Resumo: Este trabalho busca examinar, num primeiro momento, os principais estudos da literatura nacional a respeito do princípio republicano e seu conteúdo normativo, verificando, também, a forma pela qual o Supremo Tribunal Federal vem interpretando este princípio estruturante. Em seguida, a empreitada move-se em direção dos problemas brasileiros que seriam adequadamente enfrentados pela normatividade republicana, desde que esta fosse mediada por instituições que reflitam tal norte axiológico. Ao final, a exposição se volta à frente prescritiva, visando à propositura de mecanismos institucionais novos, orientados pelo princípio republicano, bem como a valorização de outros já existentes, com o fito de oferecer respostas aos problemas identificados.

Palavras-chave: princípio republicano; participação; pragmatismo

Abstract: This work aims to assess firstly the main legal studies about the republican principle and its normative content, as well as verifying how the Supremo Tribunal Federal is applying this structural principle. Afterwards, it tackles the Brazilian social and political issues that could adequately be addressed by the republican normativity, provided that it is mediated by institutions that reflect this axiological ground. At last, the study takes a prescriptive turn, aiming at offering new institutional mechanisms, guided by the republican principle, as well as promoting those that already exist, in order to suggest answers to the identified issues.

Keywords: republican principle; participation; pragmatism 

SUMÁRIO: 1 – Introdução; 2 - O princípio republicano na Constituição Federal: o que dizem a doutrina e o Supremo Tribunal Federal?; 3 - A ampla distância entre fato e norma: desafios sociais, políticos e econômicos da realidade brasileira; 4 - Para além da crítica normativa: pensando a institucionalidade do princípio republicano; 5 – Considerações Finais; 6 - Referências

1 – Introdução

O trabalho tem como ponto de partida o princípio republicano tal como previsto no direito constitucional positivo. Em outras palavras, não será objeto da presente análise a fonte axiológica deste princípio, pautado na filosofia política republicana. Destarte, eventuais pontos de contato entre o fundamento e o conteúdo do princípio serão explorados unicamente na medida em que necessários para os objetivos deste estudo.

Feito este esclarecimento inicial, a primeira parte do trabalho volta-se à revisão da literatura mais relevante na temática do princípio republicano. Busca-se, portanto, abordar as diversas facetas que vêm sendo conferidas a este preceito na ordem constitucional brasileira, cuja relevância decorre dos seu próprio status como fundamento da Carta Maior.

Sem embargo, o princípio também será enfrentado sob a perspectiva do Supremo Tribunal Federal, uma vez que, inobstante não se trate do único intérprete da Constituição Federal, a Corte Constitucional constitui importante lócus para avaliar o emprego do preceito com correição técnico-jurídica.

Após a etapa eminentemente normativa, alguns problemas sociais, políticos e econômicos subjacentes à realidade brasileira serão expostos, sem pretensões de exaurimento. Com efeito, a proposta consiste em apresentar, à luz de estudos de sociologia e ciência política, certas patologias que permeiam a ordem social brasileira e que poderiam ser adequadamente enfrentadas a partir das concepções anteriormente apresentadas a respeito do princípio republicano.

Por fim, o trabalho se encerra destacando a importância da ponte entre normatividade e institucionalidade para fins de construção de uma sociedade, de fato, mais republicana, destacando experiências brasileiras bem-sucedidas que caminharam abaixo do radar e alguns caminhos para desenvolvimento futuro.

2 - O princípio republicano na Constituição Federal: o que dizem a doutrina e o Supremo Tribunal Federal?

A literatura brasileira não é pródiga em estudos a respeito do princípio republicano, mas os trabalhos existentes compensam o déficit quantitativo com empreendimentos da mais elevada qualidade.

De início, cumpre trazer as lições de Ricardo Lewandoswki sobre o tema. Lewandoski inicia sua exposição destacando o caráter fundamental do princípio republicano ao garantir, tal como os princípios democrático e federativo, a identidade e a estrutura da ordem político-constitucional. Não obstante sua fundamentalidade, referido princípio teria baixa densidade normativa, o que torna indispensável o desenvolvimento de seus elementos.[1]

Para isso, revela-se necessário explorar a origem do termo res publica, que remonta à ideia de Cícero segundo a qual a gestão da coletividade se daria por meio de “uma comunidade de interesses organizada, sob a égide da lei”.[2] Tal entendimento sobre a República foi retomado no século XVIII, embora em formatações distintas, por Rousseau e Kant, com o intuito de fundamentar a igualdade e a liberdade igual entre os cidadãos.[3]

Na modernidade, os movimentos emancipacionistas norte-americano e brasileiro buscaram se contrapor ao regime monárquico ao qual as colônias foram submetidas, o que acarretou a ênfase de que, numa República, a governança deve ocorrer mediante a eletividade, temporariedade e responsabilidade dos governantes.[4] Por sua vez, os mandatários extraem sua legitimidade do sistema representativo desde que este seja adequadamente orientado pelo sufrágio universal e secreto, pelo pluripartidarismo, pela liberdade de expressão e de reunião, pela capacidade de as minorias encontrem expressão no plano político, bem como a partir de mecanismos de participação direta do cidadão na política.[5]

A ideia de República também frisa a existência de deveres fundamentais do cidadão em face da coletividade, tais como o “dever de tolerância, de solidariedade, de respeitar os outros, de superar o egoísmo pessoal, de defender a liberdade, de observar os direitos das pessoas e de servir o bem comum”.[6] Além disso, a República exige uma comunidade orientada pela virtude cívica, isto é, composta por cidadãos que repudiem a corrupção, a prevaricação e a discriminação, seja por razões intrínsecas – senso moral aguçado – ou instrumentais – obtenção de estima social.[7]

Ao se voltar à Carta Constitucional, Lewandowski afirma que o princípio republicano constitui fundamento do “sentimento constitucional” brasileiro, que se reflete na repulsa ao passado autoritário que precedeu a Constituição de 1988 e no projeto comum de promoção da igualdade, dos direitos fundamentais e da democracia.[8] Este princípio se irradia na ordem constitucional sob a forma de periodicidade de mandatos políticos – art. 27, §1°, 28, 29, I e II, e 82 -, da igualdade de acesso dos cidadãos aos cargos públicos – arts. 14, §3° e 37, I -, de superação da desigualdade e de qualquer discriminação, além de ser contrário aos privilégios – arts. 1°, I e II; 3°, I, III e IV. Os deveres impostos à Administração Pública – art. 37 - também são apresentados como decorrência do princípio republicano, na medida em que preveem diretrizes à consecução de pautas públicas, coibindo a penetração de interesses privados. Para criar uma estrutura de incentivos que fomente a atuação adequada do agente público, o princípio republicano fundamenta as graves sanções para os casos de cometimento de improbidade administrativa – art. 15, V e 37, §4°.[9]

Para Lewandowski, a ação popular constitui importante ferramenta para proteção de bens jurídicos caros à República – art. 5°, LXXIII e 129, II -, sendo derivada normativamente do princípio republicano. Por outro lado, os deveres dos cidadãos na esfera pública também foram contemplados, de modo que o princípio republicano fundamenta as condições e restrições de acesso ao poder político com o escopo de proteger as instituições contra investidas corrosivas à normalidade de seu funcionamento – art. 14, §9°. Ao final, Lewandowski ressalva que o princípio republicano terá sua eficácia calibrada à luz do grau de maturidade cívica dos cidadãos, que devem ter consciência dos seus deveres diante da comunidade política.[10]

A seu turno, Barcellos traça amplo histórico da ideia de República, desde Aristóteles até os dias atuais. Há, porém, um fio condutor no percurso que será matizado à luz das necessidades históricas contextuais: a restrição ao poder absoluto e a limitação ao exercício do poder político.[11] No curso do século XVIII, porém, a República passou a ser utilizada como forma de governo contraposta à monarquia, que Barcellos considera tributária a quatro fatores da época: (i) a consolidação das monarquias absolutas, com sua concentração de poder e personalismo; (ii) a associação iluminista da monarquia com a “idade das trevas”, arbitrária por essência, ao passo que a República seria dotada de racionalismo e permeada pelo autogoverno dos homens sobre si mesmos; (iii) a defesa do protestantismo da República em contraposição ao catolicismo ortodoxo, que servia de sustentáculo à monarquia absoluta, auxiliou a crítica aos fundamentos religiosos desta forma de governo; e (iv) a primeira experiência republicana moderna – norte-americana- foi enfática em fixar a contraposição ao regime monárquico.[12] Em outras palavras, há dois sentidos à República no curso histórico: (i) um menor, que consiste na forma de governo contraposta à monarquia; e (ii) outro, mais abrangente, que se imbrica com os valores do Estado de Direito e o respeito aos direitos fundamentais.[13]

No âmbito constitucional, o sentido amplo de república orienta cinco princípios, a saber: (i) da igualdade; (ii) da liberdade individual e política; (iii) da soberania popular; (iv) do Estado de Direito; e (v) da separação de poderes. Lado outro, a república como forma de governo dá azo a três princípios instrumentais à igualdade e à soberania popular: (i) princípio da representatividade ou eletividade; (ii) princípio da periodicidade dos mandatos; e (iii) princípio da responsabilidade política. Por se tratar de princípio estruturante, o princípio republicano atua também como importante vetor interpretativo, de modo que, quando o intérprete estiver diante de várias exegeses possíveis do texto constitucional, deverá prestigiar aquela que confere maior efetividade ao princípio republicano.[14]

Barcellos procede, ainda, a importante reflexão a respeito da compatibilidade das monarquias com o princípio republicano. Sua conclusão, com a qual concordamos, é de que o princípio republicano é compatível com as monarquias contemporâneas, uma vez que a preocupação nodal daquele princípio reside na forma de exercício do poder político – e não na forma de governo em questão. Nas monarquias contemporâneas, como as existentes no Reino Unido, na Espanha e na Suécia, tal forma de governo coexiste perfeitamente com os direitos fundamentais e a separação de poderes. Aliás, os agentes públicos se sujeitam, com exceção do Rei ou Rainha, à eletividade periódica e à responsabilidade política. Destarte, a maior diferença entre repúblicas e monarquias contemporâneas residiria na tradição política e cultural, uma vez que ambas possuem estruturas igualmente republicanas de governo.[15] 

Por fim, Sarmento busca efetuar retrospecto do princípio republicano nos últimos 30 anos da Constituição da República, traçando algumas patologias sociais verificadas no decurso do período e que serão melhor abordadas na seção seguinte. Ao adentrar o conteúdo do princípio republicano, Sarmento começa por destacar seu importante papel hermenêutico decorrente de sua estatura axiológica, que deve servir de horizonte de sentido na interpretação de outras normas constitucionais e infraconstitucionais, sem prejuízo da sua aplicação direta nas relações sociais.[16] Além disso, o princípio republicano desempenha as três funções conferidas pela doutrina às normas constitucionais: normas de organização, normas definidoras de direitos e normas programáticas.[17]

Em sintonia com as ponderações traçadas pro Barcellos, Sarmento entende que há componentes do princípio republicano que constituem verdadeiras cláusulas pétreas, como o Estado Democrático de Direito – art. 60, §4°, II – e a igualdade – art. 60, §4°, IV. Por outro lado, o regime republicano em si poderia ser modificado mediante novo plebiscito, tal como o realizado em 1993 – art. 2° ADCT -, desde que eventual mudança para o regime monárquico se enquadre nos moldes constitucionais contemporâneos.[18]

No tocante ao conteúdo do princípio, Sarmento oferece os seguintes preceitos: (i) elegibilidade e temporariedade dos mandatos; (ii) responsabilidade dos governantes e autoridades por seus atos; (iii) igualdade republicana, que consiste ir além da igualdade formal e impedir a perpetuação de relações de dominação na aplicação da lei – igualdade perante a lei – e na elaboração da lei – igualdade na lei -, sendo, também, contrária a toda forma de desigualdade material; (iv) liberdade como não dominação, compreendida como liberdade política, que pugna por mecanismos de controle de poder estatal e se mostra incompatível com modelos institucionais formais ou informais que preveem poderes arbitrários a qualquer agente; (v) separação entre público e privado mediante regras de impessoalidade, transparência e controle de gestão na República; e (vi) a participação do cidadão na coisa pública como ideal normativo a ser perseguido, o que foi incentivado mediante a previsão constitucional da ação popular, pelo voto obrigatório – visto não só como um direito, mas como um dever cívico - e os mecanismos de democracia participativa previstos na Constituição – plebiscito, referendo e iniciativa popular de leis.[19]

Como aponta Sarmento, o Supremo Tribunal Federal teve oportunidade de exteriorizar alguns destes componentes, conforme se verifica de decisão tomada sob o pálio da Constituição da República de 1969 em que se afirmou que a República pressupõe a temporariedade dos mandatos eletivos.[20] No tocante à responsabilidade governamental, o princípio republicano é adotado pelo STF numa leitura restritiva da imunidade penal do art. 86, §4° CF, bem como das cláusulas que garantem o foro por prerrogativa de função.[21]

Lado outro, a separação entre público e privado também é permeada por influxos do princípio republicano nas decisões do STF. É o que se constata de decisão chancelando a vedação à prática enraizada do nepotismo.[22] Além disso, o STF pôde conferir máxima efetividade ao princípio da publicidade na gestão da coisa pública, afirmando a validade da divulgação na internet do contracheque dos servidores públicos, fixando votações abertas no processo de impeachment e destacando o caráter excepcional das votações secretas no Congresso Nacional, além de garantir a transparência das doações de campanha eleitoral.[23] Aliás, a esfera eleitoral trouxe exemplo paradigmático de manejo deste componente a partir da vedação, pelo Supremo Tribunal Federal no bojo da ADI 4.650, do financiamento empresarial de campanhas políticas, garantindo a mitigação dos efeitos nefastos do poder econômico na política, além de reduzir a gigantesca desigualdade verificada no âmbito eleitoral.[24]

Por fim, cumpre mencionar o importante trabalho de Conrado Hübner Mendes, que mapeou os acórdãos do STF de 1988 a 2018 que foram decididos com base no princípio republicano. Desta pesquisa, Mendes localizou 49 acórdãos, cujos fundamentos apontam para cinco diferentes facetas do princípio republicano: (i) núcleo dos princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa; (ii) igualdade perante a lei; (iii) controle público das decisões que impactam a política – aqui se incluindo a decisão que vedou o financiamento empresarial de campanhas políticas -; (iv) parâmetro para o regime de cooperação entre administração pública e entidades privadas não lucrativas; e, (v) curiosamente, como fundamento da Lei da Anistia.[25] Na sua reflexão crítica sobre o resultado, Mendes pondera que tem sido pouco o uso do princípio republicano para fundamentar a participação social nas deliberações públicas e no equilíbrio entre poderes - tanto das instituições estatais, quanto das instituições da sociedade civil.[26] Por fim, Mendes afirma que há quatro traços da Constituição Federal incompatíveis com o republicanismo, são eles:

1) a concentração de poderes discricionários que a Constituição franqueia ao Poder Executivo, como na política fiscal da União ou na definição do “interesse social” para fins de reforma agrária;

2) a consolidação de prerrogativas especiais a grupos privilegiados, notadamente políticos, magistrados e militares;

3) a combinação de poderes de difícil controle, ou de difícil contestação, no STF, órgão em que convergem o sistema de controle de constitucionalidade, um dos mais expansivos do mundo, capaz de derrubar leis e atos administrativos, e a cúpula de um sistema recursal centralizado;

4) a dependência do modelo constitucional de prestação de contas de um órgão ligado ao aparato governamental (Ministério Público), cuja função é o de “representar” interesses coletivos numa espécie de “tutela estatal” da sociedade civil.[27]

3 - A ampla distância entre fato e norma: desafios sociais, políticos e econômicos da realidade brasileira

Feito o apanhado da literatura a respeito do princípio republicano, cumpre adentrar os problemas da realidade brasileira que seriam devidamente enfrentados por meio da maior efetividade do princípio republicano.

Como destaca Sarmento, ao longo da nossa história, diversos fatores conduziram à não interiorização de valores republicanos na sociedade. Um dos mais relevantes foi a dificuldade em diferenciar o patrimônio público do privado, o que conduziu a um modelo gestão patrimonialista, sujeitando a coisa pública às preferências dos governantes. Outro grande problema consistiria na aguda desigualdade, que, além de social e econômica, penetra na cultura e no âmbito simbólico, sendo refletida na aplicação diferenciada das leis para os diversos seguimentos de classes sociais.[28]

Uma manifestação clara de patrimonialismo no período pós-88 diz respeito ao desvirtuamento do presidencialismo de coalizão numa política de quid pro quo, em que cargos em ministérios e emendas orçamentárias são trocadas pelo Poder Executivo por dinheiro e apoio político do Poder Legislativo, geralmente com resultados que não atendem aos interesses da coletividade, mas sim de grupos específicos e bem localizados.[29]

O patrimonialismo, aliado à escravidão e a produção de uma sociedade desigual e estratificada, gerou uma sociedade com pouca perspectiva de aprendizado coletivo ao longo dos séculos para superar estas mesmas condições.[30] Logo, embora não estejamos fadados a sermos assim para sempre, há muito a ser feito.[31]

Sem embargo, cumpre separar duas considerações distintas que se misturam no discurso sobre patrimonialismo: de um lado, tem-se a devida contextualização e a utilidade descritiva do conceito do ‘patrimonialismo à brasileira’ para identificar degenerações antirrepublicanas da relação Estado-mercado. Por outro lado, deve-se afastar eventual carga prescritiva trazida oportunisticamente no manejo desta ideia para legitimar o esvaziamento do Estado e o endeusamento do mercado.

Jessé Souza se deteve com profundidade sobre a matéria, identificando a oposição Estado-mercado como um “conto de fadas para adultos” para ocultar e legitimar a extrema desigualdade social, bem como o capitalismo selvagem ao qual estamos submetidos.[32] Para ele, a generalização sociológica do patrimonialismo se transforma, no contexto brasileiro, em equivalente à mera intervenção do Estado na economia, padecendo de qualquer vínculo concreto sobre a forma como ocorre esta intervenção – se em prol de fins públicos ou para favorecer interesses privados.[33] Em outras palavras, o uso do patrimonialismo pelo liberalismo conservador idealiza o mercado e demoniza o Estado, sem perceber que ambos podem “servir tanto para produzir e dividir a riqueza social quanto para concentrá-la na mão de uns poucos”.[34] A resposta de Jessé, com a qual concordamos, consiste em saber se a “apropriação” do Estado se dá por uma minoria privilegiada ou pela maior parte da população.[35]

No entanto, a tese ‘científica’ do patrimonialismo como legitimador do sucateamento do Estado vem sendo adotada com frequência na arena política e na mídia.[36] No domínio jurídico, verifica-se, na obra de Barroso, o uso do patrimonialismo e do oficialismo como premissas para endossar uma posição de redimensionamento do Estado em razão de sua apropriação privada por grandes empresas, pelo corporativismo, pelos agentes políticos e pela prática de nepotismo.[37] Além disso, a trajetória do capitalismo brasileiro, marcada pela atuação do Estado, seria responsável pelo paternalismo e pela distribuição discricionária de benesses. Vejamos as ponderações em suas próprias palavras:

“2 Essa trajetória do capitalismo brasileiro gerou duas consequências negativas. De um lado, o imaginário social ainda associa o capitalismo doméstico (a) a concessões com favorecimentos; (b) à obra pública com licitações duvidosas; (c) a golpes no mercado financeiro; (d) a latifúndios improdutivos. De outro lado, muitos grandes empresários brasileiros são avessos ao risco, à concorrência e à igualdade entre os atores econômicos, conceitos-chave do capitalismo. Preferem financiamento público, reserva de mercado e favorecimentos. Capitalismo sem risco, concorrência ou igualdade, isto é, com dinheiro público, protecionismo e vantagens competitivas, não é capitalismo, mas socialismo com o sinal trocado. Para tornar tudo mais difícil, muitos dos fatos desvendados em investigações recentes confirmaram algumas das piores suspeitas: licitações cartelizadas, financiamento público a empresas com base em critérios não transparentes, medidas provisórias com benesses contrabandeadas a peso de ouro.

Ainda assim, é preciso enfrentar a mentalidade, historicamente superada, de que o Estado deve ser protagonista. Precisamos, mesmo, é de mais sociedade civil e de capitalismo verdadeiro, com risco privado, concorrência, empresários honestos e regras claras, estáveis e propiciadoras de um bom ambiente de negócios”.[38]

Como afirmado, não discordamos integralmente da descrição da interação entre Estado e mercado na realidade brasileira, eloquentemente sintetizada por Barroso. Aliás, a matéria será amplamente debatida ao longo dos capítulos subsequentes, constituindo norte de enfrentamento na atividade de fomento estatal. No entanto, a proposta prescritiva de diminuição do Estado se mostra inadequada à luz premissa republicana adotada no presente trabalho - que implica maior atuação do Estado para redução da concentração do poder econômico. Assim, concordamos com Jessé que o objetivo deve ser a construção de um Estado e de relações de mercado que atuem em prol da redução das desigualdades: obviamente, tal meta será atingida, dentre outras coisas, mediante intervenção estatal.  

Dito de outra forma, não podemos jogar o bebê fora junto com a água suja ao fazermos uma reflexão republicana sobre patrimonialismo. A metáfora serve para darmos um passo atrás das críticas que, em vez de apontar para o patrimonialismo como uma forma problemática de relação público-privado, transferem a culpa para a organização estatal como um todo em discursos antissistema ou anti-Estado. Os cidadãos da República devem exercer sua obrigação cívica e avaliar se as instituições estão funcionando ou se seus agentes estão adotando posturas autofágicas, mas nunca propor o abandono do Estado de Direito, nem o sucateamento do Estado, que somente acarretará mais desigualdade social. 

Ainda no tocante ao patrimonialismo, vem ganhando espaço a expressão capitalismo de laços, elaborada por Sérgio Lazzarini, para designar atuações de agentes estatais para favorecer atores do mercado bem situados politicamente.

Com efeito, este modelo de governança tem em seu centro o uso das relações socioeconômicas entre atores políticos e empresas privadas para explorar oportunidades de mercado e determinar decisões políticas. Assim, o termo “laços” deve ser compreendido não no sentido estrito de um vínculo de amizade entre os agentes políticos e econômicos, mas sim no aspecto amplo de troca de favores com finalidade econômica, ainda que se trate de estranhos aproximados por um elo comum – seja mediante interações informais ou por meio de posições acionárias compartilhadas entre entes públicos e grandes empresas.[39]

A inspiração de Lazzarinni vem da concepção de que as relações sociais no Brasil possuem uma veia bastante personalista, constantes das narrativas de Buarque de Hollanda, Faoro e DaMatta. No âmbito das interações com agentes públicos, a tônica – de acordo com esta narrativa – é o clientelismo e o patrimonialismo.[40] Com esse pano de fundo, Lazzarinni explora as condutas dos agentes estatais e econômicos no período da privatização dos anos 90 e subsequentes, constatando que a participação do Estado na economia, mediante o BNDES e os fundos de pensão das estatais, paradoxalmente, aumentou após o período, reforçando o capitalismo de laços.[41]

Decerto, a relação parasitária entre público e privado no Brasil atingiu níveis altíssimos, ao ponto de Carraza afirmar que a prática generalizada de rent-seeking[42] pelas grandes empresas junto a autoridades estatais para obtenção de benefícios fiscais, empréstimos subsidiados e regulações favoráveis mediante pagamento de propina se tornou um negócio mais rentável do que investir em produtos, processos e inovação.[43] Em outras palavras, os lucros – obtidos mediante subsídios de rent-seeking - são privatizados, ao passo que as perdas são socializadas.

Enfim, o patrimonialismo, a desigualdade e a distância do sistema político dos cidadãos são realidades brasileiras que não se adéquam aos componentes do princípio republicano e à leitura transformadora da Constituição Federal deles decorrentes.

4 - Para além da crítica normativa: pensando a institucionalidade do princípio republicano

O devido enfrentamento dos problemas identificados na seção anterior a partir dos valores republicanos pode se beneficiar da leitura pragmática da democracia política. Com efeito, para o pragmatismo de Dewey, deve-se diferenciar a noção de democracia, de um lado, das suas instituições e arranjos políticos, do outro, o que ele denomina de ‘maquinaria’ da democracia política.[44] Mais: a ideia de democracia deve condicionar e formatar as instituições políticas - e não o contrário.[45]

Para atingir tal finalidade, o pensamento institucional deve adotar approach experimental, voltada para o futuro, imaginativo, flexível e estável,[46] tal como demanda o caráter antifundacionalista, contextual e consequencialista da matriz pragmática.[47]

Pois bem, transportando esta orientação metodológica para a reflexão a respeito do princípio republicano, é preciso refletir sobre formas de institucionalizar a adequada separação entre público e privado, a participação política, bem como a concretização de uma sociedade mais igualitária. Neste sentido, cabe enfatizar a ampla moldura conferida pela Constituição Federal, que, embora analítica, se mostra dúctil o suficiente para permitir arranjos que melhor concretizem o ideário republicano.

Sem embargo, o caminho de reformas institucionais a se seguir na realidade brasileira é longo, o que decorre do próprio desenvolvimento, no curso do século XX, da cidadania diretamente vinculada ao Estado, de forma paternalista. Neste sentido, José Murilo de Carvalho propõe uma releitura da obra de Marshall ao contexto brasileiro. Para Carvalho, teria havido, no Brasil, uma inversão na ordem proposta pelo professor inglês: aqui, os direitos sociais teriam vindo primeiro, concedidos de forma verticalizada na ditadura varguista; após, os direitos políticos começaram a ser desfrutados de forma mais generalizada no período em que se tratavam de mera perfumaria de legitimação política, isto é, na fase da ditadura militar de 1964; por fim, os direitos individuais ainda teriam penetração de forma impessoal e generalizada até os dias de hoje.[48]

Os efeitos desta “estadania” seriam percebidos na forma que a sociedade encara os direitos – mais como benefícios e prestações do que como algo inerente ao seu status de cidadão. Ademais, Carvalho afirma que isso explica em boa parte a nossa tendência ao corporativismo: o período do trabalhismo teria feito com que cada grupo organizado procurasse defender os seus interesses, em detrimento do conjunto social. O foco nas prestações sociais e o Poder Executivo hipertrofiado também fizeram com que o Poder Legislativo fosse desprestigiado, gerando um vácuo constantemente ocupado pelo Poder Judiciário, que se aponta como vanguarda social, mas cujo hermetismo à responsividade e à participação social constitui traços do seu próprio design institucional.[49]

Não devemos, contudo, sucumbir ao discurso contrário às instituições. Como destaca Gargarella, em estudo sobre as Constituições da América Latina, havia no século XIX três ideologias diferentes: a liberal, que prezava pela proteção de direitos fundamentais para conter o arbítrio estatal; a conservadora, que propugnava a manutenção da concentração de poder no Chefe do Executivo; e a radical republicana, que defendia a maior participação democrática na esfera pública.[50] Desta forma, as Cartas aprovadas no continente seriam produto de um pacto liberal-conservador: o lado liberal garantiria direitos fundamentais, ao passo que o conservador legitimaria a concentração da organização de poderes, o que limitaria o próprio potencial emancipatório daqueles direitos fundamentais.[51] Para o constitucionalista argentino, as Constituições aprovadas na segunda metade do século XX mantiveram o pacto, mas apresentam contradições fortes entre o capítulo dos direitos fundamentais – cada vez mais extenso e com enunciação de garantias sociais e multiculturais – e o de organização do poder – intocado e concentrado.[52]

A solução, para ele, não pode se limitar a explorar as contradições das constituições compromissórias em prol de leituras emancipatórias, pois as elites que ocupam o poder sempre poderiam se negar a atender estas demandas diante da ausência de mecanismos eficazes de contestação institucional. Assim, a garantia do progresso democrático viria com a reforma institucional da sala de máquinas da Constituição, que, segundo Gargarella, embora deva se preocupar com questões pragmáticas – como o momento da reforma, de modo a evitar captura antidemocrática, bem como eventual backlash -, deve ir além de mudanças incrementais, democratizando toda a organização de poderes. Por se tratar de uma mudança radical na estrutura básica do Estado, a proposta teria que contar com maciço apoio popular.[53]

A nosso ver, não é necessário pensar apenas em alternativas inexistentes, mas em aproveitar e canalizar o potencial de ferramentas presentes no sistema político e que se revelaram promissoras. No Brasil, os conselhos e as conferências nacionais de políticas públicas conseguiram moldar o curso de políticas públicas e projetos legislativos, infirmando eventual crítica quanto à sua inutilidade ou captura por interesses privados. Ao analisar o seu uso de 2003 a 2010, Pogrebinschi verificou que, além de incrementarem a legitimidade do processo legislativo ao dar voz a grupos minoritários – muitas das conferências e conselhos eram compostos por mulheres, indígenas, jovens, idosos e pessoas com deficiência, tematizando os respectivos direitos[54] -, o seu resultado também pode ser mensurado como positivo: a título exemplificativo, a Lei Maria da Penha incorporou diversas recomendações do conselho nacional de direitos da mulher; o Estatuto de Igualdade Racial absorveu várias sugestões de minorias raciais participantes do conselho para a promoção da igualdade racial; e a emenda à Constituição que incluiu o direito social à alimentação no rol do artigo 6° refletiu contribuições da conferência nacional de segurança alimentar e nutricional.[55] 

Tais mecanismos de inovação democrática tornaram o Congresso Nacional mais responsivo, incrementando a qualidade da democracia brasileira. Interessante notar que se trata de experiência eminentemente local, não se enquadrando no cardápio pró-globalização avançado na década de 1990 aos países da América Latina, que previa a criação de agências reguladoras independentes para conferir estabilidade e segurança jurídica para os investimentos privados.

Cabe notar, contudo, que o cenário político-institucional atual é bastante distinto daquele analisado por Pogrebinschi. No segundo mandato de Dilma Rousseff, os conselhos e as conferências perderam força, o que se intensificou após seu impeachment no governo de Michel Temer, a partir do seu sucateamento mediante contingenciamento de recursos e perda de relevância deliberativa e consultiva.[56]

Além disso, vale lembrar que, no âmbito municipal, o Brasil é precursor no orçamento participativo, mecanismo de democracia direta, tendo por fundamento o artigo 29, XII e XIII da Constituição Federal e o artigo 44 da Lei 10.257/01. A ferramenta foi logo exportada para a Europa, onde adquiriu contornos próprios.[57]

Noutro giro, é possível pensar em criar mecanismos de ampliação da democracia direta na participação da gestão pública por meio das novas tecnologias - que reduziram os custos do engajamento cívico, colocando por terra eventuais críticas de que a participação consistiria em uma nostalgia ateniense. Tal uso positivo da tecnologia, que não é adotada apenas para polarizar e dividir, mas também para unir cidadãos diferentes que se mostram abertos a contribuir para a coletividade, se revela alinhado ao princípio republicano.

Aliás, já existe, no Brasil, uma ferramenta tecnológica cujas potencialidades de participação popular não são adequadamente aproveitadas. Trata-se do Wikilegis, existente desde 2013, que permite a ampla participação de qualquer cidadão em proposições legislativas que lá são colocadas pelos parlamentares. O formato, contudo, é pouco divulgado e, não obstante a boa intenção na abertura irrestrita, facilita a captura por agentes econômicos organizados. O ideal seria a formalização da necessidade de consulta prévia, presencial ou remota, e deliberativa a um grupo aleatório de pessoas, para propostas de grande importância, como emendas constitucionais.

Sem embargo, qualquer proposta nesse sentido deve ser modelada cuidadosamente de modo a não ser apropriada por demagogos que buscam um instrumento de democracia plebiscitária com o intuito de destruir as instituições e concentrar poder.

Para minimizar este risco, o esboço da proposta à submissão de consulta popular deve passar por um filtro deliberativo no Congresso Nacional. Aliás, a ratio do art. 49, XV da Constituição Federal, que atribui competência exclusiva ao Congresso Nacional para autorizar referendo e convocar plebiscito, é plenamente aplicável a eventual modelagem de participação popular nos termos aqui defendidos, podendo servir para diminuir as chances de subversão deste mecanismo de democracia direta.

De toda sorte, é preciso institucionalizar a participação popular para propostas de grande relevo, consubstanciadas em emendas à Constituição. Com este intuito, merece destaque a leitura de Sarmento e Souza Neto no sentido de que não há razão para considerar que o rol do artigo 60 da Constituição é taxativo. Tal concepção abafa a iniciativa popular e se revela inibidora da maximização do compromisso democrático da Constituição. Numa interpretação sistemática, Sarmento e Souza Neto defendem a aplicação dos requisitos do art. 61, §2° - que trazem parâmetros rígidos para iniciativa popular na edição de leis ordinária e complementar -, com fundamento na soberania popular, previstas nos dispositivos do artigo 1°, parágrafo único c/c artigo 14, III.[58]

Por fim, ainda que não traga proposta institucional específica, é digno de nota, pela sua adequação ao princípio republicano, o modelo de Constituição anti-oligárquica sugerido por Fishkin e Forbath para enfrentar a ameaça crescente de uma plutocracia nos Estados Unidos, em que um pequeno grupo detém tanto o poder econômico, quanto o político. Para eles, a preservação de uma classe média robusta e a prevenção de oligarquias são princípios constitucionais implícitos da Constituição anti-oligárquica, devendo reger a economia política constitucional.[59]

De acordo com Fishkin e Forbath, a dificuldade atual de se perceber que a prevenção de oligarquias constitui argumento constitucional decorre de uma concepção reducionista do que significa a Constituição, em razão da sua equiparação ao sentido que lhe for dado pela Suprema Corte dos Estados Unidos. A deflação no sentido da Constituição viria de uma tradição pós-New Deal, quando as questões econômicas tinham deixado de ser um elemento importante no debate constitucional.[60]

Outro acadêmico que se dedica ao tema no contexto norte-americano é Sabeel Rahman. Rahman busca reinventar o propósito da regulação econômica a partir da ideia de dominação e controle democrático.[61] O professor de direito da Universidade de Brooklyn defende a retomada do pensamento de duas figuras importantes do início do século XX, Louis Brandeis e John Dewey, que assumiam uma concepção de liberdade individual que não combinava nem com a lógica do laissez-faire, nem com a tecnocracia do Estado administrativo que viria após o New Deal.[62] 

Desta forma, a estratégia da atividade reguladora do Estado não deveria visar apenas à expertise tecnocrática e a sintonias finas para corrigir falhas de mercado. Em seu lugar, deve-se buscar o empoderamento individual em face da dominação econômica, o que viria pela maior participação democrática em decisões a respeito da regulação do poder empresarial, renovação das regras antitruste – principalmente os atos de concentração -, gestão democrática do serviço público e novas abordagens para seguridade social.[63]

5 - Considerações finais

No presente estudo, verificou-se a existência de robustos trabalhos acadêmicos que abordam o princípio republicano em seus mais variados componentes. Ao mesmo tempo, constatou-se que o Supremo Tribunal Federal vem tomando decisões em sede de controle de constitucionalidade que se alinham aos componentes daquele preceito estruturante da ordem constitucional.

Nada obstante, há limites para a leitura normativista, bem como para o papel transformador de Cortes Constitucionais na realidade subjacente. Com efeito, a profunda desigualdade e as práticas patrimonialistas, atualmente tomando forma de capitalismo de laços, corroem o próprio núcleo do princípio republicano, o que atrai a necessidade de se repensar a governança de nossas instituições para melhor atendimento daquele ideal normativo.

Com este propósito, desenvolveram-se algumas propostas de transformações institucionais, de modo a empoderar o cidadão comum, conferindo-lhe canal institucional de participação direta na gestão pública, propiciando, a um só tempo, uma real possibilidade de impactar os rumos da política nacional – e consequentemente seus impactos sobre aspectos distributivos e sociais - e melhor controle social das relações público-privadas, o que, espera-se, desincentivará a formação de laços predatórios entre agentes econômicos bem localizados e o Poder Público.

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