RESUMO: O presente trabalho volta-se para uma análise crítica acerca do instituto do Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas e sua utilização no âmbito da Fazenda Pública do Estado de Alagoas, tecendo as linhas gerais deste instrumento processual com o fito de que se compreenda sua natureza jurídica para que, na sequência, se possa debruçar sobre sua aplicação prática no espectro dos processos envolvendo a Fazenda Pública de Alagoas.

Palavras-chave: Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas - IRDR. Compreensão do Instituto. Fazenda Pública. Estado de Alagoas.

ABSTRACT: The present work focuses on a critical analysis of the Institute of Repetitive Claims Resolution Incident and its use within the Public Treasury of the State of Alagoas, weaving the general lines of this procedural instrument in order to understand its legal nature so that, in the sequence, we can look into its practical application in the spectrum of processes involving the Public Treasury of Alagoas.

Keywords: Repetitive Demand Resolution Incident - IRDR. Understanding the Institute. Public farm. State of Alagoas

1 - INTRODUÇÃO

O crescimento das demandas de massa tem sido motivo de grande preocupação no âmbito do direto processual civil. Isso porque o aumento exponencial da judicialização, sobretudo nas questões que envolvem a Fazenda Pública vem comprometendo e travando a capacidade operacional do Poder Judiciário, dos órgãos da Advocacia Pública e também da Defensoria Pública, que estão tendo muita dificuldade para atender satisfatoriamente as demandas que lhes são afetadas.

Neste cenário, é notável que o aumento do quadro de servidores, com o inchaço da máquina pública, não mais vem sendo suficiente para fazer frente à massificação das demandas jurídicas da sociedade, de modo que tem sido evidente que a solução para esse problema não pode ser atingida unicamente com o incremento do quadro de pessoal da Administração Pública na mesma proporção do crescimento da demanda.

Diante dessa realidade, o Direto Processual Civil passa a evidenciar, cada vez mais, forte preocupação com mecanismos processuais para lidar com a massificação das demandas judiciais. Em um primeiro momento, sobretudo com o advento da Lei da Ação Civil Pública e do Código de Defesa do Consumidor, instituídos respectivamente pelas Leis 7.347/85 e 8.078/90. Entretando, estes instrumentos, essencialmente voltados para tutela de direitos de natureza coletiva, não mais vinham se mostrando suficientes para fazer face ao incremento cada vez maior das demandas de massa da sociedade moderna.

É certo que já há algum tempo a necessidade de se enxergar e tutelar os direitos de forma coletiva já vinha ganhando relevância. Nesta perspectiva, era notável que a plataforma individualista do sistema processual tradicional capitaneada pelo antigo Código de Processo Civil de1973 não seria mais suficiente para atender aos reclamos das sociedades modernas. A dinâmica das sociedades contemporâneas e a massificação das relações faz com que a ordem jurídica seja cobrada por um sistema de proteção adequado para tutelar as demandas de índole coletiva da sociedade.

Assim, por imperativo das necessidades da dinâmica social atual, a ordem jurídica brasileira passou a dispor de um microssistema normativo voltado para a tutela coletiva de direitos.

Todavia, ainda assim, o sistema processual de proteção jurídica aos direitos coletivos, embora de inegável utilidade e importância, não vinha sendo suficiente para solucionar o problema da vertiginosa massificação das demandas, sobretudo em função de algumas características das ações coletivas que não impedem a propositura de demandas individuais.

Neste cenário, o Direito Processual passou a buscar novos mecanismos processuais para lidar com as demandas de massa, dentre os quais o julgamento das demandas repetitivas. Então, os institutos de resolução de demandas repetitivas vêm se destacando como arma adicional às ações coletivas para fazer frente à árdua tarefa de se administrar as causas de massa. Ações Coletivas e Julgamento Repetitivos são instrumentos que se complementam, cada um com suas especificidades e campo próprio de atuação, mas trazendo em sua essência a preocupação com o fenômeno da massificação das demandas judiciais.

Se é certo que as ações coletivas são aptas a solucionar uma significativa fatia das demandas de massa, sobretudo quando se está a tratar de direitos coletivos em sentido estrito e direitos individuais homogêneos, também não se pode negar que persiste um outro grande leque de demandas de massa que não são alcançadas pelos mecanismos das ações coletivas, bastando lembrar do regime jurídico da coisa julgada que se forma no processo coletivo e da inaptidão das ações coletivas para obstar a propositura de ações individuais quando se está diante de direitos de natureza individual homogênea. Neste propósito, cumpre observar as lições do professor Fredie Didier Jr que, com a sabedoria que lhe é peculiar, assim ensina:

“Esta técnica é estruturalmente diferente da ação coletiva, como se vê, pois seu objeto é produzir um precedente obrigatório, e não a coisa julgada sobre a questão repetitiva. Mas ambas servem, afinal, para a tutela coletiva – tutela de direitos de grupo. O julgamento de casos repetitivos é incidente processual que tem natureza de processo coletivo – tutela-se o grupo daqueles interessados na solução de uma questão de direito repetitiva. Mas o julgamento de casos repetitivos não se confunde com a ação coletiva. Há, então, duas espécies de processo coletivo no Direito brasileiro: o processo coletivo das ações coletivas e o processo coletivo do julgamento repetitivo.[1]”

Então, como se anunciou, as Ações Coletivas e os Julgamentos Repetitivos constituem mecanismos processuais voltados essencialmente para tratar das demandas de massa, cada um com suas especificidades e espectro de incidência bem delimitados, mas se complementando na tarefa de atender aos reclamos decorrentes da massificação das demandas judiciais.

Neste contexto, sem descuidar da importância do tradicional microssistema processual de demandas coletivas, buscar-se-á traçar as linhas gerais dos mecanismos processuais criados para julgamento de demandas repetitivas, atentando para sua utilização prática pela Fazenda Pública do Estado de Alagoas.

2. O Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas e o Precedente Judicial que Dele Decorre

O Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas - IRDR, disciplinado no artigo 976 e seguintes do Código de Processo Civil, constitui instrumento processual de caráter incidental, de caráter coletivo, com aptidão de formar precedente judicial com força vinculante, tendo como pressuposto para sua instauração a efetiva repetição de processos que contenham controvérsia sobre a mesma questão unicamente de direito e existência de risco de ofensa à isonomia e à segurança jurídica.

Então, antes de mais nada, é preciso assentar a premissa de que o Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas – IRDR não se confunde com o precedente judicial que dele pode resultar, sendo, em verdade, procedimento de caráter incidental destinado à formação de precedente judicial vinculante.

Antes de prosseguir, o é necessário abrir um parêntese para esclarecer que o Código de Processo Civil Brasileiro trata dos precedentes vinculantes formandos em julgamento de casos repetitivos nos incidentes de resolução de demandas repetitivas, no âmbito dos tribunais de segundo grau, além das hipóteses dos recursos especial e extraordinário repetitivos. Na abordagem do presente trabalho, o foco de estudo será para os incidentes de resolução de demandas repetitivas nos tribunais de segunda instância, deixando o estudo dos recursos especial e extraordinário repetitivos para outra oportunidade.

Fixadas essas balizas iniciais, nos termos do 976 do CPC, revela-se cabível a instauração do incidente de resolução de demandas repetitivas quando houver, simultaneamente, a efetiva repetição de processos que contenham controvérsia sobre a mesma questão unicamente de direito e haja risco de ofensa à isonomia e à segurança jurídica, podendo ser suscitado pelo juiz ou relator, de ofício, pelas partes, por petição, ou pelo Ministério Público ou pela Defensoria Pública, cabendo seu julgamento ao órgão indicado pelo regimento interno do tribunal dentre aqueles responsáveis pela uniformização de jurisprudência.

Ressalte-se que não é cabível o incidente de resolução de demandas repetitivas em segundo grau quando um dos tribunais superiores, no âmbito de sua respectiva competência, já tiver afetado recurso para definição de tese sobre questão de direito material ou processual repetitiva.

Então, havendo os pressupostos de cabimento acima indicados, um dos legitimados poderá apresentar o incidente, dirigido ao presidente de tribunal, instruindo-o com os documentos necessários à demonstração do preenchimento dos pressupostos para sua instauração.

Distribuído o incidente, o órgão colegiado competente para julga-lo procederá ao seu juízo de admissibilidade, considerando a presença dos pressupostos de seu cabimento, apreciando a regularidade foral e a efetiva existência de repetição de processos que contenham controvérsia sobre a mesma questão unicamente de direito, assim como a existência de risco de ofensa à isonomia e à segurança jurídica, ressaltando que a inadmissão do incidente por ausência de qualquer de seus pressupostos de admissibilidade não impede que, uma vez satisfeito o requisito, seja o incidente novamente suscitado.

Uma vez admitido o incidente, o relator determinará a suspensão dos processos pendentes, individuais ou coletivos, que tramitam no Estado ou na região, conforme o caso, podendo requisitar informações a órgãos em cujo juízo tramita processo no qual se discute o objeto do incidente, que as prestarão no prazo de 15 (quinze) dias, além de intimar o Ministério Público para, querendo, manifestar-se no mesmo prazo.

A suspensão dos processos, em princípio, poderá durar até 1 (um) ano. Todavia, superado o prazo inicial de 1 (um) ano de suspensão sem que o incidente tenha sido julgado, cessa a suspensão dos processos, salvo decisão fundamentada do relator em sentido contrário.

A suspensão dos processos em função da admissibilidade do IRDR deverá ser comunicada aos órgãos jurisdicionais competentes, não prejudicando, todavia, a apreciação de pedido de tutela de urgência, que deverá ser dirigido ao juízo onde tramita o processo suspenso.

Então, salvo determinação em sentido diverso, a suspensão dos processos em razão da admissão do incidente de resolução de demandas repetitivas não prejudica a apreciação dos pedidos de tutela de urgência e nem suspende a eficácia das tutelas de urgência anteriormente concedidas.

Anote-se que não é todo pedido de tutela provisória pode ser apreciado na vigência da suspensão processual decorrente da admissão do IRDR, mas apenas os pedidos de tutela de urgência, o que leva à conclusão, contrario senso, de que o pedido de apreciação de tutela de evidência não se encontra acobertado pela exceção permissiva em referência.

Neste trilhar, após a fase de admissibilidade do incidente de resolução de demandas repetitivas, há previsão para que haja um amplo debate e instrução, com divulgação e publicidade por meio de registro eletrônico no Conselho Nacional de Justiça.

Neste contexto, é digno notar que o incidente de resolução de demandas repetitivas ganha feições de processo coletivo, já que o resultado de seu julgamento ultrapassará a esfera dos interesses das partes diretamente envolvidas, tendo em vista a força vinculante do precedente a se formar.

O relator, então, ouvirá as partes e os demais interessados, inclusive pessoas, órgãos e entidades com interesse na controvérsia, que, no prazo comum de 15 (quinze) dias, poderão requerer a juntada de documentos, bem como as diligências necessárias para a elucidação da questão de direito controvertida, seguindo-se com a manifestação do Ministério Público, no mesmo prazo, podendo ainda o relator designar audiência pública, para ouvir depoimentos de pessoas com experiência e conhecimento na matéria.

Neste cenário, percebe-se que julgamento do incidente de resolução de demandas repetitivas é permeado pelo cuidado no sentido de se ampliar o debate sobre a matéria em pauta, com a finalidade de amadurecer a tese em discussão, garantindo que o precedente a ser formado seja fruto de largo debate.

Após a fase de manifestações, instrução e diligências, o processo será levando a julgamento. Inicialmente o relator fará a exposição do objeto do incidente, facultando, na sequência, a palavra, sucessivamente, ao autor e ao réu do processo originário e ao Ministério Público, pelo prazo de 30 (trinta) minutos, bem como aos demais interessados, no prazo de 30 (trinta) minutos, divididos entre todos, findando com a discussão e julgamento pelos integrantes do órgão colegiado julgador.

Com a proclamação do resultado do julgamento e a consequente formação da tese jurídica, o precedente formado deverá ser aplicado a todos os processos individuais ou coletivos que versem sobre idêntica questão de direito e que tramitem na área de jurisdição do respectivo tribunal, inclusive àqueles que tramitem nos juizados especiais do respectivo Estado ou região, assim como aos casos futuros que versem acerca de idêntica questão de direito e que venham a tramitar no território de competência do tribunal.

Assim, como se viu, o Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas, conhecido simplesmente como IRDR, possui feição procedimental de caráter incidental com aptidão de forma precedente judicial com força vinculante. Então, o IRDR nada mais é do que um procedimento de índole coletiva trazido pelo Código de Processo Civil de 2015, disciplinando os trâmites processuais para se criar um precedente judicial obrigatório para demandas repetitivas, não se confundindo, repita-se, com o precedente formado.

3. A Utilização dos Incidentes de Resolução de Demandas Repetitivas no âmbito da Fazenda Pública do Estado de Alagoas.

Como se viu, o Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas é um instrumento processual com aptidão para formação de precedente jurídico vinculante, ofertando solução processual para resolução eficiente e isonômica das demandas repetitivas.

A Fazenda Pública, por certo, foi um dos principais destinatários idealizados pelo legislador ao criar o IRDR, já que é o segmento que seguramente possui o maior número de demandas com controvérsias sobre as mesmas questões de direito. Sem dúvida alguma o setor público é o sujeito com maior aptidão para se beneficiar dos Incidentes de Resolução de Demandas Repetitivas e dos precedentes jurídicos deles formados.

Neste cenário, basta fazer referência às milhares de demandas judiciais de servidores públicos pleiteando vantagens funcionais sobre as quais há impasse jurídico acerca da interpretação do dispositivo jurídico que as fundamentam. Então, a possibilidade de se obter, através do IRDR, a suspensão de milhares de processos e resolução uniforme de todos eles, mediante aplicação da tese jurídica firmada a todos os processos individuais ou coletivos que versem sobre idêntica questão de direito e que tramitem na área de jurisdição do respectivo tribunal, inclusive àqueles que tramitem nos juizados especiais, mostra-se bastante promissora.

Não obstante, ao menos no âmbito da Fazenda Pública do Estado de Alagoas, tem se percebido que o IRDR vem sendo subutilizado. Em pesquisa no site do Tribunal de Justiça de Alagoas foi possível constatar que existem apenas 9 (nove) Incidentes de Resolução de Demandas Repetitivas cadastrados, tendo todos eles sido inadmitidos. Com a mesma timidez, há notícia da propositura de apenas 2 (dois) IRDRs pelo Estado de Alagoas, sendo um deles proposto no processo de nº 0725201-65.2013.8.02.0001, referente à controvérsia acerca do cálculo do Prêmio de Produtividade Fiscal tendo como limite de referência o subsídio do Governador do Estado de Alagoas, que não foi admitido, e outro atravessado no processo de nº 0710948-04.2015.8.02.0001, tendo como questão de fundo as promoções de militares à graduação de 3º Sargento, sem observância das vagas existentes, que sequer teve sua admissibilidade apreciada.

Assim, restou apurado que, embora vigente desde março de 2016, não há notícia de nenhum do Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas efetivamente admitido e julgado no âmbito do Poder Judiciário do Estado de Alagoas.

Como se viu, o IRDR, em sua concepção, mostrou-se um instrumento bastante promissor para administração das demandas de massa, todavia, a realidade no âmbito do Estado de Alagoas, tem evidenciado que esta ferramenta não tem sido aproveitada adequadamente. Ora, se existe o problema da massificação de demandas repetitivas e um instrumento processual para administrar essa realidade, por que não se está utilizando dessa ferramenta ofertada pelo Direito Processual Civil? Evidentemente, algo há de errado!

Neste cenário, em reflexão sobre as possíveis razões para baixa adesão no que tange à utilização do IRDR, emerge intuitivamente em um primeiro pensamento a estagnação da cultura jurídica local para lidar com os novos instrumentos processuais disponíveis para administração das demandas repetitivas. Sem dúvida, as fortes e consolidadas bases individualistas do processo civil tradicional, ainda arraigadas em boa parte da comunidade jurídica, têm contribuído para a dificuldade no deslanche dos mecanismos de resolução de demandas repetitivas.

Já no espectro da Fazenda Pública Estadual há alguns fatores que têm recomendado muita cautela no manejo dos Incidentes de Resolução de Demandas Repetitivas. Isso porque o IRDR é considerado uma arma processual muito poderosa, podendo trazer sérias consequências para o Ente Público. Com licença para uma alusão coloquial, é como se fosse um tiro de canhão de uma bala só: se der certo, excelente, mas se não der as consequências podem ser muito gravosas para a Fazenda Pública envolvida.

Então, se por um lado o manejo do IRDR pode trazer mais conforto para administração do acervo processual sob responsabilidade da Procuradoria Geral do Estado, de outro, pode acarretar graves consequências para Administração Pública, acaso o precedente jurídico formado não seja favorável. Basta imaginar uma das várias situações em que servidores públicos buscam a percepção de determinada vantagem remuneratória, onde um precedente jurídico vinculante desfavorável pode trazer graves problemas de ordem financeira para o Ente Público.

Neste cenário, no âmbito da advocacia pública, tem se recomendado muita cautela para com a utilização do IRDR, com a realização prévia de um minucioso estudo acerca da viabilidade do incidente e das consequências positivas e negativas do seu resultado, que, repita-se, podem ser devastadoras para as finanças da Administração.

Em outro viés, não se pode desconsiderar que, em muitas situações, a instauração de um IRDR certamente provocará uma reação e um lobby jurídico muito forte por parte de entidades de classes interessadas, com um potencial de pressão e convencimento jurídico muito forte. Assim, ao decidir fazer uso do IRDR, o órgão da advocacia pública interessado deverá estar preparado para fazer um acompanhamento diferenciado da situação, inclusive mediante trabalho de convencimento individualizado nos gabinetes dos magistrados, o que possivelmente será feito com muito afinco pela parte adversa.

Assim, a Fazenda Pública, especialmente por meio de seu órgão de advocacia, não pode desconsiderar que a propositura de um IRDR vai demandar um acompanhamento estrategicamente diferenciado, mediante uma acurada análise dos riscos, dos cenários jurídicos possíveis e das consequências práticas do precedente a ser formado, de modo que o ajuizamento do incidente não se esgota com a confecção da peça e seu protocolo perante tribunal competente, muito pelo contrário, essa opção processual exige um acompanhamento prioritário e estrategicamente organizado.

Ressalte-se que estas ponderações jamais podem servir para inibir a utilização de tão importante mecanismo processual, sendo apenas considerações acerca da importância que precisa ser ministrada em relação a sua utilização.

Enfim, sem a pretensão de esgotar o tema, o que demandaria um estudo muito mais aprofundado, é perceptível a baixa adesão no âmbito do Estado de Alagoas no que se refere ao Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas, sendo patente a necessidade de que buscar compreender as razões deste cenário, que se mostra absolutamente contraditório com a realizada caótica gerada pela massificação das demandas, sobretudo aquelas envolvendo a Fazenda Pública.

4. Conclusões

Conforme restou exposto ao logo deste breve estudo sobre o instituto processual do Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas, esta ferramenta, que possui natureza jurídica de procedimento incidental com feição coletiva, com aptidão para formação de precedente jurídico vinculante, tem se revelado um promissor mecanismo para administração das demandas de massa de caráter repetitivo, sobretudo no âmbito dos processos judicias envolvendo a Fazenda Pública.

Ao contrário do que se observa nos precedentes meramente persuasivos, o precedente que pode se formar em decorrência do julgamento de um IRDR qualifica-se como precedente vinculante, o que o torna de obrigatória aplicação para juízes e para o próprio Tribunal,  dispondo, inclusive, de mecanismos processuais a seu serviço para fazer preservar sua autoridade, como a possibilidade de utilização de reclamação, nos termos do artigo 988 do Código de Processo Civil, além de possibilitar o cabimento de recurso com capítulo destinado a combater a inobservância do precedente judicial violado, o que não ocorre diante de precedentes meramente persuasivos.

Todavia, não obstante o IRDR tenha se mostrado em sua concepção uma ferramenta bastante promissora para administração das demandas repetitivas, na prática, ao menos no âmbito do Poder Judiciário do Estado de Alagoas, sua utilização não tem sido contemplada com a importância que merecia.

Neste contexto, tem-se observado que a realidade revela a existência de um gravíssimo problema da multiplicação desenfreada de demandas repetitivas, sobretudo no âmbito da Fazenda Pública Estadual, assoberbando não só o Poder Judiciário, mas também a Procuradoria Geral do Estado e Defensoria Pública. De outro lado, há uma promissora ferramenta processual, com feição coletiva e aptidão para, a partir de um único julgamento, resolver, de um só jato, todos os processos de igual teor, imprimindo assim uniformidade e celeridade na resolução das demandas.

Então, se há o problema e um mecanismo processual à disposição para sua resolução, por que não está sendo utilizado? Evidentemente, não se tem uma resposta pronta para esse intrigante questionamento, mas, por outro lado, revela-se patente a necessidade de que buscar compreender as razões para formação deste cenário, que se mostra absolutamente contraditório com a realidade caótica gerada pela massificação das demandas, sobretudo aquelas envolvendo a Fazenda Pública.

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