RESUMO: A pandemia da covid-19 foi catastrófica para a coletividade e para os entes federados, tendo inúmeras consequências para todos os envolvidos. É que inúmeras vidas foram perdidas em decorrência da má gestão do Sistema Único de Saúde, além da evolução para casos graves da doença em situações que levaram a comorbidades desenvolvidas em decorrência da infecção pelo vírus. Isso sem falar dos impactos econômicos sentidos pela coletividade, que foram inúmeros: falta de emprego, falta de perspectivas para negócios, a disparada da inflação e falta de investimentos no mercado financeiro interno. Levando em consideração este contexto apresentado, o presente trabalho teve por objetivo discutir a respeito do conflito de competência ocorrido no enfrentamento a Covid-19 e as consequências ocorridas a coletividade e aos entes federados, haja vista a quantidade de prejudicados devido a má gestão do Sistema Único de Saúde em diversas áreas. No decorrer deste trabalho, procurou-se esclarecer conceitos chave para o entendimento da problemática, como o histórico de formação a respeito da forma federativa de Estado no Brasil, as lesões causadas pela omissão dos entes federados em decorrência do conflito de competência ocorrido e de que maneira a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6341 influenciou na resolução ou diminuição desta problemática. Concluiu-se que a ADI n. 6341 foi muito importante para a diminuição das controvérsias oriundas da competência para a gestão das políticas em saúde no que diz respeito ao momento de pandemia da COVID-19, apesar de que a decisão não diminuiu o debate ideológico fomentado principalmente pelo Presidente da República, que insistiu mais de uma vez publicamente em isentar-se da responsabilidade pelas consequências da pandemia da doença.

PALAVRAS-CHAVE: Conflito. Competência. Covid-19. Coletividade.  

ABSTRACT: The covid-19 pandemic was catastrophic for the community and for federated entities, having countless consequences for everyone involved. Is that countless lives were lost as a result of poor management of the Unified Health System, in addition to the evolution to severe cases of the disease in situations that led to comorbidities developed as a result of the virus infection. Not to mention the economic impacts felt by the community, which were numerous: lack of jobs, lack of business prospects, soaring inflation and lack of investment in the domestic financial market. Taking into account this context, this study aimed to discuss the conflict of competence that occurred in confronting Covid-19 and the consequences that occurred to the community and to federated entities, given the amount of people harmed due to poor management of the System Health Service in several areas. In the course of this work, we sought to clarify key concepts for understanding the problem, such as the training history regarding the federative form of State in Brazil, the injuries caused by the omission of federated entities as a result of the conflict of competence that occurred and that way the Direct Action of Unconstitutionality n. 6341 influenced the resolution or reduction of this problem. It was concluded that ADI n. 6341 was very important for the reduction of controversies arising from the competence for the management of health policies regarding the moment of the COVID-19 pandemic, although the decision did not reduce the ideological debate promoted mainly by the President of the Republic, which he has publicly insisted more than once on exonerating himself from responsibility for the consequences of the disease pandemic.

KEYWORDS

SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. A forma federativa de estado no brasil: histórico de sua formação. 3. Conflito de competência no enfrentamento a covid-19: lesões causadas pela omissão dos entes federativos. 4. A dificuldade de definição de competência para investimentos destinados ao enfrentamento do vírus. 5. o papel da ação direta de inconstitucionalidade 6341 para a resolução do caso prático. 6. Conclusão. 7. Referências.

1. INTRODUÇÃO

A pandemia da covid-19 foi um evento que teve uma grande na história recente da humanidade.

Com as inúmeras vidas perdidas, não só no Brasil como também no mundo de maneira geral, tratou-se de um evento que marcou a gestão de políticas públicas em saúde pública.

Apesar de alguns países terem perdido mais ou menos mortos que outros, o Brasil chegou ao número oficial de 612 mil vidas perdidas para a doença – a partir de dados retirados de novembro de 2021 – isso sem considerarmos a subnotificação existente para os casos de covid-19.

Dessa maneira demonstra-se a relevância desta pesquisa, que tem por objetivo discutir a respeito de uma dificuldade enfrentada no Direito brasileiro: o conflito de competência ocorrido no enfrentamento a Covid-19.

Por meio do presente trabalho, serão analisadas as consequências ocorridas a coletividade e aos entes federados, haja vista a quantidade de prejudicados devido à má gestão do Sistema Único de Saúde em diversas áreas.

 Para tanto, será necessário esclarecer conceitos chave para o entendimento da problemática, como o histórico de formação a respeito da forma federativa de Estado no Brasil, as lesões causadas pela omissão dos entes federados em decorrência do conflito de competência ocorrido e de que maneira a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6341 influenciou na resolução ou diminuição desta problemática.

2. A FORMA FEDERATIVA DE ESTADO NO BRASIL: HISTÓRICO DE SUA FORMAÇÃO

O Brasil se trata de um país com dimensões continentais que, como todo Estado, necessita de uma maneira para repartir e gerenciar suas demandas internas.

Nessa toada, é necessário citar que o mesmo nem sempre foi um Estado que optou pelo modelo do Federalismo para a repartição das competências, tendo sido este modelo sacramentado apenas com a Constituição Federal de 1988. 

Dessa maneira, é importante conceituarmos o objeto de estudo do presente tópico: o federalismo. O Federalismo pode ser definido como “um sistema político no qual vários estados se unem para formarem uma organização maior, conservando a autonomia de cada um dos grupos” (DIREITO LEGAL, 2021, n.p).

Apesar de aparentemente simplista, o Federalismo é um sistema complexo, uma vez que na prática ele pode ser aplicado de maneiras distintas, como se pode ver na história dos países em que este foi implantado.

A ideia do federalismo surgiu com a independência das 13 colônias americanas, transformando-se em uma espécie de 13 países soberanos na época. Para Oliveira Filho (2009, p.186), quando viram que os Estados independentes possuíam culturas similares, estas sociedades vizinhas se uniram, em um primeiro momento, como uma confederação:

Em 1776 as treze colônias americanas conseguiram a sua independência e se transformaram em Estados independentes. Todas elas apresentavam tradição, costumes e histórias similares, sendo ligadas por diversos pontos em comum, tais como: leis, linguagem, religião e objetivos. Isto permitiu a união destas sociedades vizinhas que, em um primeiro momento, foi institucionalizada como Confederação

Uma vez que a confederação não trouxe a estabilidade desejada aos estados e após uma série de dificuldades, os Estados começaram a se questionar sobre a finalidade da confederação e, dessa maneira, criou-se a discussão a respeito de uma nova forma de união destes Estados, surgindo assim o Federalismo:

Estas dificuldades apresentadas pelo vínculo da Confederação acabaram por iniciar uma grande discussão acerca do sentido, da finalidade da Confederação. Foi desta forma que se desenvolveu o federalismo americano, isto é, mediante acordos e conflitos, declarações e convenções resultando em três correntes deste processo: nacionalista de Alexandre Hamilton; federalista e unionistas (MATHIOT, 1956, p. 215- 217). Em meio a tais discussões e discursos, ganha destaque os artigos de Madison, Jay e Hamilton onde se verificavam alternativas para os entraves vividos pela Confederação.

Segundo Coelho (2010, p. 201) é necessário esclarecer que não existe apenas uma forma de federalismo. São possíveis várias formas federativas de Estado ou regimes federais:

De plano, é de se registrar que não existe apenas um tipo ou modelo exclusivo de Federação ou de Estado Federal, algo que se possa chamar de regime federal; existem, antes, as mais variadas formas federativas de Estado ou “regimes federais no plural”, como dizia Orlando Bitar, embora orientados, todos, pelo vetor da descentralização do poder político – em contraposição a formas centralizadoras, o que não impede, antes recomenda, que se trabalhe com a ideia de um núcleo essencial dessas espécies estatais, aquilo que o saudoso Orlando Bitar chamou de estrutura axial do federalismo ou mínimo federativo (...)

A forma federativa de Estado no Brasil surgiu a partir do movimento republicano adotado por Ruy Barbosa. Para Anacleto (2008, p. 31), o federalismo não foi uma revolução, e houve pouca mudança da realidade social da época antes e após este movimento político:

O Estado Federal “é criação jurídico-política e pressupõe na sua origem a existência da Constituição Federal, para institui-lo”. O federalismo no Brasil foi adotado com o advento do movimento republicano por influência e determinação de Ruy Barbosa, que, sob os auspícios do sistema adotado nos Estados Unidos da América, transpôs para os primeiros atos normativos dos vencedores e posteriormente para a constituição republicana aquele modelo de Estado, dissociado da experiência histórica vivenciada nas terras do norte. O novo sistema de governo e a nova configuração estatal foi inaugurada totalmente desagregada da realidade política, social e econômica brasileira. Nelson Saldanha anota com precisão “não foi [...] uma revolução propriamente”. A realidade social ante e depois do “movimento político” , pouco progresso apresentou em relação ao tipo de vida correspondente aos tempos de plenitude da monarquia: “o povo era o mesmo, o atraso igualmente, e uma minoria culta, mas uma minoria possuidora, pairava sobre as populações ignorantes e desamparadas. [...] No interior, [...], abrigavam-se formas de vida ainda em chocante atraso [...].”  Assim, como a campanha abolicionista se fez através de uma série de medidas legais, de interferências inglesas, iniciativas, obstáculos, gestões, conciliações, concessões.

3. CONFLITO DE COMPETÊNCIA NO ENFRENTAMENTO A COVID-19: LESÕES CAUSADAS PELA OMISSÃO DOS ENTES FEDERATIVOS

Como vimos, o Brasil precisa efetuar a repartição de competências para que seja possível a melhor administração do país, haja vista que teria sua administração muito mais dificultada caso não houvesse o Federalismo no país.

Ocorre que, apesar da referida repartição de competências, não raro vê-se nos tribunais algumas controvérsias em relação ao conflito de competências. A partir da leitura e interpretação da lei, alguns entes entendem ser competência de uns ou outros a legislação relativa a certas

O conflito de competências no caso da covid-19, nesse sentido, não é diferente. Apesar de possível, o atraso no atendimento a crise sanitária devido ao conflito de competências gerou diversas consequências, inclusive a morte de diversos nacionais – mortes estas que, se tivessem sido enfrentadas no mínimo de tempo possível, poderiam ter sido evitadas.

Segundo Brandão (2020, n.p) houve uma divergência entre as normas editadas pelos entes federados quando do combate ao coronavírus, que se deram, em muito, devido a divergências a respeito das medidas de isolamento social:

As diferentes normas editadas pelos governos federal, estadual e municipal sobre as medidas de combate ao coronavírus, associadas às divergências públicas entre o Presidente da República e Governadores de estados sobre o afrouxamento ou a manutenção do isolamento social,^[1] têm confundindo a população sobre qual orientação devem seguir e sobre quais normas estão em vigor.

No mesmo sentido, Peixinho e Lima (2020, n.p) entendem que existem algumas competências que são concorrentes a União, Estados e Municípios – caso da legislação relativa a proteção e defesa da saúde. Assim, a União legislaria de maneira geral, cabendo aos Estados legislar de maneira suplementar e aos Municípios legislar a respeito dos assuntos de interesse local, podendo também legislar de maneira suplementar referente as leis federais e estaduais, dentro do que couber. Sobre a formulação de políticas públicas de saúde, trata-se de competência comum aos entes federados, sendo necessário que se mantenha um equilíbrio:

Destaca-se que os incisos I, V e XII do art. 24 preveem que é competência concorrente dos entes da federação legislar sobre direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; produção e consumo; previdência social, proteção e defesa da saúde. Do ponto de vista federativo, a CF atribuiu competência concorrente à União, Estados e Municípios para legislar sobre proteção e defesa da saúde (arts. 24, XII e 30, II, CRFB/1988). Cabe à União o estabelecimento de normas gerais (art. 24, § 1º); aos Estados compete suplementar a legislação federal (art. 24, § 2º); e, aos Municípios, legislar sobre assuntos de interesse local, podendo, igualmente, suplementar a legislação federal e a estadual, no que couber (art. 30, I e II). Já no que tange à possibilidade de formular e executar políticas públicas de saúde, a Constituição atribuiu competência comum à União, aos Estados e aos Municípios (art. 23, II). Luis Roberto Barroso (2009, p.15) explica que não se trata de superposição entre a atuação dos entes federados, mas equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional, que será concretizado através da cooperação entre as esferas de governo

Mello e Ferreira (2020, n.p) observam que a controvérsia a respeito das medidas de enfrentamento ao coronavírus surgiram a partir das restrições necessárias a direitos previstos na Constituição Federal, tais como o direito de ir e vir, por exemplo, que foi cerceado em parte por conta do estabelecimento de quarentena e isolamento social. Com isso, houve restrições no transporte de pessoas e mercadorias:

As medidas de enfrentamento ao vírus envolvem uma série de restrições a direitos previstos na Constituição. O estabelecimento de quarentena e isolamento afetam, principalmente, o direito de ir e vir dos cidadãos, além de restrições nos transportes, não só de pessoas, como também de insumos. No entanto, não é possível observar uma coordenação entre os governos federal e estaduais. As ações dos governos locais são justificadas publicamente em razão da inação do Executivo central. O fato é que os decretos estaduais parecem, muitas vezes, avançar sobre a competência da União.

Dessa maneira, a partir das determinações divergentes entre os entes federados, a União decidiu editar a Medida Provisória 926/2020, que fazia com que a restrição de entrada e saída do país e de locomoção interestadual e intermunicipal só deveria ocorrer a partir de recomendação técnica da ANVISA, órgão federal. A referida medida foi mal-recebida pelos líderes de estados e municípios, haja vista que estes entenderam que a União centralizou para si essas importantes medidas. A partir dessa divergência, foi ajuizada ADI contra a medida federal e, dessa maneira, pediu-se liminarmente que os efeitos da medida provisória fossem suspensos:

O governo federal editou a Medida Provisória 926/2020, alterando o artigo 3º, inciso VI, da Lei 13.979/2020, para que a excepcional restrição de entrada e saída do país e de locomoção interestadual e intermunicipal só deve ocorrer por recomendação técnica e fundamentada da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa). O parágrafo foi incluído para fazer constar que a medida citada deve ser tomada por ato específico precedido de articulação entre o ente concedente e órgão regulador.

A medida foi mal-recebida por muito setores, especialmente, por governadores e prefeitos, entendendo que houve uma centralização indevida da União. O PDT (Partido Democrático Trabalhista), inclusive, ajuizou ADI (Ação Direita de Inconstitucionalidade), dia 23/03/2020, e requereu a suspensão liminar das alterações feitas pela medida provisória citada. A cautelar foi concedida parcialmente apenas para reafirma a competência concorrente dos entes federados.

Para Romano (2021, n.p) os Tribunais Superiores têm entendido que o agravamento da pandemia no país necessita de uma coordenação entre as políticas públicas adotadas pelos entes federados, uma vez que não se trata apenas de um problema de interesse local:

(...) o ministro Fux observou que o agravamento recente da pandemia, causado, entre outros fatores, pelo surgimento de variantes do vírus e cujos efeitos extrapolam as fronteiras dos municípios e dos estados, indica a necessidade de harmonia e de coordenação entre as ações públicas dos diversos entes federativos. Ele salientou que as medidas governamentais adotadas para o enfrentamento da pandemia extrapolam, em muito, o mero interesse local.

4. A DIFICULDADE DE DEFINIÇÃO DE COMPETÊNCIA PARA INVESTIMENTOS DESTINADOS AO ENFRENTAMENTO DO VÍRUS

A competência para a realização de investimentos destinados ao enfrentamento da covid-19 foi palco para diversas discussões políticas, ideológicas e judiciais ainda no ano de 2020.

É que a União tinha posicionamento de enfrentamento da calamidade pública que se demonstrava contrário as recomendações da Organização Mundial de Saúde (OMS) e, de certa maneira, incentivava que as pessoas voltassem as ruas e ignorassem a importância de alguns cuidados como o isolamento social, propondo o isolamento social vertical, uma vez que temia o impacto das medidas de isolamento social para a economia do país.

Neste diapasão, é importante esclarecermos os conceitos de isolamento social vertical e horizontal. Segundo Batista et al. (2020, n.p), o isolamento social vertical é aquele em que

É aquele no qual somente a parcela da população com maior risco de desenvolver a doença ou complicações dela é isolada. Isso significaria isolar somente as pessoas que pertencem aos grupos de risco para a covid-19, como os idosos, os imunocomprometidos, os obesos, os diabéticos e os portadores de doenças pulmonares (como a asma), cardiovasculares, hepáticas ou aqueles com doenças renais crônicas.

Assim, durante o isolamento vertical, pessoas que não pertencem ao grupo de risco continuam exercendo suas atividades de vida normalmente. Esse modelo é menos eficiente do que o isolamento horizontal, quanto a capacidade em conter a velocidade de transmissão doença. Além disso, vale ressaltar que a identificação dos grupos de risco é um desafio no cumprimento desta forma de isolamento.

Já o isolamento social horizontal, defendido pela Organização Mundial de Saúde e outras entidades de saúde é aquele em que há o maior número de pessoas em casa, o que independe de apresentarem fatores de risco para o desenvolvimento da doença. Aqui, o distanciamento social pode ser feito de várias maneiras, sendo a modalidade mais rígida conhecida como “lockdown”: 

É aquele no qual o maior número possível de pessoas deve permanecer dentro de casa, independentemente de apresentarem fatores de risco ou não para a doença. O distanciamento horizontal pode ser feito em diferentes níveis de rigidez.

O mais rígido é chamado de lockdown, em que somente as atividades consideradas essenciais (como farmácias e supermercados) são mantidas em funcionamento normal. Pode, inclusive, haver um monitoramento das ruas pela polícia. (BATISTA et al., 2020, n.p)

Deduz-se que o isolamento social vertical pode ser foco para a proliferação de ainda mais contaminações, haja vista que mais pessoas estariam expostas a infecção pelo vírus e, dessa maneira, poderiam contaminar outros que estariam mais suscetíveis a infecção pelo vírus pelo fato de apresentarem comorbidades, por exemplo.

 Apesar de a União apresentar o posicionamento da defesa do isolamento social vertical, os demais entes federados – leia-se Estados e Municípios – tinham posicionamentos que objetivavam seguir recomendações de entidades especialistas em saúde.

Ou seja, os demais entes federados defendiam a manutenção do isolamento social horizontal, visando diminuir a quantidade de pessoas que poderiam potencialmente ser infectadas pelo vírus, já que estas estariam em casa evitando aglomerações e outros fatores de risco para o contágio pelo vírus.

Houve, portanto, uma falta de coordenação das reações por parte da União, dos Estados, Distrito Federal e Municípios. Os entraves causados pela

Brandão (2020, n.p) alertava, ainda em abril de 2020 (antes dos acontecimentos mais dramáticos da pandemia provocada pela covid-19) dos riscos que a insuficiência das medidas estatais poderia causar no que diz respeito ao desenvolvimento de uma crise humanitária e, dessa maneira, o sacrifício da vida de brasileiros mais pobres, que dependem única e exclusivamente de atendimento pelo Sistema Único de Saúde: 

Não se desconsidera, evidentemente, os prejuízos econômicos decorrentes das medidas de isolamento social. Porém, a insuficiência das medidas estatais em momentos iniciais de desenvolvimento da pandemia pode causar prejuízos econômicos tão ou mais intensos,^[25] além de crise humanitária, com o sacrifício da vida de muitos brasileiros, especialmente dos mais pobres, que dependem do SUS.

 Mello e Ferreira (2020, n.p) defendem que a falta de organização no que diz respeito a gestão das competências para as políticas do Sistema Único de Saúde foram generalizadas, abarcando todos os entes federados. É que ao adotar medidas mais severas, os governadores e prefeitos estariam cumprindo com seu dever constitucional disposto no artigo 196 da Constituição Federal, que diz respeito a necessidade de cuidar da saúde e provocar assistência pública a aqueles que precisam, evitando o risco de doença e outros agravos:

A Constituição estabelece as competências legislativas e materiais dos entes federados visando, não só a sua organização, como também a concretização dos fundamentos, princípios e objetivos do Estado brasileiro.

Ao mesmo tempo, os estados e os municípios são responsáveis solidariamente pelo Sistema Único de Saúde, conforme estabelece o artigo 198, além da competência material de cuidar da saúde e assistência públicas prevista no artigo 23, inciso II, ambos da Constituição Federal. Nesse cenário, há que se perquirir se as medidas tomadas pelos governadores não estão de acordo com a responsabilidade constitucional de “garantir, mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação” (artigo 196 da Constituição).

Também a Lei 13.979/2020, promulgada em fevereiro deste ano, dispondo sobre medidas de enfrentamento da Covid-19, delega atribuições para os gestores locais. O artigo 3º elenca ações que podem ser adotadas por autoridades no âmbito de sua competência. O parágrafo 7º, inciso II, do mesmo dispositivo determinada quais medidas necessitam de autorização do Ministério da Saúde para que sejam tomadas.

O governo federal editou a Medida Provisória 926/2020, alterando o artigo 3º, inciso VI, da Lei 13.979/2020, para que a excepcional restrição de entrada e saída do país e de locomoção interestadual e intermunicipal só deve ocorrer por recomendação técnica e fundamentada da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa). O parágrafo foi incluído para fazer constar que a medida citada deve ser tomada por ato específico precedido de articulação entre o ente concedente e órgão regulador.

Demonstrada a desorganização por parte dos entes federados, cabe alguns comentários a respeito do financiamento das ações e serviços públicos de Saúde. Segundo Fernandes e Pereira (2020, p. 597), o debate a respeito da responsabilidade para o financiamento do SUS sempre foi muito acentuado e houve, com o tempo, cada vez mais tentativas de desvinculação de receitas para o investimento neste importante projeto constitucional:

O financiamento das ações e serviços públicos de saúde, por força constitucional, é de responsabilidade das três esferas de gestão do SUS. No entanto, desde sua institucionalização o financiamento deste sistema sempre foi uma pauta de disputa intensa. Para Mendes (2014), concorrem com a implementação da saúde como direito social a tensão decorrente do discurso de contenção de gastos e a asfixia de recursos. Mendes e Marques (2009) verificam que entre os anos 1990 e 2000 não houve aumento relevante de financiamento do setor; pelo contrário, ocorreram diversas tentativas de desvinculação. Scatena, Viana e Tanaka (2009), analisando registros municipais, apontam um crescente descompasso entre receitas e despesas, com forte majoração dos gastos.

Fernandes e Pereira (2020, p. 597) argumentam que, ao examinar dados recentes do investimento estatal no Sistema Único de Saúde, verifica-se que houve uma redução recorrente de aporte de recursos do governo federal, pressionando o orçamento dos demais entes federados. Dessa maneira, foi preciso que medidas alternativas de recursos fossem implantadas, tais como as transferências originadas de emendas parlamentares, por exemplo. Apesar da diminuição de recursos por parte do governo federal, estes ainda são muito importantes a concretização dos serviços prestados pelo SUS, haja vista que os orçamentos dos Estados, Municípios e do Distrito Federal são muito menores em comparação com o da União:

Mais recentemente, examinando dados de 2008-2009 e de 2015-2016, Contarato, Lima e Leal (2019) observam que houve crescimento per capita dos gastos, a despeito da crise econômica, sugerindo a existência de um efeito protetor da vinculação. De todo modo, a recorrente redução do aporte do governo federal, especialmente após a Emenda Constitucional n. 95 (2016), acabou por pressionar os orçamentos dos demais entes, gerando a necessidade de fontes alternativas de receita (Funcia, 2019; Pereira, Oliveira, & Faleiros, 2019). No período, contudo, estudos evidenciaram a perda da capacidade da oferta de recursos, como mostra O’Dwyer, Graever, Britto, Menezes e Konder (2019) em um estudo com municípios fluminenses. Neste contexto, repasses federais têm sido fundamentais à execução dos serviços de saúde no âmbito do SUS, dada a fragilidade das fontes de recursos estaduais e municipais (Lima & Andrade, 2009; Leite et al., 2012; Santos, 2018). Vazquez (2011) aponta, ainda, para um papel indutor dos gastos locais por parte das transferências condicionais federais. Para Lima (2007), contudo, a falta de um planejamento integrado entre os critérios que regem a redistribuição dos recursos para o financiamento do SUS acaba por reforçar os padrões de assimetria existentes. Piola, França e Nunes (2016) mostram que, mesmo em períodos de crescimento de receita em todos os níveis, como visto no período de 2000 a 2010, as desigualdades regionais, em termos de gasto per capita, praticamente não se modificaram. Transferências originadas de emendas parlamentares também têm sido uma fonte alternativa de recursos. Porém, Baptista et al. (2012), analisando recursos de emendas de 1997 a 2006, apontam que os critérios seguem muito mais uma lógica política do que um planejamento dos serviços de saúde. Nesse sentido, Santos (2018) aponta a debilidade da ação do próprio MS na melhoria da coordenação regional do SUS pelos estados.

Feitas estas considerações, passa-se ao último tópico do presente trabalho, que tem por objetivo verificar de que maneira a ação direta de inconstitucionalidade 6341 pode auxiliar na resolução do caso em tela.

5 O PAPEL DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6341 PARA A RESOLUÇÃO DO CASO PRÁTICO

O controle de constitucionalidade é uma maneira do Direito brasileiro de verificar se há compatibilidade de uma norma existente com a Constituição Federal, vista que se trata de lei maior que deve ser respeitada de maneira formal e material. Para Gonçalves (2007, online), o “Controle de constitucionalidade de uma norma ou ato normativo significa analisar se o seu conteúdo é compatível com a constituição, ou seja, não contraria preceito constitucional”.

Dessa maneira, a Ação Direta de Inconstitucionalidade é regulada pela lei n. 9868/99, que dispõe de importantes detalhes. Entre eles, o artigo 2º da referida lei dispõe quem são os personagens que podem propor a ADI:

Art. 2^o Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade:         (Vide artigo 103 da Constituição Federal)

I - o Presidente da República;

II - a Mesa do Senado Federal;

III - a Mesa da Câmara dos Deputados;

IV - a Mesa de Assembléia Legislativa ou a Mesa da Câmara Legislativa do Distrito Federal;

V - o Governador de Estado ou o Governador do Distrito Federal;

VI - o Procurador-Geral da República;

VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;

VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;

IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.

Parágrafo único. (VETADO)

Segundo Akerman (2010, n.p) a Ação Direta de Inconstitucionalidade se trata de uma ação que se propõe a declarar que referida lei ou artigo de lei vai contra a Constituição Federal da República, motivo pelo qual se pede a resolução da controvérsia por meio da autorização para o desuso daquela lei, fragmento de lei ou ato normativo:

Tem por finalidade declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual (art. 102, I, a, da CF), seja por vício de forma, seja por vício material, seja por dupla inconstitucionalidade.

Ocorrerá inconstitucionalidade formal quando um ato legislativo tenha sido produzido em desconformidade com as normas de competência (inconstitucionalidade orgânica) ou com o procedimento estabelecido para seu ingresso no mundo jurídico (inconstitucionalidade formal propriamente dita). A inconstitucionalidade será material quando o conteúdo do ato infraconstitucional estiver em contrariedade com alguma norma substantiva prevista na Constituição, seja uma regra, seja um princípio

Há alguns detalhes importantes quanto a Ação Direta de Inconstitucionalidade e os efeitos de sua decisão. A lei 9868/99 também ensina que devido a razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, o Supremo Tribunal Federal pode restringir os efeitos da declaração ou decidir que o efeito venha a ocorrer apenas após o trânsito em julgado ou ainda em um outro momento que ainda seria fixado. É importante lembrar que isto só poderá ocorrer a partir da concordância da maioria, com 2/3 de seus membros:

Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado

Entre os principais aspectos da Ação Direta de Inconstitucionalidade, estão a possibilidade de pedido de medida cautelar, sendo medida de caráter excepcional:

A Constituição prevê expressamente a possibilidade de pedido cautelar nas ações diretas de inconstitucionalidade (art. 102, I, p, da CF). Constitui providência de caráter excepcional, à vista da presunção de constitucionalidade dos atos normativos.

Anote-se, desde logo, que, malgrado a Constituição Federal utilize a expressão "medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade", da mesma forma o fazendo a Lei 9.868/99, a natureza jurídica da liminar concedida em controle concentrado, segundo a melhor doutrina, é de antecipação da tutela. Isso porque, segundo a jurisprudência do STF, o provimento liminar em ADI é o de suspender, até julgamento da ação, a eficácia da norma atacada, renascendo a disposição legal anteriormente existente.

Percebe-se, portanto, a relação de congruência entre o provimento provisório e a tutela final almejada, restando inconteste a sua natureza de antecipação de tutela

Explicado o conceito chave da ADI, é necessário destacar que, dentro do referido tema, a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6341 foi importantíssima para a resolução das controvérsias levantadas pelos entes federados no que diz respeito a competência para a realização de

Em sede de medida cautelar, o Supremo Tribunal Federal decidiu que algumas alterações promovidas pela Medida Provisória nº 926/2020 seriam inconstitucionais, tendo como ementa a seguinte:

SAÚDE – CRISE – CORONAVÍRUS – MEDIDA PROVISÓRIA – PROVIDÊNCIAS – LEGITIMAÇÃO CONCORRENTE. Surgem atendidos os requisitos de urgência e necessidade, no que medida provisória dispõe sobre providências no campo da saúde pública nacional, sem prejuízo da legitimação concorrente dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

No inteiro teor do acórdão, os ministros entenderam que as providências adotadas pelo presidente na medida provisória não afastam os atos praticados pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, uma vez que se trata de competência concorrente, em termos de saúde:  

Vê-se que a medida provisória, ante quadro revelador de urgência e necessidade de disciplina, foi editada com a finalidade de mitigar-se a crise internacional que chegou ao Brasil, muito embora no território brasileiro ainda esteja, segundo alguns técnicos, embrionária. Há de ter-se a visão voltada ao coletivo, ou seja, à saúde pública, mostrando-se interessados todos os cidadãos. O artigo 3º, cabeça, remete às atribuições, das autoridades, quanto às medidas a serem implementadas. Não se pode ver transgressão a preceito da Constituição Federal. As providências não afastam atos a serem praticados por Estado, o Distrito Federal e Município considerada a competência concorrente na forma do artigo 23, inciso II, da Lei Maior. Também não vinga o articulado quanto à reserva de lei complementar. Descabe a óptica no sentido de o tema somente poder ser objeto de abordagem e disciplina mediante lei de envergadura maior. Presentes urgência e necessidade de ter-se disciplina geral de abrangência nacional, há de concluir-se que, a tempo e modo, atuou o Presidente da República – Jair Bolsonaro – ao editar a Medida Provisória. O que nela se contém – repita-se à exaustão – não afasta a competência concorrente, em termos de saúde, dos Estados e Municípios. Surge acolhível o que pretendido, sob o ângulo acautelador, no item a.2 da peça inicial, assentando-se, no campo, há de ser reconhecido, simplesmente formal, que a disciplina decorrente da Medida Provisória nº 926/2020, no que imprimiu nova redação ao artigo 3º da Lei federal nº 9.868/1999, não afasta a tomada de providências normativas e administrativas pelos Estados, Distrito Federal e Municípios

Segundo Netto (2020, n.p) a ação coordenada dos entes federados é necessária, uma vez que é preciso que estas levem em consideração os pontos de vistas científicos e, assim, possam implementar as estratégias pertinentes. É preciso que estas sejam públicas e transparentes, uma vez que estariam assim sendo passíveis de fiscalização da coletividade:

Uma coisa é suficientemente clara: a pandemia exige ação estatal e global urgente. O vírus e a doença não são uma questão de opinião política ou posicionamento ideológico, são uma matéria científica. Ainda assim, a pandemia exige ação política.

As autoridades democraticamente legitimadas devem se valer do aconselhamento de experts para tomar suas decisões e implementar as ações necessárias. As estratégias estatais de combate à pandemia devem ser públicas e transparentes, sujeitando-se ao controle por meio das instituições políticas e da opinião pública informada, com a garantia da liberdade de imprensa e de expressão. Por óbvio, é vital manter o debate político-institucional como elemento fundacional integrante da democracia, o que exige que as medidas urgentes sejam talhadas de acordo com o arcabouço constitucional.

6. CONCLUSÃO

A pandemia da COVID-19 foi um evento que, para além dos seus impactos econômicos, sociais e humanitários, deixou em evidência um importante fato: não existe – ou ao menos não existiu – coordenação dos entes federados quando há momentos de crises humanitárias em larga escala, tal como a ocorrida.

Essa afirmação pode ser confirmada quando se faz uma retrospectiva de todas as ações da União contra as medidas adotadas pelos demais entes federados, que apenas discordavam do Presidente da República e tinham por fim conservar a maior parte das vidas que fosse possível.

Os recorrentes ataques políticos-ideológicos da União contra as medidas estatais tomadas pelos demais entes federados confundiram a população e fizeram com que muitos desacreditassem na importância das medidas de isolamento social impostas pelos Estados e Municípios, o que pode ter agravado ainda mais a gravidade da pandemia. 

Em relação a estrutura do presente trabalho, procurou-se esclarecer conceitos chave para o entendimento da problemática, como o histórico de formação a respeito da forma federativa de Estado no Brasil, as lesões causadas pela omissão dos entes federados em decorrência do conflito de competência ocorrido e de que maneira a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6341 influenciou na resolução ou diminuição desta problemática.

Ante o exposto, concluiu-se que a Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI n. 6341 foi importantíssima para a diminuição das controvérsias oriundas da competência para a gestão das políticas em saúde no que diz respeito ao momento de pandemia da COVID-19, apesar de que a decisão não diminuiu o debate ideológico fomentado principalmente pelo Presidente da República, que insistiu mais de uma vez publicamente em isentar-se da responsabilidade pelas consequências da pandemia da doença.

7. REFERÊNCIAS

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