo isolado, independente etc.  Passa-se, a partir dessa nova perspectiva, a ver as competências estatais de uma forma mais democrática e direcionada ao fim - não apenas ao meio.

Cita-se, também, a crítica de que, sem prejuízo das boas intenções dos magistrados, assim como da relevância da proteção ao direito à saúde, o ativismo judicial pode levar ao colapso do sistema que pretende garantir, tornando uma tarefa hercúlea, se não impossível, a organização da atividade administrativa e a alocação racional dos recursos públicos. (DANTAS, 2016)

É neste contexto, portanto, que se pretende, no presente trabalho, analisar as orientações oferecidas pela Teoria dos Diálogos Insterinstitucionais, mais precisamente aqueles elencadas por Conrado Hubner Mendes, para se atenuar à problemática da judicialização do direito fundamental à saúde, tentando trazer à baila novas perspectivas para a solução da problemática.

De modo geral, tal teoria é utilizada para provocar a sociedade acerca da necessidade de se implementar uma efetiva interação entre os Poderes de Estado, principalmente naqueles temas em que o Poder Judiciário dita a última palavra - sempre.

Ao se falar em saúde, não haveria se excluir os ensinamentos trazidos pela teoria dialógica, vez que não poderia o Judiciário decidir sobre todos os pontos do tema: Saúde, notadamente naqueles em que outros Poderes detenham mais expertise, ou mesmo legitimidade democrática para tanto.

A referida teoria detém diversas vertentes e

Apresentam especificidades próprias, podendo ser agrupadas conforme a preponderância do seu viés normativo (prescritivo) ou positivo. As primeiras, normativas, são reunidas nas teorias do método judicial – a exemplo da teoria do aconselhamento judicial, da teoria das regras centradas no processo e do minimalismo judicial – caracterizando-se pela prescrição, aos juízes, de determinadas técnicas de tomada de decisão como forma de estimular e encorajar um debate constitucional mais amplo com os poderes políticos e, até mesmo, dentro destes, provocando-os a inserir o debate e respeito aos direitos fundamentais em sua atividade” (BATEUP, 2006)

As teorias dos diálogos institucionais apresentam especificidades próprias, podendo ser agrupadas conforme a preponderância do seu viés normativo (prescritivo) ou positivo. As primeiras, normativas, são reunidas nas teorias do método judicial – a exemplo da teoria do aconselhamento judicial, da teoria das regras centradas no processo e do minimalismo judicial – caracterizando-se pela prescrição, aos juízes, de determinadas técnicas de tomada de decisão como forma de estimular e encorajar um debate constitucional mais amplo com os poderes políticos e, até mesmo, dentro destes, provocando-os a inserir o debate e respeito aos direitos fundamentais em sua atividade (BATEUP, 2006, p. 20).

Neste sentido, a vertente trazida por Mendes demanda a conjugação dos objetivos de autogoverno e da resposta certa, de input e output, do procedimento e da maior probabilidade de que ele produza respostas acertadas. Nesse viés, deve estar pautada na interdependência entre forma e substância e na valorização da interação entre corte e parlamento. Tal interação, no entanto, não deve se processar de forma a valorizar uma instituição em detrimento de outra, sob pena de, ao tentarmos superar o excessivo apego à supremacia dos juízes, incorrermos no mesmo equívoco, porém de face contrária, supervalorizando a atuação legislativa (DANTAS, 2016)

À cativação da sociedade para um olha novo, diante da teoria dos diálogos, tem, inclusive, perpassado pela mente de nossos magistrados, onde se tem levantadas críticas ao isoladamente decisório do Judiciário.

Neste sentido, quem bem explana tal teoria, como pioneiro no âmbito do Supremo Tribunal Federal – é verdade – é o Ministro Roberto Barroso, seja em seus votos comumente prolatados na Corte, ou mesmo em suas obras acadêmicas.

Neste contexto, Barroso (2008):

Circunstâncias diversas, como o final da guerra, a consolidação do ideal democrático e a centralidade dos direitos fundamentais, impulsionaram vertiginosa ascensão institucional do Poder Judiciário e da jurisdição constitucional em todo o mundo. Como consequência, juízes e tribunais passaram a integrar a paisagem política, ao lado do Legislativo e do Executivo. (BARROSO, 2008)

A teoria constitucional dominante, nas últimas décadas, tem desenvolvido um discurso de justificação e legitimação democrática desse processo histórico. Paralelamente a esse rearranjo institucional, a complexidade da vida moderna, potencializada pela diversidade e pelo pluralismo, levou a uma crise da lei e ao aumento da indeterminação do direito, com a transferência de maior competência decisória a juízes e tribunais, que passaram a fazer valorações próprias diante de situações concretas da vida.

Nesse novo universo, cortes como o Supremo Tribunal Federal passaram a desempenhar, simultaneamente, o papel contramajoritário tradicional, função representativa, pela qual atendem a demandas sociais relevantes que não foram satisfeitas pelo processo político majoritário.

No desempenho de tal atribuição, o juiz constitucional não está autorizado a impor as suas próprias convicções. Pautado pelo material jurídico relevante (normas, conceitos, precedentes), pelos princípios constitucionais e pelos valores civilizatórios, cabe-lhe interpretar o sentimento social, o espírito de seu tempo e o sentido da história. Com a dose certa de prudência e de ousadia.

O conjunto expressivo de decisões referidas no presente trabalho, proferidas sob a Constituição de 1988, exibem um Supremo Tribunal Federal comprometido com a promoção dos valores republicanos, o aprofundamento democrático e o avanço social. No desempenho de tal papel, a Corte tem percorrido o caminho do meio, sem timidez nem arrogância. (BARROSO, 2015)

Portanto, o modelo dialógico de jurisdição não pode ser pensado como um remédio simples para o ativismo judicial, considerando que pode se somar a ele, abrindo detalhes da decisão para a colaboração de outros atores, mas sem redimir o decisionismo político na base da decisão.  Em casos extremos, as teorias e técnicas dialógicas podem ser capturadas para um uso perverso em um contexto de grande acirramento dos conflitos políticos entre os poderes, cenário atualmente visível a qualquer cidadão politicamente instruído.

CONCLUSÃO

Em uma breve síntese, o que se tem visto com freqüência em nosso país é, ainda que de maneira indireta, como são extrapolados os limites interpretativos na questão jurídica envolvida na demanda judicial, deixando-se que o Judiciário decida questões destinadas à atuação dos demais Poderes.

E é nesse o ambiente que, por exemplo, nasce o que se vem comumente a ser denominando como “ativismo judicial”.  O remédio para tal – no caso, para seus imbróglios - não é fácil de ser manipulado, mas há, no diálogo entre os poderes, um possível início, um começo para uma solução – que, por certo, não há de ser realizada em curto prazo.

Assim, oferecendo uma perspectiva mais democrática aos casos envolvendo o direito social à saúde, e, de uma visão um pouco mais explicativa e prática, pode-se ter em mente a temática do controle de constitucionalidade, que, no Brasil, é predominantemente exercido pelo Poder Judiciário. 

Tomando-o por base, questiona-se: seria, então em todos os casos, o Judiciário seria o mais cotado para determinar – ainda que sob o manto do “juridicamente” – a implantação de políticas públicas?

A resposta certamente é negativa e, ainda que alguns defensores do sistema vigente venham a discorrer num contexto eminentemente jurídico, certo é que decisões travadas em Controle adentram, até demais, na seara política, e, também, democrática.

Um exemplo clássico seria a questão da legalização do aborto, um dos temas mais polêmicos do cotidiano brasileiro: de um lado à ala religiosa e afins; de outro, aqueles que asseveram ser direito da mulher dispor de próprio corpo. 

Daí então surge outras questões – jurídicas e sociais -, como, por exemplo: se seria ou não um embrião um ser autônomo etc.

Barroso (2012), sobre o tema, questionava:

Como pode o Estado impor a uma mulher, nas semanas iniciais da gestação, que a leve a termo, como se tratasse de um útero a serviço da sociedade, e não de uma pessoa autônoma, no gozo de plena capacidade de ser, pensar e viver a própria vida? (BARROSO, 2012)

Questionamento interessante e, por vezes, muito sensato (...).

O grande problema se apresenta quando é verificado que tal consideração não foi prolatada numa audiência pública, dentro do Congresso; nem mesmo levantada em eventos universitários etc.

Tal se deu no âmbito de um julgamento ocorrido no âmbito da mais alta Corte de Justiça do país, no qual um Ministro do Supremo Tribunal Federal externava seu voto, e neste, ele mesmo questionava: “Como pode o Estado – isto é, um delegado de polícia, um promotor de justiça ou um juiz de direito – impor a uma mulher, nas semanas iniciais da gestação, que a leve a termo, como se tratasse de um útero a serviço da sociedade, e não de uma pessoa autônoma, no gozo de plena capacidade de ser, pensar e viver a própria vida? ", escreveu o ministro Luís Roberto Barroso, autor do voto vencedor”.

É neste sentido que também se questiona: qual seria o parâmetro legitimador para que um juiz, seja qual seja sua nomenclatura, detenha o poder de determinar que milhões de mulheres possam – ou não – retirar à vida de seu filho?

De mais a mais, logicamente este debate não poderia - seja pela ausência do filtro democrático ou mesmo pela falta de expertise do judiciário para tratar do tema - ser resolvido no âmbito de uma corte de justiça, ainda que sob o manto de ser essa ou aquela medida constitucional, ou não.

E quando se fala, então, na concretização de direitos, o tema fica ainda mais nebuloso.  O que se está a discorrer é um dos males sociais que mais vem crescendo atualmente na país.

O fato de, na visão de muitos, se ter uma descrença na legitimidade democrática dos Poderes Representativos vem fazendo com que o Judiciário se protagonize na condução e até mesmo na implementação de políticas sociais, sob o argumento de filtragem e concretização da constituição.

Neste contexto, Mendes (2012) aduz que

Essa controvérsia sobre quem deve ser detentor da última palavra naquelas situações que envolvem conflitos sobre direitos pode ser vista, para muito além de uma simples tensão entre corte e parlamento, como uma tensão entre dois ideais políticos – democracia e constitucionalismo. (BARROSO, 2012)

E não se pode achar profundo demais o argumento imposto, mesmo porquê no fundo se passa a vislumbrar  contexto de outra forma, ainda mais perigosa à sociedade, que é a idéia de que constitucionalismo e democracia seriam opostos, o que, evidentemente, poderia traduzi-se num cenário do mais completo caos!

Nesta toada, questiona-se, ainda, qual seria então o poder legitimador para que o Judiciário imponha à sociedade o custeio de medicamentos de alto custo para o tratamento de determinada doença?  

De outro lado: seria ele, o Judiciário, o mais preparado para disciplinar questões orçamentárias, mesmo sob o fundamento de se concretizar direitos?

A resposta, como não poderia deixar de ser, é abstrata é perpassa pela necessidade de um forte debate prévio, o que, conforma já relatado, não acontece. E daí porque enfatizar que, pelo menos o início da solução, encontra-se no diálogo.

Como certo, os motivos que levaram nossos magistrados à estabelecer parâmetros acerca do custeio de demandas de saúde são nobres e juridicamente válidos.  No entanto, tais medidas deveriam ser de juízo prévio privativo do Administrador Público, sob pena de se comprometer de forma insofismável o princípio constitucional da separação dos poderes.

Por isso, com base nos já mencionados “diálogos interinstitucionais”, não poderia o Judiciário, isoladamente, implantar parâmetros de responsabilidade para entes públicos.

É que decisões como estas substituem o juízo de conveniência e oportunidade do Administrador Público, vez que determinam seja fornecido medicamentos e /ou tratamento médicos sem qualquer consulta à população, sem qualquer meio de interação com os demais poderes, e, muitas vezes, desapegadas de estudos técnicos e em razões de relevante interesse público.

Ocorre, porém, que não pode ser dado ao Poder Judiciário o poder de apreciar o juízo de conveniência e oportunidade designado à Administração Pública, notadamente no que tange ao estabelecimento de critérios de inclusão de despesas públicas ao Erário, sabendo-se que à Administração é livre (dentro de patamares mínimos) para estabelecer as bases da política de saúde a ser adotada em seu âmbito.

Desta forma, não pode o Judiciário se imiscuir em procedimentos administrativos, ainda que lícitos do ponto de vista da “reserva do possível”. Assim, ao Judiciário só caberia, portanto o controle da legalidade do ato, e não dispor sobre oportunidade e conveniência, na implementação de políticas públicas.

O interesse da Administração Pública, revestido de plena discricionariedade, não poderia, neste contexto, ser condicionado aos interesses particulares, mormente quando fora observado corretamente os princípios da proporcionalidade, da razoabilidade e da legalidade. Admitir tal prática seria ferir a lógica do razoável.

O cenário exposto só mostra mais uma falta de diálogo e o confronto de princípios constitucionais é, infelizmente, habitualmente resolvido com “a última palavra” advinda (sempre) judiciário, isoladamente.

REFERÊNCIAS

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Supremo Tribunal Federal. RE 855178. STF fixa tese de repercussão e reafirma responsabilidade solidária de entes federados na assistência à saúde. 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Acesso em: Acesso em 13. jun. 2018.

Supremo Tribunal Federa. AGRAVO 639.337. Disponível em: http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC HYPERLINK "http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=627428" HYPERLINK "http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC HYPERLINK "http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=627428"& HYPERLINK "http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=627428"docID=627428" HYPERLINK "http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=627428"& HYPERLINK "http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=627428" HYPERLINK "http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC HYPERLINK "http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=627428"& HYPERLINK "http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=627428"docID=627428" HYPERLINK "http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=627428"docID=627428. Acesso em 11.06.2019.