RESUMO: O presente artigo tem por finalidade analisar o desenvolvimento histórico do conceito de autonomia universitária no Brasil República e, a partir da constitucionalização do tema em 1988, sua extensão, sentido e múltiplas implicações na colisão inevitável com outros princípios constitucionais. Neste passo, faz-se um panorama da eficácia do princípio autonômico na vigência da Constituição Federal de 1988, constatando-se o desenvolvimento de três modelos bem distintos e com características próprias, o das universidades estaduais paulistas, o das universidades federais e o das universidades privadas. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, intérprete último da Carta Magna foi visitada, constatando-se o papel complexo e contraditório desenvolvido pelo Estado na consolidação e aplicação do princípio da autonomia universitária: ao mesmo tempo em que é protagonista em sua promoção e garantia, também é o seu maior violador, pelo que se faz necessário o fortalecimento de mecanismos de tutela e reforço a este princípio indispensável ao pleno desenvolvimento das funções sociais das universidades.

PALAVRAS-CHAVE: Autonomia universitária. Conceito. Eficácia. Função do Estado. Jurisprudência do STF.

ABSTRACT: The purpose of this article is to analyze the historical development of the concept of university autonomy in Brazil Republic and, from the constitutionalization of the theme in 1988, its extension, meaning and multiple implications in the inevitable collision with other constitutional principles. In this step, an overview is made of the effectiveness of the autonomic principle under the Federal Constitution of 1988, with the development of three very distinct models with their own characteristics, that of the state universities in São Paulo, that of the federal universities and that of the private universities. The jurisprudence of the Federal Supreme Court, the last interpreter of the Constitution, was visited, confirming the complex and contradictory role developed by the State in consolidating and applying the principle of university autonomy: at the same time that it is a protagonist in its promotion and guarantee, also it is its greatest violator, so it is necessary to strengthen guardianship mechanisms and reinforce this essential principle for the full development of the social functions of universities.

KEYWORDS: University autonomy. Concept. Efficiency. State function. STF Jurisprudence.

SUMÁRIO. INTRODUÇÃO. 1. ITINERÁRIO DA AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO. 2. CONCEITO DE AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA. 3.AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA NA VIGÊNCIA DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. 4. O ESTADO COMO ARTÍFICE E ANTAGONISTA DA AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA. 5. A AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA NA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONSIDERAÇÕES FINAIS. REFERÊNCIAS.

INTRODUÇÃO

A concepção de que as Universidades são instituições de relevante valor social para o desenvolvimento de uma comunidade, seja pela produção e difusão de conhecimento, seja pela capacidade de geração de soluções técnicas que resolvam demandas sociais e econômicas, não passaria de uma formulação abstrata sem que estas instituições fossem dotadas de ferramentas para a realização de sua vocação.

Se são aptas a produzir e difundir conhecimento, as Universidades também são capazes de incomodar, revelando verdades inconvenientes a grupos de interesse com poder econômico e político suficiente para inibir-lhes o funcionamento livre e desembaraçado.

Não é à toa que, em tempos de negacionismo e obscurantismo, as Universidades, ao lado das artes, costumam ser uma das instituições sociais mais atacadas, seja de forma direta, por meio do discurso ou de atos concretos de violência, seja de forma oblíqua, com políticas públicas que dificultam seu funcionamento autônomo, e.g. indicação de reitores de Universidades públicas pelo Chefe do Poder Executivo sem observância da escolha da comunidade acadêmica[1].

Por outro lado, e Estado, por meio do financiamento do ensino público universitário, tem importante papel no fortalecimento da autonomia financeira das instituições universitárias, passo importante, mas não suficiente para a efetiva autonomia das Universidades.

Neste passo, o Estado exerce um papel ambíguo, ora se colocando como garantidor, impulsionador e artífice da autonomia das Universidades, ora se apresentando como ameaça concreta ao livre exercício das atividades acadêmicas.

Este estudo pretende, em breves linhas, discorrer acerca do conteúdo do princípio da autonomia universitária, de seu desenvolvimento e consolidação no Brasil República e das tensões envolvendo a relação Estado x Universidade, com destaque para o direito natural à resistência em face de condutas abusivas do Estado contra a liberdade acadêmica.

Por fim, tendo sido o conceito de autonomia universitária constitucionalizado em 1988, faz-se mister analisar de que forma seu conteúdo, extensão e sentido têm sido delineados pelo intérprete máximo da Constituição Federal de 1988, qual seja, o Supremo Tribunal Federal, tarefa à qual se presta o último capítulo do presente trabalho.

1. ITINERÁRIO DA AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO

A Constituição Federal de 1988 (CF/1988) consagrou a autonomia universitária como princípio no capítulo da Carta Magna dedicado à educação, à cultura e ao desporto. Nos termos do art. 207 do texto constitucional:

Art. 207. As universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão.

§ 1º É facultado às universidades admitir professores, técnicos e cientistas estrangeiros, na forma da lei.

§ 2º O disposto neste artigo aplica-se às instituições de pesquisa científica e tecnológica.

Todavia, a autonomia universitária, ainda que em alcance e extensão distintos do que verifica atualmente no ordenamento jurídico, já se apresentava como garantia do sistema de ensino superior desde muito antes da edição da carta constitucional vigente.

Ainda nas primeiras décadas da República, a Lei Rivadavia Correa (Decreto n. 8.659/1911), ementada como “lei Organica do Ensino Superior e do Fundamental na Republica”, ficou conhecida como reforma do ensino livre e previa a autonomia didática e administrativa dos “Institutos de ensino superior e fundamental”, devendo-se, a menção ao ensino fundamental, ao Colégio Pedro II, que integrava a organização administrativa Federal, como ocorre ainda em 2021.

O art. 2º da norma previu autonomia a tais instituições, tanto do ponto de vista didático, quanto administrativo. Já o art. 6º as autorizava a organizar os programas de seus cursos, instrumentalizando ou efetivando a pretensa autonomia didático-científica[2].

Nas palavras do próprio Ministro Rivadavia Correa, autor do Decreto, conforme publicação de 1912:

Acreditando que a intervenção do Estado nas coisas do ensino foi sempre perturbadora e representou um papel principal no descrédito dos institutos, o legislador afastou-a de modo claro e positivo^[3].

O artigo 7º da norma tratava das fontes de receita dos Institutos de ensino superior, as quais abrangiam, entre outras, o pagamento de taxas de matrícula e de frequência aos cursos pelos alunos. De modo incipiente, o dispositivo dispunha acerca de ferramentas voltadas à autonomia financeiras das instituições de ensino superior[4].

Este dispositivo deve ser lido de forma conjunta com o art. 127, parágrafo único do Decreto, que previa a complementação orçamentária pela União para as Instituições de ensino fazerem frente a suas despesas[5].

Em reforço a uma incipiente autonomia financeira às Instituições de ensino superior, o art. 138 do Decreto Rivadavia Correa previa a possibilidade de reformas regulamentares ou estatutárias em matéria financeira:

Art. 139. As Congregações dos institutos de ensino, por força da autonomia administrativa e didactica que lhes é garantida pela presente lei, ficam com a liberdade de modificar ou reformar as disposições regulamentares e as inherentes á intima economia delles.

De nítido viés positivista, a reforma Rivadavia Correa buscou dar cabo ao status oficial do ensino, prevendo que as escolas de ensino secundário e superior passariam a ser entidades corporativas autônomas. Conforme bem assinalado por Maria Thetis Nunes[6], o Ministro Rivadavia Correa se insurgiu contra o sistema tradicional de ensino, então vigente:

Levando o liberalismo político às últimas consequências, dentro do positivismo ortodoxo, resolveu retirar do Estado a interferência no setor educacional, estabelecendo o ensino livre. Sem as peias oficiais, poderia, julgava ele, o ensino desenvolver-se segundo as necessidades imediatas do Brasil.

Entre diversas análises críticas acerca da reforma Rivadavia, todas trilhando no sentido de seus efeitos negativos na qualidade dos cursos secundários e superiores, pode-se extrair a de Geraldo Bastos Silva[7], para quem os resultados da reforma em questão, com a desoficialização do ensino, foram desastrosos, resultando, tanto no ensino secundarista, quanto no ensino superior, em profundo estado de decadência.

A despeito do potencial de conferir maior liberdade de cátedra, pelo reforço da autonomia didático-científica, administrativa e financeira, a Reforma Rivadavia acabou por gerar um efeito secundário de precarização do ensino superior, situação que lembra, com a devida contextualização, o que ocorreu com o ensino superior no Brasil nas últimas duas décadas, marcadas por intensa mercantilização do setor, após a edição da Lei de Diretrizes e Bases de 1996.

Este caráter contraditório da Reforma de 1911, em análise que pode se projetar para os tempos atuais, é bem exposto por Carlos Roberto Jamil Cury:

Ficou a lição de que a saída ou o recuo do Estado em matéria de educação abre o campo para alguns setores sadios da sociedade civil. Mas, ao mesmo tempo, abre o flanco para transformar a educação, serviço público e bem público, em um serviço identificado com um bem qualquer, mercadoria vendável no mercado.[8]

A experiência malsucedida do Decreto Rivadavia Correa levou à revogação de muitos de seus dispositivos em 1915, pelo Decreto n. 11.530 de 18 de março, alcunhado Decreto Carlos Maximiliano, em homenagem ao seu autor e então Ministro da Justiça e Negócios Interiores. Entre muitas mudanças, o adjetivo “oficial” retornou para junto dos institutos de ensino mantidos pela União, que também passou a exercer diversas prerrogativas das quais prescindira com a reforma de 1911, como o registro de diplomas e a inspeção sobre os institutos de ensino superior.

Já na era Vargas, após a criação do Ministério da Educação em 1930, foi realizada uma nova reforma universitária (“Reforma Francisco Campos”), com a edição do então denominado “Estatuto das Universidades” (Decreto Presidencial n. 19.851/1931).

Esta norma teve a virtude de institucionalizar a figura da Universidade, em reforço à previsão existente no ordenamento jurídico desde 1911 com a Reforma Rivadavia, mas arrefecida em 1915 pela Reforma Carlos Maximiliano. Tal institucionalização se deu na esteira de uma “nítida ação dirigida à inovação dos ideais educacionais da época”[9].

A autonomia universitária foi contemplada pelo Decreto de 1931, limitada, contudo, pelos termos da própria norma em análise. Não se cogitava, então, de regulação constitucional na matéria:

Art. 9º do Decreto n. 19.851/1931. As universidades gozarão de personalidade jurídica e de autonomia administrativa, didática e disciplinar, nos limites estabelecidos pelo presente decreto, sem prejuízo da personalidade jurídica que tenha ou possa ser atribuída pelos estatutos universitários a cada um dos institutos componentes da universidade.

Importantes normas que se seguiram, como a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1961 (Lei n. 4.024/1961) e a Lei n. 5.540/1968 (normas sobre organização e funcionamento do ensino superior) previam a autonomia como prerrogativa das Universidades, nas suas vertentes didático-científica, administrativa e financeira, todavia a condicionando quer à própria lei que a previa, quer aos estatutos universitários:

Art. 80 da Lei n. 4.024/1961. As Universidades gozarão de autonomia didática, administrativa, financeira e disciplinar, que será exercida na forma de seus estatutos.

Art. 3º da Lei n. 5.540/1968. As universidades gozarão de autonomia didático-científica, disciplinar, administrativa e financeira, que será exercida na forma da lei e dos seus estatutos.

No contexto dos debates acerca da autonomia universitária no âmbito da Assembleia Nacional Constituinte de 1987, dois principais aspectos são dignos de nota.

Primeiramente, as discussões nas comissões e subcomissões temáticas, comissão de sistematização e plenário gravitaram em torno de uma pretensa limitação da autonomia universitária. As propostas então apresentadas perpassavam pelo seu condicionamento à lei ordinária, ao controle social e à exigência de indissociabilidade entre ensino e pesquisa, obtendo, esta última vertente, ampla vitória sobre as demais[10].

Aliás, a sujeição da autonomia universitária ao “princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão” representa, mais do que uma limitação, uma conquista ou garantia, uma vez que atribui ao conceito jurídico indeterminado o mínimo de concreção, com atributos que, a par de valorizarem a pesquisa enquanto elemento ínsito à vida acadêmica, preconizam a extensão de suas atividades e produtos à comunidade externa.

Um segundo aspecto destacado atina com a limitação da autonomia das instituições de ensino superior, na concepção formulada pelo constituinte, às Universidades, sem contemplação das instituições isoladas, então em número muito maior do que as primeiras (83 Universidades contra mais de 700 estabelecimentos não universitários).

Apenas com a edição da nova Lei de Diretrizes e Bases em 1996 (Lei n. 9.394/1996), ampliou-se a possibilidade de concessão de autonomia para as instituições de ensino superior não universitárias, desde que “comprovem alta qualificação para o ensino ou para a pesquisa, com base em avaliação realizada pelo Poder Público”, sem prejuízo da possiblidade de suspensão temporária das prerrogativas de autonomia (art. 46, §1º).

Por fim, a autonomia foi enunciada como prerrogativa das instituições universitárias no art. 207 da Constituição Federal de 1988. Conforme sustenta Anna Cândida da Cunha Ferraz, o constituinte se apercebeu que a experiência prévia, de reconhecer a autonomia universitária na via legislativa comum, fora pouco efetiva e, portanto, insuficiente para que as Universidades pudessem cumprir sua relevante finalidade de modo realmente autônomo e independente[11].

2. CONCEITO DE AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA

O conceito de autonomia universitária, assim como de diversos outros institutos jurídicos, é dinâmico e altamente contextual, ou seja, a autonomia das universidades medievais de Paris ou Bolonha não é a mesma da Universidade de Berlim no século XIX ou das universidades brasileiras durante a Assembleia Constituinte de 1987[12].

Em sentido amplo, abrange prerrogativas de autogoverno atribuídas às Universidades nas áreas didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial para melhor desempenho de suas atividades finalísticas de ensino, pesquisa e extensão[13].

O conceito não foge àquele geral de autonomia aplicável ao direito público, qual seja, de um “poder derivado funcional, limitado pelo ordenamento que lhe deu causa”[14]. Tal poder é derivado porquanto resulta do ordenamento jurídico em que se funda; funcional na medida em que se volta ao alcance de finalidade de interesse público, representado pelo valor social atribuído ao ensino, pesquisa e extensão realizados pelas Universidades e limitado, uma vez que não é absoluto, devendo ser compatibilizado com outros valores e princípios constitucionais, a exemplo dos direitos e garantias fundamentais e dos princípios gerais da Administração Pública.

Neste sentido, há muito, o Supremo Tribunal Federal firmou sua jurisprudência no sentido de que autonomia universitária é limitada, não se confundindo com soberania ou independência. Por todos:

Nos termos da jurisprudência deste Tribunal, o princípio da autonomia universitária não significa soberania das universidades, devendo estas se submeter às leis e demais atos normativos[15].

Em diversas passagens, a Constituição Federal confere o atributo da autonomia a órgãos e entidades públicos: à União, aos estados, aos Municípios e ao DF (art. 18), ao Poder Judiciário (art. 99), ao Ministério Público (art. 127, § 2º), às Defensorias Públicas estaduais (art. 134, § 2º), aos órgãos e entidades da administração direta e indireta (art. 37, § 8º), às entidades desportivas e associações (art. 217, I) e às instituições de pesquisa científica e tecnológica (art. 207, § 2º).

Não cuidou o constituinte, em nenhum destes casos, de delegar os limites da autonomia conferida à lei.

Seguindo esta linha de raciocínio, trata-se, o princípio autonômico das Universidades, nos termos assegurados pelo constituinte originário, de norma autoaplicável, ou, no escólio de José Afonso da Silva, de norma constitucional de eficácia plena e aplicabilidade imediata[16].

Não é outra a conclusão de Anna Cândida da Cunha Ferraz:

Assim, pois, a própria norma constitucional regula inteiramente o assunto, em normatividade acabada e completa. Se criada uma universidade pública, qualquer que seja a esfera política que o faça, terá esta assegurada a autonomia, com os contornos definidos na Constituição Federal. Destarte, a autonomia universitária será exercida nos termos da Constituição e não nos termos da lei[17].

Logo, se o art. 207 da Constituição Federal é o enunciado normativo central do princípio da autonomia universitária, seu sentido, extensão e alcance apenas podem ser extraídos a partir da leitura conjugada e sistemática de diversos outros dispositivos constitucionais, tanto do capítulo III, dedicado à educação, à cultura e ao desporto, quanto dos demais capítulos, a exemplo daqueles que tratam dos direitos e deveres individuais e coletivos,  das competências administrativas e legislativas dos entes federados (artigos 21 e seguintes) e da Administração Pública e dos servidores públicos (art. 37 e seguintes).

Neste diapasão, a autonomia, uma vez concedida pelo ente instituidor, ou seja, o Constituinte, “pode por este - e somente por ele - ser definida com maior ou menor amplitude, abrangendo um grau mais ou menos elevado ou tendo um conteúdo mais ou menos diversificado[18]”.

Portanto, não havendo limitação ou proibição na Constituição, o princípio da autonomia operará de forma plena. Ao contrário do que se verifica com a atuação ordinária da Administração Pública direta e dos demais entes da Administração Pública Indireta, pautada sempre pelos termos expressos da lei (princípio da legalidade para a Administração), o ente cuja autonomia é definida na Constituição, como se verifica com as Universidades, têm na liberdade a bússola de sua atuação, respeitados, por certo, os limites impostos, de forma explícita ou implícita, pela própria Carta Magna.  

A partir da leitura do art. 207 da Constituição Federal, em interpretação literal, já se pode extrair que a autonomia universitária abrange um tríplice aspecto, considerando as atividades-fim destas relevantes instituições (autonomia didático-científica), assim como suas atividades-meio (autonomia administrativa e financeira).

Seguindo esta linha de raciocínio, pautada na intangibilidade da autonomia constitucional, quando a legislação discorre acerca do tema, de forma direta ou indireta, deve o fazer no sentido de explicitar o sentido da autonomia garantida constitucionalmente, elencando poderes e prerrogativas que dela decorrem, mas não a limitando sem amparo na Constituição, única norma com aptidão para fazê-lo. Nestes termos, deve ser compreendido o art. 54 da Lei de Diretrizes e Bases vigente, que arrola, a título exemplificativo, e não exaustivo, poderes decorrentes da autonomia universitária:

Art. 54 da Lei n. 9.394/1996. As universidades mantidas pelo Poder Público gozarão, na forma da lei, de estatuto jurídico especial para atender às peculiaridades de sua estrutura, organização e financiamento pelo Poder Público, assim como dos seus planos de carreira e do regime jurídico do seu pessoal.       (Regulamento)        (Regulamento)

§ 1º No exercício da sua autonomia, além das atribuições asseguradas pelo artigo anterior, as universidades públicas poderão:

I - propor o seu quadro de pessoal docente, técnico e administrativo, assim como um plano de cargos e salários, atendidas as normas gerais pertinentes e os recursos disponíveis;

II - elaborar o regulamento de seu pessoal em conformidade com as normas gerais concernentes;

III - aprovar e executar planos, programas e projetos de investimentos referentes a obras, serviços e aquisições em geral, de acordo com os recursos alocados pelo respectivo Poder mantenedor;

IV - elaborar seus orçamentos anuais e plurianuais;

V - adotar regime financeiro e contábil que atenda às suas peculiaridades de organização e funcionamento;

VI - realizar operações de crédito ou de financiamento, com aprovação do Poder competente, para aquisição de bens imóveis, instalações e equipamentos;

VII - efetuar transferências, quitações e tomar outras providências de ordem orçamentária, financeira e patrimonial necessárias ao seu bom desempenho.

Não é outro o entendimento de Ada Pellegrini Grinover, conforme se pode extrair de parecer acerca da “Autonomia universitária e a criação de cursos na área da saúde”, texto no qual conclui que, embora a autonomia universitária seja regulada por lei, a norma infraconstitucional deve fazê-lo sem frustrar a garantia constitucional:

Por mais controvérsias que possa originar a expressão 'autonomia universitária', ninguém nega que indique ela autodeterminação e autonormação. Que essas autodeterminação e autonormação não são absolutas, não se discute; ambas existem e são desempenhadas dentro dos limites da lei, e desde que essa lei seja razoável, de modo a não frustrar a garantia constitucional. Mas onde a lei não as limita, são plenas.[19]

Em linha com essa leitura constitucional do princípio da autonomia universitária, podem-se estabelecer duas ordens de limitações. Uma primeira de âmbito geral, atinente à observância de normas e princípios gerais da Constituição, como os direitos e garantias fundamentais e os princípios que regem a organização da Admnistração Pública (artigos 37 e seguintes).

Uma segunda vertente de limitações à autonomia universitária é mais específica e pode ser extraída tanto do capítulo II (“Da educação, da cultura e do desporto”), inserido no Título VIII (dispõe acerca da “Ordem Social”), quanto de diversas outras normas dispersas ao longo do texto constitucional.

Neste sentido, podem-se mencionar, entre outras normas limitativas, a já apontada indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão, disposta no art. 207, bem como os princípios elencados no art. 206 da Constituição, e.g. “liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber”, “pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e privadas de ensino”, “gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais”, “gestão democrática do ensino público, na forma da lei”, “garantia de padrão de qualidade”, entre outros.

Do art. 209, pode-se abstrair que a autonomia universitária, ao ser estendida a instituições privadas, deve observar as condições de “cumprimento de normas gerais da educação nacional” e “autorização e avaliação de qualidade pelo Poder Público”.

Neste esforço de leitura conjugada de diversos princípios constitucionais, alguns conflitantes entre si, pode surgir a necessidade de interpretação constitucional harmônica, a qual deve ser levada a efeito com a busca da preservação da unidade da Constituição:

Em outras palavras, o intérprete deve perseguir a concordância prática entre normas constitucionais que estejam em tensão, buscando preservar, ao máximo possível, os valores e interesses que lhes são subjacentes.[20]

Para além das normas constitucionais expressas e implícitas, leis próprias dos diversos entes federados poderão dispor acerca da organização e desenvolvimento do respectivo sistema de ensino superior, e.g. criação de Universidades, os sistemas de tutela ou supervisão que assume, normas orçamentárias, entre outras. Contudo, conforme bem assinalado por Ferraz, “tais leis não poderão, em nenhum passo, restringir, reduzir, diminuir ou afetar, ainda que de modo indireto, a autonomia universitária, cujos limites, repita-se, estão na Constituição e só dela podem ser extraídos[21]”.

3. AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA NA VIGÊNCIA DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

Para além da relevância da normatização constitucional do tema da autonomia universitária e do seu aspecto simbólico, cumpre questionar acerca da eficácia do instituto, ou seja, dos seus efeitos práticos e concretos na organização das Universidades e, de forma mediata, na realidade social em que inseridas.

No ensejo dos 30 anos da promulgação da Constituição Federal de 1988, a Professora do Departamento de Direito do Estado da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, Nina Ranieri, escreveu artigo apresentando um balanço do princípio da autonomia universitária ao longo destes seis lustros.

A constatação central do texto gira em torno do desenvolvimento, ao longo das três décadas, de três principais modelos de autonomia universitária no Brasil, cada qual com suas virtudes e vicissitudes, quais sejam: o das universidades privadas, o das universidades federais e o das universidades estaduais paulistas.

Não obstante cada qual destes modelos se destaque em um determinado aspecto, o modelo das universidades estaduais paulistas se mostra mais efetivo, visto que conjuga, a um só tempo, disponibilidade orçamentária e financeira com resultados acadêmicos e científicos de relevo, em provável relação de causa e consequência[22].

A reserva orçamentária voltada às universidades estaduais paulistas foi prevista inicialmente pelo Decreto estadual n. 29.598/1989[23], em cuja ementa consta que a norma “dispõe sobre providências visando a autonomia universitária”. O montante de recursos reservados às Universidades do estado partiu de 8,4% da arrecadação do ICMS - quota parte do Estado - no mês considerado, alcançando, mediante sucessivas ampliações por leis orçamentárias anuais, o importe atual de 9,57% do mesmo tributo, sendo que sua liberação se dá por meio de duodécimos mensais, com administração autônoma destas verbas pelas próprias instituições.

Agopyan e Toneto Jr. ressaltam que, entre a instituição do modelo de orçamento vinculado em 1989 e o ano de 2015, a USP quase que dobrou o número de alunos matriculados, aumentou em torno de 300% a quantidade de títulos de doutorado outorgados e ampliou, proporcionalmente, a quantidade de seus programas de pós-graduação avaliados com a nota máxima 7 nas avaliações da Capes[24].  

Destinada às três universidades estaduais paulistas (Universidade de São Paulo – USP, Universidade Estadual de Campinas – UNICAMP e Universidades Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” – UNESP), esta reserva orçamentária, se tem a virtude de fornecer certa estabilidade financeira para o custeio do ensino, pesquisa e extensão no estado, não prescinde de constante aprimoramento jurídico e institucional, principalmente no que diz respeito à fiscalização da execução orçamentária para busca da eficiência na alocação destes recursos e verificação do cumprimento de normas orçamentárias e princípios da Administração Pública, finalidades que têm importantes atores nas próprias universidades e em autoridades do Executivo, Legislativo (incluso o Tribunal de Contas), do Judiciário e do Ministério Público.

Portanto, o modelo estadual paulista, conquanto seja o que alcança melhores resultados no país, considerando-se a produtividade acadêmica, inovação e, em última análise, a autonomia didático-científica de seus atores e partícipes, não é imune a problemas.

A vinculação orçamentária prevista legalmente não tem o condão de sanar a escassez de recursos público que eventualmente pode se apresentar em razão tanto na queda da arrecadação[25], quanto do aumento pela demanda de recursos públicos.

Neste contexto de disputa orçamentária, ainda no âmbito do estado de São Paulo, além da vinculação estabelecida em favor das três Universidades estaduais, há também a vinculação mais ampla e genérica de 30% do orçamento para a manutenção e o desenvolvimento do ensino público^[26], assim como aquela prevista na Constituição Federal e regulamentada por leis federais no contexto do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF) e do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB).  

Some-se a isso a crescente demanda por aprimoramento da qualidade do ensino básico e por vagas no ensino superior, que tem levado, neste último caso, à ampliação das vagas ofertadas pelas Faculdades de Tecnologia (FATECs) e a criação de novas Universidades, a exemplo da Universidade Virtual do estado de São Paulo (UNIVESP) pela Lei estadual n. 14.836/2012.

Este quadro conduz a uma constante disputa orçamentária entre os setores da educação básica e da educação superior, bem como entre as próprias instituições de ensino superior, conforme bem demonstrado em estudo de Carlos Antônio Luque[27].

Por sua vez, o modelo das universidades federais se depara com problemas de natureza administrativa e financeira, não se mostrando efetivo. De acordo com Nina Ranieri, entre os problemas enfrentados por estas instituições para efetivarem a autonomia preconizada pela Constituição Federal estão o regime de caixa único, o contingenciamento de despesas, o peso da burocracia estatal e as restrições do regime de direito público[28]. Destaquem-se, também, os constantes cortes orçamentários nos últimos anos, a comprometer o pagamento de despesas de custeio, assim como o financiamento da pesquisa nas universidades federais[29].

Neste diapasão, é importante considerar que as universidades públicas como um todo, e não apenas as instituições federais, submetem-se a uma série de limitações próprias ao regime jurídico de direito público, a exemplo das normas orçamentárias e de finanças públicas; controle contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial exercido pelos Tribunais de Contas (art. 70 da Constituição Federal) e limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (Lei Complementar n. 101/2000).

Não obstante constituam mecanismos de controle importantes para assegurar a lisura no trato com a coisa pública, assim como a responsabilidade fiscal, representam, por outro lado, limitações a uma gestão mais ágil e eficiente, o que se afirma não em tom de crítica, mas de constatação, à míngua de mecanismos outros de preservação do interesse público e da gestão proba da coisa pública.

Já o modelo das universidades privadas convive com a contradição entre uma maior autonomia administrativa e financeira em razão das fontes privadas de financiamento e do regime jurídico menos rígido a que costumam se submeter, de direito privado, e uma menor independência didático-científica de seus docentes e pesquisadores, premidos pelos interesses mercadológicos, muito presentes, principalmente, nas universidades privadas de caráter mercantil.

Outro ponto negativo que deve ser ressaltado no sistema das Universidades privadas diz respeito à sua massificação, no sentido da expansão do número de matrículas a uma parcela considerável da população, antes excluída do ensino superior, não ter sido acompanhada por um ensino de qualidade:

Neste caso, o sistema de massa tem sido tratado como um sistema de ensino massificado, portanto de baixa qualidade. Essa parece ser uma tendência real no caso brasileiro, particularmente no setor privado^[30].

O dado se torna mais relevante à medida que cerca de 68% das matrículas nos cursos de graduação no Brasil no ano de 2019 se davam na rede privada de ensino, conforme dados apresentados pela Sinopse Estatística da Educação Superior, produzida pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP)[31].

Como se vê, o tratamento da matéria não é uniforme, apresentando características e consequência distintas conforme o regime jurídico, interesses e limitações apresentados por cada modelo.

Sem prejuízo da relevância da constitucionalização da matéria, importante conquista trazida pela Constituição vigente, sua efetivação resulta muito mais da regulamentação legal e infra legal, por um lado, e da prática, por outro lado, do que da previsão abstrata no texto da Carta Magna.

Ademais, nota-se que cada qual dos modelos apresenta dificuldade e virtudes distintas, que exigem o aprimoramento de ferramentas jurídicas e de mecanismos de gestão, de modo a tornar a autonomia universitária mais efetiva. Tal desafio se torna mais complexo frente à internacionalização do ensino superior, que reflete na integração global do ensino, pesquisa e extensão universitárias[32].

4. O ESTADO COMO ARTÍFICE E ANTAGONISTA DA AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA

O Estado tem papel central na construção do aparato jurídico de proteção à autonomia universitária, tanto pela previsão abstrata de normas atinentes ao tema (de forma central, pelo art. 207 da Constituição Federal), quanto pelo seu papel de garantidor e promotor da ordem constitucional, seja elaborando leis que deem maior grau de concreção ao princípio da autonomia universitária, realizando políticas públicas voltadas à educação ou, em última medida, tutelando o princípio autonômico na via jurisdicional quando provocado.

Além disso, não se pode perder de vista que as mais antigas e relevantes instituições universitárias do Brasil, no que se refere ao volume e qualidade de sua produção científica, são públicas, ou seja, integram o aparato administrativo do Estado, na condição de entes da Administração Indireta, sob a forma de fundações públicas ou autarquias, a exemplo das Universidades estaduais paulistas (USP, UNICAMP e UNESP) e das diversas Universidades Federais espalhadas pelo país.

Por outro lado, em que pese esta relevante e central função desempenhada pelo Estado para a promoção e consolidação da autonomia das instituições universitárias, o mesmo Estado, com relativa frequência, é o maior violador do princípio autonômico, adotando políticas, editando leis ou prolatando decisões judiciais que afrontam e enfraquecem a autonomia universitária.

Neste passo, de forma ambígua, observa-se que o Estado, considerado de forma ampla, tem atuação central tanto na promoção da autonomia universitária quanto na geração de tensão no exercício das prerrogativas que decorrem deste princípio, sendo relevante discutir seu papel neste binômio tensivo.

Na realidade brasileira, não são raros os avanços autoritários cometidos pelo Estado sobre a autonomia universitária, seja elaborando leis que a afrontam, a exemplo de lei do estado do Rio Grande do Sul que obrigava as Universidades do estado a observarem os dias de guarda religiosa na aplicação de suas provas regulares e de exames vestibulares, seja por meio de decisões judicias, como as produzidas pela justiça eleitoral no contexto das eleições presidenciais de 2018, obrigando a suspensão de atividades e a apreensão de materiais no interior de Universidades públicas e privadas em razão de expressarem apreço ou desapreço por determinados valores, associados a um ou outra candidatura.

Eventos como esses evidenciam a necessidade de limitação do poder estatal em ordem tanto a se evitar violência contra direitos individuais e coletivos garantidos na Carta Magna, e.g. liberdade de expressão e manifestação do pensamento, quanto avanços em face da autonomia universitária.

Faz-se mister, neste contexto, que as instituições universitárias resistam a abusos e violências contra sua autonomia constitucionalmente garantida, buscando os meios legais de questionar normas, políticas públicas e decisões judiciais em descompasso com a Constituição.

A realidade fática tem mostrado o quão imprescindível é a limitação de poderes em tema de autonomia universitária, não sendo poucos os casos em que se faz necessário o recurso à tutela judicial como forma de expurgação de abusos oriundos de qualquer das três esferas de poder constituído do Estado, Executivo, Legislativo ou Judiciário.

Caso paradigmático é a Ação de Descumprimento de Preceitos Fundamentais ajuizada pela então Procuradora Geral da República em 2018, tendo por objeto a anulação de decisões de juízes eleitorais que estavam determinando a suspensão de atividades acadêmicas que manifestassem apreço ou desapreço por determinados valores associados a uma ou outra candidatura presidencial no interior de Universidades públicas.

No caso concreto referido, a existência de um mecanismo jurídico de controle das decisões judiciais, que representa ferramenta de desconcentração de poder, mostrou-se como meio apto a corrigir a violência de juízes de primeiro grau contra a autonomia universitária.

Por outro lado, também não são incomuns os abusos de posição jurídica pelas Universidades, as quais, em diversas situações, confundem autonomia ou liberdade regrada com independência ou soberania, furtando-se a aplicar, de forma espontânea, os princípios constitucionais gerais da Administração Pública, as normas constitucionais sobre orçamento e finanças públicas, entre outras normas. e.g. negativa de Universidades em admitir a matrícula de servidores públicos removidos de ofício no interesse do serviço público.

O relevantíssimo e central papel do Estado na promoção da autonomia universitária demanda uma atuação conjunta e independente de seus múltiplos Poderes e órgãos, como forma de evitar quer abuso de direito das instituições universitárias em si, quer arroubos autoritários dos Poderes constituídos do Estado.

5. A AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA NA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

A realidade fática ao longo dos trinta e dois anos de vigência da Constituição Federal de 1988 mostra que, não raro, a autonomia das Universidades, em sua tríplice vertente, entra em linha de choque com ações ou omissões de atores privados ou dos Poderes Constituídos, como Chefes do Executivo, Secretários de Estado e Ministros, Parlamentares e magistrados.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) é rica em julgados nos quais a pretensa liberdade de pesquisa, ensino e gestão pelas instituições universitárias esbarra em interesses de toda ordem, legítimos ou não, advindos de agentes diversos, normalmente públicos, conforme mencionado no capítulo anterior.

Com o escopo de aferir de forma objetiva como tais conflitos têm aportado ao Poder Judiciário, responsável pela solução de pretensões resistidas, procedemos à leitura de todos os julgados relacionados ao art. 207 da Constituição Federal elencados na ferramenta “A Constituição e o Supremo”[33], desenvolvida e mantida pelo Supremo Tribunal Federal.

De um total de 27 julgados lidos, selecionaram-se aqueles que constituem uma síntese de importantes e recorrentes tensões referentes ao exercício in concreto da autonomia universitária, estabelecendo, a Suprema Corte, importante bússola para o intérprete do Direito na obtenção da extensão e sentido do princípio autonômico das instituições universitárias.

Não se tem, com este estudo, pretensão de esgotamento do assunto, mas sim de configuração de um guia a iluminar futuras investigações acerca do tema, que nos desafia reiteradamente em face das tensões renovadas e, por vezes, aprofundadas entre as Universidades e os diversos atores sociais.

Muito embora sejam muitos os casos de restrição inconstitucional, portanto indevida, à autonomia universitária, também são comuns as situações em que o exercício desarrazoado e abusivo das prerrogativas que lhe são afetas destoa das finalidades buscadas pelo constituinte originário, de promoção da liberdade de ensino e pesquisa sem prejuízo dos princípios e regras constitucionais gerais e específicas, a exemplo dos direitos fundamentais e dos princípios da Administração Pública.

Se a autonomia universitária é limitada, conforme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal evidencia, tais limitações devem ser extraídas apenas e tão somente da própria Constituição. Há quem vá mais longe, como Anna Cândida da Cunha Ferraz, sustentando que apenas o constituinte originário poderia estabelecer limitações ao exercício do princípio autonômico das universidades, porquanto este foi previsto, igualmente, pelo constituinte originário[34].

Vejamos os julgados selecionados, separados por vertente da autonomia universitária discutida de forma mais ou menos central em cada qual destes arestos.

5.1) Autonomia administrativa, financeira e didático-científica

No ano de 2006, o estado do Rio Grande do Norte editou a Lei n. 8.865/2006, de iniciativa do Poder Legislativo, dispondo ser obrigatória a prestação, aos hipossuficientes presos em flagrante nos finais de semana e feriados, de assistência jurídica gratuita pelos estudantes do curso de Direito da Universidade do Estado do Rio Grande do Norte (UERN), integrantes do escritório de Prática Jurídica gratuita mantido pelo referido curso.

Em face de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pela governadora do estado (ADI 3.792/RN[35]), o Supremo Tribunal Federal julgou a norma inconstitucional. Conquanto tenham sido diversas as causas de pedir para a inconstitucionalidade da norma descritas na exordial e acolhidas no acórdão, a lesão à autonomia universitária ocupou papel central entre os fundamentos constantes do voto condutor, da lavra do Relator Min. Dias Toffoli.

 Ao determinar o modo e finalidades da prestação de serviço pelo escritório de prática jurídica da UERN, a lei implicou “necessariamente a criação ou, ao menos, a modificação de atribuições conferidas ao corpo administrativo que serve ao curso de Direito da Universidade”, nas palavras do Relator.

Além disso, a norma, ao prever que a prestação compulsória de assistência jurídica gratuita, nos moldes que estabelece, deveria ocorrer sob a supervisão de advogados ou professores integrantes do quadro funcional da Universidades, criava despesas para a instituição e indiretamente impactava em sua autonomia financeira.

No mesmo passo, o estágio junto ao escritório de Prática Jurídica da Universidade correspondia a requisito obrigatório para a colação de grau no curso de Direito desta instituição, de modo que a lei, ao estabelecer, indiretamente, o conteúdo do currículo do curso de Direito em questão, infringia a autonomia didático-científica da UERN.

Conforme assinalou o relator da ação de controle concentrado de constitucionalidade, Min. Dias Toffoli, a lei estadual, tal como editada, vai de encontro com a autonomia universitária em sua tríplice vertente, didático-científica, administrativa e financeira:

Por sua vez, a legislação em questão resultou de projeto de lei de iniciativa parlamentar, ao passo que, para a promoção da atividade, deve a UERN efetuar o remanejamento de professores supervisores e ceder espaços convenientes, bem como arcar com os ônus decorrentes da atividade. Sem falar que, como os atendimentos serão realizados pelos acadêmicos do Curso de Direito cursando o estágio curricular obrigatório, a Universidade, obrigatoriamente, teria que alterar as grades curriculares e horárias dos estudantes para que desenvolvessem essas atividades em regime de plantão, ou seja, aos sábados, domingos e feriados.

Nisso peca o diploma legislativo em sua totalidade, porque fere a autonomia administrativa, a financeira e, até mesmo, a didático-científica da instituição, restando ausente seu assentimento para a criação/modificação do novo serviço a ser prestado.

A prestação de assistência jurídica gratuita pelas Universidades, por meio de seus Escritórios ou Núcleos de prática jurídica, não só é admissível, como desejável, sendo, inclusive, uma das formas de extensão das atividades acadêmicas pelos cursos de Direito. Contudo, tal atividade não pode ser imposta por atores externos, mas, ao revés, deve decorrer de escolha das próprias instituições universitárias, que podem o fazer diretamente ou por meio da celebração de convênio com as Defensorias Públicas, às quais incumbe, de forma precípua, a prestação de assistência jurídica gratuita aos necessitados.

5.2) Autonomia administrativa

5.2.1) Impossibilidade de realização de exames em dias de guarda religiosa no estado do Rio grande do Sul

No campo da autonomia administrativa, que anda em linha com a autonomia didático-científica, da qual é tributária e em relação à qual constitui meio de efetivação, são asseguradas, às Universidades, prerrogativas de autogestão e autonormação, a exemplo do estabelecimento de critérios de ingresso e transferência em seus cursos e organização do calendário de atividades acadêmicas, o que abrange forma e datas de exames.

Neste passo, é vedada ao Poder Legislativo a edição de lei obrigando as Universidades a realizarem exames de seleção, provas e trabalhos com observância dos dias de guarda religiosa dos vestibulandos ou de seus alunos regulares.

Em 16.09.2002, foi publicada lei de iniciativa da Assembleia Legislativa do estado do Rio Grande do Sul com disposições neste sentido, a qual foi declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, entre outros fundamentos, por infringência ao princípio da autonomia universitária, insculpido, de forma central, no art. 207 da Carta Magna[36].

5.2.2) Autonomia universitária no âmbito das Universidades privadas

A autonomia universitária, ainda que com alguns traços distintivos, aplica-se não apenas às Universidades públicas, mas também às privadas. Em relação às últimas, entre os aspectos específicos da disciplina constitucional do princípio autonômico, o art. 209 da Carta Magna dispõe que o ensino é livre à iniciativa privada, observadas, entre outras condições, “autorização e avaliação de qualidade pelo Poder Público”.

Foi com amparo no dispositivo supratranscrito que, em 1996, o STF julgou constitucional Portaria do então Ministro de Estado da Educação e do Desporto que, em 03.02.1994, determinara o fechamento do curso de Odontologia da Universidade Braz Cubas, de Mogi das Cruzes – SP, o qual havia sido instalado com abuso da autonomia administrativa assegura constitucionalmente às Universidades, sem a devida autorização do Poder Público[37].

5.2.3) Transferências, entre Universidades, de aluno servidor público federal ou filho deste removido ou transferido de ofício de sua lotação no serviço público

Uma questão que recorrentemente é levada ao Poder Judiciário diz respeito aos servidores públicos federais e seus filhos que, com fundamento na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, buscam transferência de sua matrícula entre Universidades públicas ou privadas na hipótese de terem sido removidos ou transferidos de ofício da lotação referente a seus cargos públicos, no interesse do serviço público federal.

A Lei n. 9.536/1997 regulamenta as transferências ex officio, previstas no art. 49, parágrafo único da Lei n. 9.394/1996 (LDB). In litteris:

Art. 1º da Lei n. 9.536/1997. A transferência ex officio a que se refere o parágrafo único do art. 49 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, será efetivada, entre instituições vinculadas a qualquer sistema de ensino, em qualquer época do ano e independente da existência de vaga, quando se tratar de servidor público federal civil ou militar estudante, ou seu dependente estudante, se requerida em razão de comprovada remoção ou transferência de ofício, que acarrete mudança de domicílio para o município onde se situe a instituição recebedora, ou para localidade mais próxima desta. (Vide ADIN 3324-7)

Parágrafo único. A regra do caput não se aplica quando o interessado na transferência se deslocar para assumir cargo efetivo em razão de concurso público, cargo comissionado ou função de confiança.

Ao se depararem com pedidos de transferências ex officio, muitas Universidades, a exemplo da USP no caso paradigma abaixo referido, resistem, alegando que tal hipótese de transferência violentaria a autonomia universitária prevista no art. 207 da Constituição Federal.

Em mais de uma oportunidade, o STF já se manifestou no sentido de que a disposição constante do art. 49, parágrafo único da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei n. 9.394/1996) e disciplinada pela Lei n. 9.536/1997, decorre de norma que regulamenta o sistema geral de ensino, fundada na competência privativa da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional (art. 22, XXIV da CF), não transgredindo a autonomia das universidades.

Por todos[38], cite o Recurso Extraordinário n. 134.795-3/DF, julgado em 13.11.1992, de Relatoria do Ministro Marco Aurélio, de cujo voto condutor se extrai: “[...] a disciplina há de se fazer de forma abrangente e não em vista de cada uma das universidades existentes no país, como decorreria da conclusão sobre tratar-se de questão própria ao estatuto de cada qual”.

5.2.4) Interpretação conforme do art. 96-A da Lei n. 8.112/1990 para excluir os Professores de Universidades Federais de seu campo de incidência

Na mesma linha de que a autonomia administrativa das Universidades deve estar alinhada com os princípios gerais da Constituição, entre os quais aqueles que compõem o regime jurídico dos servidores públicos, o Supremo Tribunal Federal concluiu que os requisitos estabelecidos pela Lei n. 8.112/1990 para o gozo de afastamento para participação em programa de pós-graduação stricto sensu no país se aplicam aos Professores das Universidades federais[39].

Em ação declaratória de inconstitucionalidade, a autora, Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições de Ensino Superior (ANDIFES), pleiteou a interpretação conforme do art. 96-A da Lei n. 8.112/1990 (dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União), para que fosse afastada sua aplicação aos Professores de Universidades Federais.

O dispositivo legal estabelece requisitos para o afastamento do serviço dos servidores públicos civis da União com o objetivo de participação em programas de pós-graduação stricto sensu no país. Entre estes requisitos estão: (i) a impossibilidade de o estudo ser compatibilizado com o exercício do cargo efetivo; (ii) tempo mínimo de exercício do cargo efetivo no respectivo órgão ou entidade de três anos para mestrado e quatro anos para doutorado; (iii) ausência de afastamento para participação em programa de pós-graduação stricto sensu ou para tratar de assuntos particulares nos dois anos anteriores à solicitação; (iv) necessidade de permanência no exercício das funções após o retorno por um período igual ao do afastamento concedido, entre outros.

De acordo com a argumentação da associação autora, a imposição de tais requisitos para a concessão do afastamento aos Professores de Universidades Federais afrontaria a autonomia universitária assegurada pela Constituição Federal, de modo que deveria ser dada interpretação conforme a Constituição à norma, no sentido de se assegurar a discricionariedade às Universidades Federais acerca da liberação dos respectivos professores para capacitação a qualquer tempo.

Concluiu, o Supremo Tribunal Federal, que a interpretação sistemática e harmônica da Constituição Federal leva à asserção de que a autonomia universitária não traz em si grau de independência suscetível de excepcionar os Professores das Universidades Federais do regime jurídico aplicável aos servidores civis da União no ponto objeto da ação abstrata.

Segundo a Relatora do acórdão, Ministra Rosa Weber:

No caso em exame, a matéria versa sobre servidores públicos federais. Houve a determinação constitucional de estabelecimento do respectivo regime jurídico pelo legislador ordinário, como reza o artigo 39 da Carta Magna: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas”. A limitação à autonomia é extraída do próprio texto constitucional, portanto.

Nessa linha, os professores universitários federais são abarcados pela legislação que dispõe sobre o regime jurídicos dos servidores públicos civis da União, a saber, a Lei 8.112/90, cujas disposições sobre a concessão de afastamento para estudo no exterior são impugnadas na presente ação direta[40].

Em juízo de ponderação, a Ministra Relatora concluiu que os requisitos previstos no art. 96-A da Lei n. 8.112/1990, são adequados, necessários e proporcionais para o atendimento da disposição constante do art. 39 da Constituição Federal quanto à instituição de regime jurídico único para os servidores públicos da União.

5.3) Autonomia financeira

5.3.1) Supervisão ministerial das Universidades federais quanto a aspectos de gestão administrativa e financeira pelo Ministério da Educação

O Supremo Tribunal Federal já teve a oportunidade de delinear a autonomia universitária no âmbito financeiro, afirmando que deve ser exercida com observância dos artigos 37, X e 169, § 1º, I e II da Constituição Federal, que dispõem, respectivamente, acerca da necessidade de lei específica, prévia dotação no orçamento e de autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias para a concessão de quaisquer vantagens a servidores públicos.

Ou seja, as Universidades têm poder de autogestão para o dispêndio dos recursos que lhe são próprios, contudo não podem deixar de observar as normas constitucionais que regem a Administração e as Finanças Públicas.

Neste diapasão, no ano de 2006, o Pretório Excelso julgou um recurso ordinário em mandado de segurança em que concluiu que a autonomia administrativa das Universidades não exclui tais instituições quer do controle interno exercido por Ministérios ou Secretarias de Estado (tutela ou supervisão ministerial), quer do controle externos a cargo dos Tribunais de Contas[41].

No caso em comento, o então Ministério da Educação e do Desporto negou repasse de recursos necessários para o pagamento de reajuste salarial concedido judicialmente a professores e estendido a todos os demais servidores e aposentados da Universidade pelo Conselho Universitário e reitoria da Universidade Federal da Paraíba (UFPB).

De acordo com o voto condutor do acórdão, a supervisão ministerial, prevista nos artigos 19 e 25, I do Decreto-Lei n. 200/67[42] não representa subordinação, mas mero controle interno de alguns dos atos praticados pelas universidades.

Somente se pode admitir o gerenciamento autônomo de recursos financeiros pelas Universidades desde que com o fim de cumprir seus objetivos constitucionais, e não como forma de privilegiar determinada categoria, ao arrepio das normas constitucionais e legais que organizam a Administração Pública, e.g. princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

5.3.2) Isenção da taxa de inscrição no vestibular da UERN prevista em lei de iniciativa da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte

A autonomia financeira das Universidades, que deve ser garantida, na medida do possível, por reserva orçamentária própria e gerida autonomamente pelas instituições universitárias, a par de não dispensar as Universidades da observância das normas gerais de direito financeiro previstas na Constituição Federal, também as obriga às normas específicas do sistema educacional brasileiro estruturado pela Carta Magna, a exemplo do art. 205 (educação como direito de todos e dever do Estado), art. 206, IV (gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais) e art. 212 (vinculação de percentual mínimo da receita de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino).

Seguindo esta linha argumentativa, o STF declarou constitucional lei de iniciativa da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte que concedera isenção ampla e irrestrita da taxa de inscrição no vestibular da Universidade do Estado do Rio Grande do Norte (UERN)[43].

O Relator do acórdão, Ministro Carlos Velloso, citando farta jurisprudência da Suprema Corte no mesmo sentido, enfatizou a limitação da autonomia universitária, a qual “não quer dizer que as Universidades estão acima da lei. Essa autonomia realiza-se, justamente, com observância das leis, desde que estas, evidentemente, tenham legitimidade constitucional”.

A cobrança de taxa pela inscrição no exame vestibular não envolve, propriamente, o ensino, mas uma fase anterior, do concurso para ingresso, o que denota ausência de lesão à autonomia universitária em sua vertente didático-científica.

A argumentação constante dos votos vencedores indica, ainda, que os Ministros do Supremo Tribunal Federal se sensibilizaram com o caráter social da lei estadual para reputá-la compatível com a Constituição Federal de 1988.

Todavia, ainda que a norma editada pela Assembleia Legislativa do estado do Rio Grande do Norte represente, indiretamente, meio de efetivação do direito à educação, ao impossibilitar que a UERN tenha fonte de receita legítima (taxas de inscrição no exame vestibular) para fazer frente à despesa decorrente da organização e aplicação do exame, impacta diretamente na gestão de seus recursos financeiros.

Logo, defende-se que a norma interfere sim, de forma desproporcional, com a autonomia financeira da Universidade do estado do Rio Grande do Norte, intangível nesse aspecto da cobrança em si de taxa pelo exame vestibular, salvo quanto à razoabilidade dos valores e dos critérios de isenção eventualmente existentes, que devem andar em linha com os princípios constitucionais expressos e implícitos.

A concessão de isenção na taxa de inscrição nos exames vestibulares, se é desejável como possível meio de democratização do acesso, deve ser estabelecida pelas próprias Universidades, no exercício de sua autonomia, como de fato tem ocorrido com diversas instituições, as quais preveem, em seus editais de abertura dos exames vestibulares, isenção da taxa de inscrição para determinados candidatos que atendem critérios específicos, normalmente relacionados à renda e condição social.

5.3.3) Extensão a Professores da USP, não obstante resistência da universidade, de adicional de insalubridade previsto em leis estaduais voltadas aos servidores públicos de forma ampla

No campo da autonomia administrativa e financeira das Universidades, parece bem consolidada, na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a asserção de que as instituições universitárias públicas devem obediência às normas constitucionais atinentes à Administração, Servidores e Finanças Públicos.

Particularmente no que se refere aos servidores públicos, o Tribunal assentou, em mais de um julgado, que, às Universidades Públicas, aplicam-se as “normas sobre vencimentos dirigidas aos demais servidores do Estado, cuja iniciativa legislativa e posterior regulamentação cabem ao Chefe do Poder Executivo[44]”.

Assim o fez, em 2003, ao julgar Recurso Extraordinário interposto pela Universidade de São Paulo (USP), que se opunha a pagar, aos Professores do Departamento de Doenças Infecciosas e Parasitárias da Faculdade de Medicina, adicional de insalubridade previsto por lei e regulamentado por decreto estadual de forma geral, para todos os funcionários e servidores da Admnistração Centralizada e das Autarquias do estado de São Paulo.

A Universidade paulista argumentava que a imposição do pagamento do adicional por lei aplicável a todo o serviço público violava a autonomia administrativa e financeira assegurada pelo art. 207 da Constituição Federal.

Ao refutar as teses arguidas pela USP, a Corte concluiu que estes entes da Administração Indireta não estão livres de observar regras gerais, estabelecidas por leis e aplicáveis a todo o funcionalismo público.

5.4) Autonomia didático-científica

Por fim, em julgado que diz respeito mais diretamente a princípios constitucionais atinentes à liberdade de expressão e manifestação, o STF reputou nulas decisões da justiça eleitoral, assim como vedou a interpretação dos artigos 24 e 37 da Lei n. 9.504/1997 que proíbam aulas e reuniões de natureza política e manifestações com esta natureza em ambiente físico ou virtual das Universidades.

Tal julgamento se deu no contexto das eleições gerais de 2018, quando, às vésperas do segundo turno: (i) juízes eleitorais passaram a determinar a suspensão de atividades e a apreensão de materiais no interior de Universidades públicas e privadas em razão de expressarem apreço ou desapreço por valores relacionados com uma ou outra candidatura e (ii) policiais sem mandado judicial procediam com as práticas mencionadas no item anterior, de suspensão de atividades e apreensão de materiais.

Para além de se fundamentar na autonomia universitária, em sua vertente finalística, didático-científica, este aresto, em que os pedidos formulados pela Procuradoria Geral da República foram acolhidos por unanimidade, teve a virtude de expressar que a autonomia didático-científica das Universidades tem por pressuposto os direitos e liberdades individuais e coletivos, mais precisamente aqueles da liberdade de expressão, manifestação e reunião (art. 5º, IV, IX e XVI).

Ou seja, os direitos e deveres individuais e coletivos, se, por um lado, limitam o exercício da autonomia universitária, evitando abusos no exercício desta prerrogativa, por outro lado, amoldam-na, dão-lhe corpo e substância, expressando seu conteúdo concreto, ao vedar práticas que, atentando contra as garantias inseridas no Título II da Constituição Federal (Dos direitos e garantias fundamentais), indiretamente violentam a autonomia universitária.

Ademais, princípios específicos do sistema de ensino, como a liberdade de aprender, ensinar e divulgar o pensamento e o pluralismo de ideias também dão concreção ao princípio da autonomia universitária. Nos termos do voto lapidar da Relatora, Ministra Cármen Lúcia: “A única força legitimada a invadir uma universidade é a das ideias livres e plurais. Qualquer outra que ali ingresse sem causa jurídica válida é tirana. E tirania é o exato contrário de democracia[45]”.

Como se vê, esse julgado reforça a ideia expressa por Anna Cândida da Cunha Ferraz, entre tantos outros estudiosos do tema, no sentido de que, tratando-se, o princípio constitucional da autonomia universitária de conceito jurídico indeterminado, seu conteúdo, extensão e alcance devem ser extraídos a partir de uma leitura ampla da Constituição, partindo de seus princípios mais gerais, como são aqueles atinentes aos direitos e garantias fundamentais.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Nos termos da exposição feita ao longo deste trabalho, o juízo acerca do relevante valor social das atividades acadêmicas contribuiu para o desenvolvimento do princípio da autonomia universitária, enquanto meio para o desenvolvimento livre das atividades de produção e difusão do conhecimento.

Conceito histórico e, portanto, mutável, a autonomia universitária foi ganhando corpo no ordenamento jurídico ao longo da República, passando de acanhadas previsões legais que, vez ou outra, retrocediam por normas subsequentes, para a constitucionalização do tema, centralizado, mas não esgotado, no art. 207 da Constituição Federal de 1988.

Princípio constitucional, a autonomia universitária corresponde a norma autoaplicável e de eficácia plena, cuja extensão e sentido devem ser extraídos a partir de uma leitura sistêmica da Constituição, que, por vezes, em face de colisão de normas, não pode prescindir de métodos hermenêuticos mais avançados, pautados nos princípios da unidade da Constituição e da concordância prática ou harmonização.

Não obstante garanta, às universidades, ampla liberdade de ação, a autonomia não é sinônimo de independência ou soberania, atributos da atuação do Estado no âmbito internacional, mas não das instituições universitárias, conforme jurisprudência consolidada do STF. Assim, princípios constitucionais gerais e específicos devem ser lidos conjuntamente com o art. 207 para a obtenção do alcance e sentido da autonomia universitária.

Se é certo que o Estado teve e tem papel central para garantir o princípio da autonomia universitária, também se apresenta como a maior ameaça à liberdade de ação das Universidades, conforme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal não nega.

As investidas de Governadores de estados e de Presidentes da República contra as escolhas das comunidades acadêmicas para a função de Reitor(a), com a indicação de segundos e terceiros colocados das listas tríplices eleitas interna corporis, são apenas a face mais evidente de uma relação conturbada, que, por certo, vai demandar constante vigilância e fiscalização por parte das instituições do Estado e da sociedade civil organizada.

Outro caminho de enfraquecimento da autonomia universitária se verifica no subfinanciamento e na inexistência de fontes minimamente estáveis de receita, como se verifica com as universidades federais.

Neste passo, ainda que imperfeito, o modelo das universidades estaduais paulistas se apresenta como um farol em relação ao que a previsão de uma fonte de receita legalmente fixada e em valores suficientes a viabilizarem o ensino, a pesquisa e a extensão universitárias de qualidade pode promover em termos de resultados concretos.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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NOTAS: