RESUMO: O presente trabalho tem por objetivo analisar aspectos gerais sobre a prorrogação de contratos administrativos, notadamente os requisitos elencados pela legislação, doutrina e jurisprudência dos tribunais pátrios, bem como a discricionariedade da Administração Pública na análise da medida. Assim, inicialmente analiso as previsões referentes à duração dos contratos previstas na Lei 8.666/93. Em seguida, elenco os requisitos dispostos na legislação e na jurisprudência do Tribunal de Contas da União, ressaltando a existência de controvérsia quanto à necessidade de previsão expressa de cláusula autorizativa da prorrogação. Ato contínuo, discorro sobre a discricionariedade do Poder Público na prorrogação contratual, colacionando entendimentos jurisprudenciais. Em sede conclusiva, aponto a necessidade da observância aos requisitos fixados pela Corte de Contas, sendo recomendável a presença de cláusula expressa em deferência aos princípios administrativos e visando dirimir a margem para eventuais impugnações.

Palavras-chave: Contratos administrativos. Prorrogação. Requisitos. Discricionariedade.

Sumário: 1. Introdução – 2. Duração dos contratos administrativos – 3. Prorrogação contratual – 4. Análise discricionária da Administração Pública – 5. Conclusão – 6. Referências

1.INTRODUÇÃO

O Poder Público possui a incumbência de promover políticas públicas que auxiliem na consecução das necessidades coletivas, possuindo como norte os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil previstos no art. 3º da CF/88[1], a exemplo da construção de uma sociedade livre, justa e solidária, bem como a garantia do desenvolvimento nacional.

Em razão disso, a Administração Pública celebra um feixe de relações jurídicas norteadas pelos princípios expressos no art. 37 da CF/88[2] bem como pelos princípios implícitos, notadamente a supremacia do interesse público sobre o privado e indisponibilidade do interesse público.

Nesse sentido, o art. 37, XXI, da CF/88[3] estabelece a regra da necessidade de prévia licitação para celebração de contratos promovidos pela Administração Pública que envolvam obras, serviços, compras e alienações. Sobre o tema, Rafael Oliveira (2019, p.395) aduz que a licitação consiste em um processo administrativo que visa assegurar a isonomia, selecionar a proposta mais vantajosa bem como promover desenvolvimento nacional sustentável.

Ocorre que a necessidade de realização de certames periódicos, em certos casos, pode ir na contramão do interesse público, motivo pelo qual a prorrogação dos contratos vigentes pode se afigurar como medida que, no caso concreto, melhor atenda às necessidades coletivas.

Assim, o próprio legislador elencou casos que autorizam a prorrogação contratual, conforme os incisos do art. 57, 1º, da Lei 8.666/93, sendo inafastável, em qualquer hipótese, a justificativa por escrito e a prévia autorização da autoridade competente para celebrar o contrato (art. 57, 2º, da Lei 8.666/93[4]).

Entretanto, deve-se possuir cautela nas tratativas que impliquem prorrogações contratuais, sob pena de subverter a regra da licitação, fato que pode acarretar responsabilização dos agentes envolvidos na seara penal, administrativa e cível. Nesse ponto, ressalta-se que o Superior Tribunal de Justiça possui jurisprudência firme no sentido da presunção do prejuízo para fins de configuração de ato de improbidade administrativa nos casos de dispensa indevida de licitação, tendo em vista a impossibilidade de contratação da melhor proposta, conforme decidido no AgRg no REsp 1.499.706/SP.

Diante disso, o presente artigo tem por escopo analisar a legislação de regência e compilar entendimentos doutrinários e jurisprudenciais que fornecem as balizas e requisitos gerais autorizadores das prorrogações de contratos administrativos.

2.DURAÇÃO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

O art. 57, §3º, da Lei 8.666/93[5] veda a celebração de contratos administrativos com prazo de vigência indeterminado, regra que oferecer igualdade de oportunidades entre potenciais licitantes e ampliar o caráter competitivo entre potenciais licitantes.

Com efeito, subsiste tradicional divisão entre contratos com prazo certo e contratos por escopo. Nos primeiros, o termo final da avença possui o condão de extinguir o pacto celebrado. Por sua vez, nos segundos, o ajuste deve ser cumprido independentemente do prazo. Em relação aos contratos de escopo, Rafael Oliveira (2018, p.279) destaca:

Isto não quer dizer que o tempo não é importante nessas espécies de contrato. Em verdade, o prazo contratual será fundamental para constatações de eventual mora no cumprimento da obrigação contratual. Ultrapassado o prazo avençado, o contratado continua obrigado a cumprir suas obrigações, acrescentada dos ônus do atraso.

Independentemente da existência de prazo certo ou nos casos de contratos por escopo, é certo a existência de limitação temporal. Nesse sentido, o art. 57 da Lei 8666/93[6] estabelece que os pactos devem ficar restritos à vigência dos créditos orçamentários.

Tal previsão decorre da exigência constitucional que fixa a necessidade de previsão orçamentária, conforme art. 167, I e II da CF/88:

Art. 167. São vedados:

I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;

II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

Bandeira de Mello (2015, p.650) ressalta a existência de contratos que não comprometem o orçamento, notadamente as concessões de obra ou serviços públicos, razão pela qual não incide a regra da limitação da duração à disponibilidade de créditos orçamentários, tendo em vista particularidades como a necessidade  de prazo alongado para amortização do capital investido.

Em caráter excepcional, o art. 57 da Lei 8666/93 dispõe sobre hipóteses de contratos com prazo que ultrapassem a vigência do orçamento, permanecendo a necessidade de justificativa por escrito e previa autorização pela autoridade competente para celebrar o contrato.

Nessa esteira, o inciso I do art. 57 dispõe sobre contratos referentes à projetos previstos no Plano Plurianual, tendo em vista a necessidade de planejamento estratégico do governo de longo prazo.

O inciso II trata dos serviços contínuos, sendo possível a prorrogação por iguais e sucessivos períodos, visando a obtenção de preços e condições mais vantajosas para a Administração, desde que respeitado o limite de sessenta meses. A justificativa da previsão legal reside na necessidade permanente do serviço, uma vez que a realização de contratações anuais pode consubstanciar medida incompatível com o princípio da economicidade.

Por sua vez, os incisos III e IV elencam, respectivamente, os contratos relativos aos alugueis de equipamentos e utilização de programas de informática, caso em que a duração pode atingir o prazo de 48 meses, e as contratações diretas previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII, XXXI do art. 24 da Lei 8666/93[7].

3.PRORROGAÇÃO CONTRATUAL

Inicialmente, sustenta-se que a prorrogação contratual deve ser implementada no transcurso do prazo de vigência do ajuste, devendo ser rechaçada a tentativa de prorrogar contrato extinto, sob risco de burlar a regra da licitação entabulada no art. 37, XXI, da CF/88.

Nesse sentido, o Tribunal de Contas da União assevera que a retomada de contrato com prazo de vigência expirado configura recontratação sem licitação, afrontando normas de cariz constitucional e infraconstitucional, conforme se extrai do Acórdão 1.936/14:

(...) Observa-se que, apesar do Contrato 001/1999 não estar anulado, as obras não poderão ser executadas por meio do referido instrumento, tendo em vista a expiração da vigência contratual, sob pena de se configurar recontratação sem licitação, o que infringe a Lei 8.666/1993, art. 2º e 3º, e a Constituição Federal/88, art. 37, inciso XXI (...) (Acórdão 1.936/14, Plenário, Rel. Min. Benjamim Zymler, DOU 23.07.2014, Informativo de Jurisprudência sobre Licitações e Contratos do TCU n.207)

Além disso, é necessário a consensualidade dos contratantes, de modo que a presença da vantajosidade ao Poder Público não é justificativa idônea a impor ao contratante a obrigatoriedade de prorrogar a vigência da avença, não constando a referida hipótese no rol de cláusulas exorbitantes (art. 58 da Lei 8.666/93[8]).

Avançando no assunto, exige-se atenção aos incisos elencados art. 57, §1º, da Lei 8.666/93 que estabelecem hipóteses nas quais a prorrogação pode ser implementada, notadamente em casos nos quais não envolvam culpa do contratado ou caracterizem evento extraordinário estranho à vontade das partes:

Art. 57, § 1º:  Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de entrega admitem prorrogação, mantidas as demais cláusulas do contrato e assegurada a manutenção de seu equilíbrio econômico-financeiro, desde que ocorra algum dos seguintes motivos, devidamente autuados em processo:

I - alteração do projeto ou especificações, pela Administração;

II - superveniência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à vontade das partes, que altere fundamentalmente as condições de execução do contrato;

III - interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho por ordem e no interesse da Administração;

IV - aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos limites permitidos por esta Lei;

V - impedimento de execução do contrato por fato ou ato de terceiro reconhecido pela Administração em documento contemporâneo à sua ocorrência;

VI - omissão ou atraso de providências a cargo da Administração, inclusive quanto aos pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedimento ou retardamento na execução do contrato, sem prejuízo das sanções legais aplicáveis aos responsáveis.

Rafael Oliveira (2018, p.285) leciona que as previsões contidas no art. 57, 1º, da Lei 8.666/93 prescindem de menção expressa no instrumento convocatório, porquanto o legislador  as positivou com a finalidade de mitigar danos oriundos de causas alheias à vontade do contratado que obstam o regular cumprimento das obrigações contratuais.

Estabelecendo balizas gerais sobre o tema, o Tribunal de Contas da União[9] elencou os seguintes pressupostos mínimos à prorrogação contratual, a saber: previsão no edital e no contrato; objeto e escopo do contrato inalterados pela prorrogação; interesse da Administração e do contratado declarados expressamente; vantajosidade da prorrogação devidamente justificada nos autos do processo administrativo; manutenção das condições de habilitação pelo contratado; preço contratado compatível com o mercado fornecedor do objeto contratado.

Sobre a manifestação de interesse da Administração e do contratado, infere-se a necessária consensualidade na implementação da cláusula autorizativa, conforme mencionado anteriormente, afastando-se a possibilidade de prorrogação por ato unilateral do Poder Público.

Quanto a vantajosidade da prorrogação, justificada nos autos do processo administrativo, e a compatibilidade do preço contratado com o mercado fornecedor, depreende-se que o critério econômico não deve ser analisado isoladamente, sendo necessário o cotejo do menor dispêndio de recursos públicos com aspectos qualitativos inerentes ao objeto previsto no contrato.

Exige-se, ainda, a manutenção das condições de habilitação pelo contratado, consistindo em cláusula necessária dos contratos que, como consequência do art. 55, XIII, da Lei 8.666/93[10], devem ser mantidas durante todo o período de vigência do pacto.

O requisito que suscita maiores divergências consiste na necessidade de previsão edital de licitação bem como no respectivo contrato. A exigência de cláusula expressa pela Corte de Contas revela-se mecanismo que prima pelo princípio da isonomia, publicidade e vinculação ao instrumento convocatório, posto que confere aos eventuais interessados a ciência da possibilidade de prorrogação.

Além disso, a referida previsão pode interferir na análise dos particulares quanto à vantajosidade em participar do certame licitatório. Nesse sentido, Ronny Charles Lopes de Torres (2017, pág. 628) leciona:

(...) deve também restar caracterizada a previsão contratual, sob pena de que tal prorrogação signifique quebra de isonomia com relação aos concorrentes preteridos no anterior certame, os quais, não tendo conhecimento da possibilidade contratual de prorrogação, talvez tivessem deixado de ofertar melhores propostas.

Deve-se mencionar que, ainda que a possibilidade de prorrogação esteja prevista tão somente no contrato administrativo, entende-se não haver óbice ao intento das partes, porquanto a minuta do contrato integra o edital da licitação, conforme previsto no art. 40, §2º, III, da Lei 8.666/93[11].

Carvalho Filho (2013, p.206), por sua vez, destaca a inexistência de previsão legal que estabeleça a necessidade de cláusula de prorrogação, sendo imperiosa a observância dos casos estabelecidos na legislação:

Deve-se assinalar, por fim, que a lei não exigiu que fosse prevista a cláusula de prorrogação nos contratos. Mesmo se houver previsão, todavia, as partes não podem negociar a prorrogação fora dos casos relacionados na lei. Somente se ocorrer um dos fatos geradores é que será legítimo prorrogar os prazos de início, de etapas de execução, de conclusão e de entrega do objeto ajustado.

Em vertente contrária ao entendimento firmado pelo Tribunal de Contas da União, Thiago Guedes Alexandre[12] dispõe que a ausência de previsão expressa que autorize a prorrogação não afronta a isonomia ou publicidade do certame, posto que a referida possibilidade decorre diretamente da lei:

[...] afasta-se o argumento de que sua ausência poderia significar quebra de isonomia ou de publicidade, pois, decorrendo diretamente da lei, não se pode dizer que os participantes do certame licitatório desconhecem dessa possibilidade, conforme princípio básico insculpido no art. 3º da Lei de Introdução ao Direito.

[...] Frise-se ainda que a prorrogação pode se revelar muito mais vantajoso ao interesse público do que a realização de um novo procedimento licitatório, o que certamente deve ser considerado para possibilitá-la em detrimento de um mero requisito formal, ou seja, sua previsão expressa no edital e/ou contrato.

Não obstante as posições conflitantes, entende-se que a previsão expressa no edital de licitação e no respectivo contrato afigura-se como medida que melhor se coaduna com a segurança jurídica, visando evitar entraves nas Cortes de Contas ou impugnações por terceiros interessados.

4.ANÁLISE DISCRICIONÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Ante a controvérsia sobre a necessidade de cláusula expressa, a previsão contratual que autorize a prorrogação da avença pode suscitar dúvidas quanto a existência de direito subjetivo do contratado ou discricionariedade da Administração Pública, tendo em vista a suposta incidência do princípio da proteção da confiança, razão pela qual o Judiciário já foi instado a tratar sobre o tema.

Analisando o assunto, Carvalho Filho (2013, p.216) leciona que “a decisão administrativa para prorrogação do contrato espelha atividade discricionária e, como tal, não assegura ao contratado o direito subjetivo à manutenção do ajuste”.

Com efeito, a prorrogação dos contratos administrativos perpassa por uma necessária análise quanto aos requisitos de conveniência e oportunidade. Nesse sentido, colaciona-se o seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Distrito Federal:

APELAÇÃO CÍVEL. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA. REJEITADA. PRORROGAÇÃO DE CONTRATO. CARÁTER EXCEPCIONAL. FACULDADE DA ADMINISTRAÇÃO. DIREITO SUBJETIVO INEXISTENTE. ATAS DE REGISTRO DE PREÇOS. ADESÃO. MOTIVAÇÃO PRESENTE. BENEFÍCIOS E VANTAGENS. POSSIBILIDADE. PROPOSTA POSTERIOR. DESCABIDA. DIREITO DE PREFERÊNCIA. INEXISTENTE. SENTENÇA MANTIDA.
1. O artigo 330, inciso I, do CPC/73, possibilita a prolação de sentença, em julgamento antecipado da lide, quando a questão de mérito for unicamente de direito ou, sendo de direito e de fato, não houver necessidade de produção de prova em audiência, sendo descabida prévia análise da prova pleiteada via decisão interlocutória exclusiva a tal fim.
2. Desnecessária a juntada adicional da íntegra das atas de registro de preços aderidas e dos processos administrativos quando os documentos constantes do feito já fornecem subsídios suficientes para a resolução da lide.
3. Havendo nas contestações argumentos aptos a refutar as alegações contidas na inicial, não se vislumbra revelia substancial hábil a acarretar a pena de presunção relativa de veracidade.
4. Tratando-se de contrato administrativo, tem-se que, após o término do prazo estabelecido, ocorre, como regra, a extinção natural do pacto, não havendo, assim, vinculação ou obrigação do Poder Público em manter a contratação.
5. A Lei de Licitações prevê, em seu artigo 57, a excepcional possibilidade de prorrogação dos contratos administrativos, com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas, encontrando-se tal decisão dentro do juízo de discricionariedade da Administração Pública, não constituindo direito subjetivo ao contratante.
6. Não há que se falar em nulidade de contratos administrativos firmados após adesão a atas de registro de preços, quando constatada a ocorrência de benefícios à Administração Pública, conforme autorizado pelo artigo 15, inciso II, da Lei n.º 8666/93, regulamentado pelo Decreto n.º 7.892/2013 e, no âmbito do Distrito Federal, pelo Decreto n.º 34.509/2013.
7. Descabida a apresentação de proposta, por simples correspondência, sem amparo em qualquer procedimento regular licitatório de contratação com o Poder Público, após assinatura de termo aditivo onde constou a prorrogação expressa do pacto até as instalações de links e substituição do contrato e depois de tomar conhecimento dos valores e condições pactuadas com outra contratante, por violar os princípios licitatórios.
8. A preferência prevista nos artigos 44 e 45 da Lei Complementar n.º 123/2006, em relação às microempresas e empresas de pequeno porte, refere-se apenas aos critérios de desempate em procedimento licitatório.
9. Recurso conhecido e não provido. Preliminar rejeitada.
(Acórdão 948937, 20140111989933APC, Relator: ANA CANTARINO, 3ª TURMA CÍVEL, data de julgamento: 8/6/2016, publicado no DJE: 22/6/2016. Pág.: 228/238)

Tal posicionamento possui amparo na jurisprudência do STF, consoante posição manifestado no bojo do RMS 34.203/DF:

Recurso ordinário em mandado de segurança. Contrato de concessão de usina hidrelétrica. Prorrogação contratual. Cláusula de natureza discricionária. Ausência de direito líquido e certo. Denegação da segurança pelo STJ. Manutenção da decisão recorrida. Recurso ordinário não provido. 1. O contrato administrativo se encerra no prazo nele definido, salvo a realização de ajuste, ao final do termo, pela prorrogação contratual, se atendidas as exigências legais para tanto e se presente o interesse público na permanência do contrato. Nesse passo, é incongruente com a natureza da prorrogação contratual a ideia de sua formalização em momento antecedente ao término do contrato, como também é incongruente com sua natureza a garantia indissolúvel de sua realização já no instrumento contratual. 2. A discricionariedade da prorrogação é uma das marcas mais acentuadas do contrato administrativo e, assim, está, inclusive, prevista nas sucessivas legislações relativas às concessões de energia elétrica (leis nº 9.074/95 e nº 12.783/13) e também no termo cujas cláusulas se questiona nos autos. 3. Recurso Ordinário não provido.
(RMS 34203, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 21/11/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-053 DIVULG 19-03-2018 PUBLIC 20-03-2018)

Com efeito, prevalece a discricionariedade da Administração Pública, porquanto a adoção de entendimento diverso implicaria subverter a noção de supremacia do interesse público, tornando a cláusula de prorrogação contratual verdadeira prerrogativa do particular contratado em detrimento das reais necessidades da Administração Pública.

Nessa esteira, entende-se inaplicável o princípio da confiança legítima em favor do contratado ante a ausência dos seus requisitos caracterizadores. O referido princípio, corolário da segurança jurídica, consubstancia instrumento de proteção do administrado em face de atuações arbitrárias do Estado.

Dentre os limites para aplicação do princípio da confiança, Rafael Oliveira (2019, p.59) aponta requisitos cumulativos, quais sejam, a ausência de má-fé do administrado e a existência de expectativa qualificada.

Assim, ainda que imbuído de boa-fé, carece ao particular contratado a legítima expectativa em ter o contrato prorrogado, competindo à Administração Pública avaliar a vantajosidade para a consecução do interesse público.

5.CONCLUSÕES

O presente trabalho tem a finalidade de analisar aspectos gerais sobre a prorrogação dos contratos administrativos, notadamente as hipóteses previstas na legislação bem como os requisitos mencionados em sede doutrinária e jurisprudencial.

Assim, conclui-se pela possibilidade de prorrogação contratual se atendidos os requisitos acima expostos, notadamente a motivação da Administração Pública quanto à vantajosidade da medida, a compatibilidade dos valores com o mercado fornecedor, bem como a manutenção das condições de habilitação pelo contratado.

Ademais, é recomendável que a referida possiblidade conste expressamente no edital de licitação e no respectivo contrato, sendo imperioso que a prorrogação ocorra na vigência contratual, após análise da Administração quanto à conveniência e oportunidade da medida e expresso consentimento do contratado.

6.REFERÊNCIAS

ALEXANDRE, Thiago Guedes. É possível a prorrogação de contrato administrativo sem previsão expressa no edital ou no próprio contrato nesse  sentido? Conteúdo Jurídico, Brasília-DF: 02 nov. 2020. Disponível em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/Artigos/52500/e-possivel-a-prorrogacao-de-contrato-administrativo-sem-previsao-expressa-no-edital-ou-no-proprio-contrato-nesse-sentido. Acesso em: 02 nov. 2020.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em 10 nov 2020

BRASIL. Lei 8666, de 21 de junho de 1993. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm> Acesso em 10 nov 2020

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1.936/14, Informativo de Jurisprudência Sobre Licitações e Contratos do Tcu N.207. Relator: Min. Benjamim Zymle. Brasília, DF, 23 de julho de 2014. DOU. Disponível em: < https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/acordao-completo/1.936%252F2014/%2520/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/15/%2520?uuid=9f2b15c0-2750-11eb-8593-695c2d13e719 > Acesso em 15 nov. 2020

BRASIL. Tribunal de Justiça do Distrito Federal. Acórdão nº 948937. 20140111989933APC. Relator: ANA CANTARINO. Julgado em 08/06/2016. DJE : 22/06/2016. Brasília. Disponível em: https://pesquisajuris.tjdft.jus.br/IndexadorAcordaos-web/sistj?visaoId=tjdf.sistj.acordaoeletronico.buscaindexada.apresentacao.VisaoBuscaAcordao&controladorId=tjdf.sistj.acordaoeletronico.buscaindexada.apresentacao.ControladorBuscaAcordao&visaoAnterior=tjdf.sistj.acordaoeletronico.buscaindexada.apresentacao.VisaoBuscaAcordao&nomeDaPagina=resultado&comando=abrirDadosDoAcordao&enderecoDoServlet=sistj&historicoDePaginas=buscaLivre&quantidadeDeRegistros=20&baseSelecionada=BASE_ACORDAOS&numeroDaUltimaPagina=1&buscaIndexada=1&mostrarPaginaSelecaoTipoResultado=false&totalHits=1&internet=1&numeroDoDocumento=948937> Acesso em 15 nov. 2020

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