RESUMO: O presente artigo tem como objetivo analisar o sistema de repartição das receitas tributárias na atual conjuntura constitucional, abordando a arrecadação dos tributos do Governo e o repasse entre os entes federados. Para tanto, pretende-se, por meio de um método qualitativo, promover uma investigação acerca do sistema federalista adotado pela Constituição e os seus reflexos na divisão da competência tributária dos entes federativos, a fim de se identificar, ao final, os critérios adotados na repartição das receitas tributárias, enfatizando suas características e objetivos.

Palavras-chave: receitas tributárias, repartição das receitas, competência tributária, federalismo.

ABSTRACT: This article aims to analyze the tax revenue sharing system in the current constitutional conjuncture, addressing the collection of Government taxes and the transfer between the federated entities. Therefore, it is intended, through a qualitative method, to promote an investigation about the federalist system adopted by the Constitution and its reflexes in the division of the tax competence of the federative entities, in order to identify, in the end, the criteria adopted in the sharing of tax revenues, emphasizing their characteristics and objectives.

Keywords: tax revenues, revenue sharing, tax jurisdiction, federalism.

SUMÁRIO: 1. Introdução - 2. Considerações acerca do federalismo na Constituição de 1988 - 3. Competência Tributária e Federalismo - 3.1. Aspectos Gerais da Competência Tributária - 4. Repartição das Receitas Tributárias - 4.1. Modalidades de Repartição das Receitas Tributárias - 4.1.1. Repartição Direta em proveito dos Estados e do Distrito Federal - 4.1.2. Repartição Direta em proveito do Municípios - 4.1.3. Repartição Indireta em proveito dos Estados, Distrito Federal e Municípios - 5. Considerações Finais - 6. Referências.

1. INTRODUÇÃO

A Constituição Federal de 1998, quando da sua promulgação, adotou o regime de Federalismo, o qual privilegia a descentralização do poder político e a consequente repartição das competências entre a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e seus Territórios e os Municípios, a partir do que, os entes federados passaram a ser dotados de autonomia.

A autonomia, ora atribuída aos entes federados, consubstanciada na capacidade de auto-organização, autogoverno e autoadministração, para que, de fato, fosse alcançada, necessitava da adoção de instrumentos tributários e financeiros capazes de assegurar o exercício e a realização independente dessas competências, sem que houvesse a necessidade de interferência de outros atores do pacto federativo. Para tanto, era necessário que os entes federados tivessem, também, autonomia financeira.

Desta maneira, visando assegurar a autonomia financeira dos entes federados, a Constituição elencou um sistema complexo de normas em matéria de tributação, prevendo, inclusive, situações em que haveria a participação de uma ou mais pessoas políticas no produto da arrecadação de tributos da competência de outro ente estatal. Surge, nesse contexto, a figura da repartição das receitas tributárias.

Diante desse cenário, o presente trabalho se propõe a analisar a repartição das receitas tributárias, sob a ótica do sistema federalista adotado pela Constituição de 1988, de modo que se pretende, em primeiro momento, traçar considerações a respeito do federalismo e suas consequências na organização do Estado.

No âmbito da organização do Estado, busca-se, ainda, verificar os aspectos gerais da estruturação das competências tributárias e a distribuição de renda entre os entes da federação, com vista a considerar a existência ou não da efetiva autonomia para o cumprimento dos encargos atribuídos a cada ente.

Por fim, propõe-se a averiguar os critérios adotados na repartição das receitas tributárias da atual conjuntura constitucional, enfatizando suas características e objetivos, bem como sua importância para a garantia da autonomia financeira dos entes federativos.

2. CONSIDERAÇÕES ACERCA DO FEDERALISMO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988

A Carta Magna de 1988 preconiza o federalismo, logo em seu dispositivo inicial^[1], dispondo sobre a união indissolúvel dos Estados, Municípios e do Distrito Federal, prevendo, ademais, em seu artigo 18^[2], a organização político-administrativa da Federação, composta por três níveis de governo, todos dotados de autonomia e independência entre si.

A Constituição confere, ainda, máxima proteção à forma federativa do Estado, de modo que é vedada qualquer proposta de emenda constitucional tendente a abolir a forma federativa do Estado, sendo esta uma cláusula pétrea, conforme disposto no artigo 60, §4º, inciso I^[3], da CF. Assim, é possível notar o grau de importância conferido ao federalismo no âmbito constitucional, de maneira que se pretende, a todo custo, proteger os elementos essenciais da Federação.

De outro modo, além de fazer parte da identidade do projeto constitucional atual, o federalismo, enquanto elemento de descentralização política, é de extrema importância para a democracia e para as liberdades protegidas pelo Estado, a partir do que, permite com que os entes atuem com autonomia, ao tempo em que promove a concretização dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil.

Nesse sentido, a Constituição de 1988, diferentemente do que vinha sendo adotado na história do federalismo do Brasil, apresentou uma nova formatação às bases do Federalismo, passando a considerar, como objetivo do Estado, “a cooperação entre União e entes federados, equilibrando a descentralização federal com os imperativos da integração econômica nacional” (BERCOVICI, 2008, p. 8)^[4].

Outrossim, o aspecto formal, sistematizado pela Constituição de 1988, deve ser analisado sob o ponto de vista prático-efetivo, sendo necessário, portanto, que se verifique se os entes federados gozam, de fato, de autonomia e de recursos financeiros para o cumprimento de suas prestações, ora atribuídas pelo texto constitucional.

Sendo assim, é preciso que se examine o Federalismo a partir da esfera fiscal, verificando-se a competência tributária atribuída aos entes federativos, bem como as relações intergovernamentais que se empenham no fornecimento de recursos financeiros às unidades federativas.

3. COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA E FEDERALISMO

Ao passo em que o Federalismo foi evoluindo no decorrer dos anos, até o formato atualmente adotado pela Constituição de 1988, a tributação e, consequentemente, o sistema de competências tributárias também passaram por diversas modificações nas suas estruturas. Isso porque, a adoção de um Estado Federal, com bem visto, pressupõe a existência de entes federativos autônomos, dotados de atribuições constitucionalmente previstas, na forma das competências legislativas, administrativas e tributárias.

A respeito do tema, ALMEIDA (2000, p.14)^[5] leciona:

Desnecessário parece enfatizar a importância da matéria, quando se sabe que a Federação não pode funcionar senão com base na repartição de competências entre o conjunto e as partes que o integram, sendo certo que o arranjo que a propósito se estabelecer é que condicionará a feição do Estado Federal.

Logo, para que o federalismo se efetive, é necessário que o Poder Fiscal seja repartido entre os entes federativos legitimamente competentes, a partir do que, cabe a Constituição Federal especificar os limites de atuação de cada ente, delimitando suas atividades legislativas, administrativas e fiscais.

Compartilhando do mesmo raciocínio, BARACHO (1986, p. 53)^[6] destaca que “a discriminação de competências da Federação e as das Coletividades Federais constitui um dos aspectos essenciais da metodologia do federalismo, desde que ela forneça elementos para a configuração do tipo federal consagrado”.

Nesse sentido, entende-se que a outorga da competência, no Estado Federado, além de conferir autonomia aos entes federativos, tem como objetivo “promover a coordenação e cooperação entre os entes federativos para a execução das tarefas e objetivos enunciados na Constituição de 1988” (CAGNONE, 2008, p. 27)^[7].

Desse modo, feitas as considerações a respeito da relação entre o federalismo e a competência tributária, analisar-se-ão os aspectos gerais e a atual discriminação da competência tributária entre os entes federados.

3.1. ASPECTOS GERAIS DA COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA

A Constituição de 1988 atribui diversas competências aos entes federativos, dentre as quais, as competências tributárias, responsáveis pela efetivação da autonomia de cada ente federado. Ademais, o texto constitucional, estabelece como entes federados a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos em paridade hierárquica e incumbidos da organização política e administrativa do país.

A Carta Magna, visando conferir recursos financeiros aos entes federativos, repartiu a matéria tributária entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, permitindo a instituição, lançamento e a cobrança de tributos por cada um dos entes, estabelecendo, assim, suas competências tributárias.

Luciano Amaro^[8] (2006, p. 93) conceitua a competência tributária da seguinte forma:

“ … o poder de criar tributos é repartido entre os vários entes políticos, de modo que cada um tem competência para impor prestações tributárias, dentro da esfera que lhe é assinalada pela Constituição. Temos assim a competência tributária  — ou seja, a aptidão para criar tributos — da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Todos têm, dentro de certos limites, o poder de criar determinados tributos e definir o seu alcance, obedecidos os critérios de partilha de competência estabelecidos pela Constituição. A competência engloba, portanto, um amplo poder político no que respeita a decisões sobre a própria criação do tributo e sobre a amplitude da incidência, não obstante o legislador esteja submetido a vários balizamentos.”

Nesse sentido, entende-se que a competência tributária é a aptidão para instituir tributos, estipulando hipóteses de incidência, base de cálculo, alíquotas e os sujeitos, passivo e ativo, da relação tributária. Logo, a competência tributária é a faculdade que a Constituição confere aos entes para que tributem.

Outrossim, é preciso que se faça uma distinção entre os entes com competência para criar tributos e os entes que podem se beneficiar com as receitas advindas desses tributos. Isso porque, enquanto naquele é possível que o ente regule o tributo, neste último, o ente somente tem direito a receber parcela do produto arrecadado dos tributos de ente competente alheio, não podendo, desta forma, regulá-lo.

Misabel de Abreu Machado Derzi^[9] (1991, p. 363), distingue a pessoa competente da pessoa beneficiada, da seguinte maneira:

Pessoa competente é aquela pessoa constitucionalmente dotada da faculdade de criar e regular tributos, mediante lei. [...] Acresce, ainda, que a competência é atribuída em norma constitucional, originária e de eficácia imediata, razão pela qual seu exercício independe de manifestação de outro Poder ou de edição de normas gerais. [...] Pessoa beneficiada é aquela constitucionalmente dotada pela constituição de direito de participar do produto arrecadado de tributo próprio ou alheio [...]. No Federalismo Cooperativo, os entes estatais podem ser beneficiários de renda, cujos tributos sejam de alheia competência. [...] Seja como for, o conceito de pessoa competente para instituir tributo não coincide com o de pessoa constitucionalmente beneficiada pelo produto arrecadado.

A existência da diferença entre o ente competente para instituir um dado tributo e o ente que detém capacidade de auferir parte das receitas arrecadas de tributo alheio, decorre das características inerentes à própria competência tributária.

Nessa perspectiva, a competência tributária pode ser caracterizada da seguinte maneira: a) indelegável- não pode ser delegada a terceiro; b) imprescritível- o não exercício da competência tributária conferida ao ente não prescreve, com o tempo, a capacidade de exercê-la; c) inalterável- a competência tributária não pode ser modificada e, portanto, deve ser observada nos ditames da Constituição; d) irrenunciável- o ente não pode renunciar a competência tributária lhe atribuída; e) facultativa- uma vez atribuída a competência tributária, o ente pode ou não exercê-la.

A competência tributária pode ser classificada, ainda, em: a) competência privativa- diz respeito à aptidão exclusiva, conferida a um determinado ente para criar tributos; b)  competência comum- nessa classificação há o compartilhamento da aptidão de instituir tributos entre dois ou mais entes federativos; c) competência residual- capacidade atribuída a União, de instituir impostos não previstos na Constituição, desde que o faça mediante lei complementar; d) competência cumulativa- diz respeito a competência conferida à União e ao Distrito Federal, no artigo 147^[10] da Constituição; e) competência extraordinária - é a capacidade conferida à União para instituir o imposto extraordinário de guerra, conforme disposto no art. 154^[11], II, da CRFB/88; f) competência especial - refere-se a competência para instituir empréstimos compulsórios e contribuições especiais, previstos nos artigos 148^[12] e 149^[13] da Constituição Federal respectivamente.

Observadas as formas elencadas na distribuição de competências, os entes podem gozar de suas atribuições para auferir recursos financeiros, a fim de custear as atividades elencadas pela Constituição.

Analisados os aspectos gerais da competência tributária, passa-se a análise da repartição tributária, matéria central do presente trabalho.

4. REPARTIÇÃO DAS RECEITAS TRIBUTÁRIAS

O estudo das receitas tributárias pressupõe o esclarecimento quanto ao ramo do direito a que pertence. A doutrina, quase por unanimidade, entende que a matéria das receitas tributárias cabe ao ramo do Direito Tributário, posto que esta encontra-se inserida no capítulo da Constituição de que trata o Sistema Tributário Nacional. Porém, a repartição das receitas tributárias nada se relaciona aos contribuintes, porquanto interessa somente às entidades políticas tributantes, inserindo-se, deste modo, no plano da atividade financeira do Estado. Logo, trata-se de matéria que deve ser estudada pelo ramo do Direito Financeiro.

Nesse sentido, Leandro Paulsen^[14] (2014, p. 513) esclarece:

A repartição das receitas tributárias opera no plano da destinação do montante arrecadado. É matéria de Direito Financeiro. (...) A repartição das receitas tributárias não interfere, de modo algum, na competência tributária. (...) Só o ente político competente para instituir cada imposto é que pode instituí-lo e legislar sobre o mesmo, estabelecendo, por exemplo, os aspectos da sua norma tributária impositiva, casos de substituição e de responsabilidade tributárias e obrigações tributárias acessórias. (...) A condição de destinatários de parcela do produto da arrecadação de impostos da competência de outros entes políticos não eleva os Estados e Municípios a seus sujeitos ativos.

Assim, considerando que a matéria das receitas tributárias deve ser tratada no âmbito do Direito Financeiro, proceder-se-á aos estudos.

Como bem visto, a repartição da competência tributária visa fornecer uma suficiência de recursos aos entes federados, para que, assim, cumpram suas responsabilidades na consecução das atividades públicas. Todavia, o produto arrecadado em razão da distribuição da competência tributária nem sempre é suficiente para o cumprimento das atribuições administrativas conferidas aos entes. Isso porque há grande desproporcionalidade entre a repartição das receitas dos entes e o sistema de atribuições de cada um.

A esse respeito, Harrison Leite^[15] (2020, p. 356) leciona:

A federação brasileira apresenta algumas distorções, dentre elas está a ausência de sincronia entre o sistema de repartição de receitas dos entes federativos e o sistema de atribuições de cada um. Assim é que, considerando toda a receita tributária arrecadada no país, a União isoladamente fica com 60% do total arrecadado, seguida dos Estados-Membros e Distrito Federal, que arrecadam 25% do total, e os Municípios com apenas 15% das receitas.^[16]

Nesse sentido, tendo em vista as desigualdades na arrecadação das receitas entre os entes federativos, os recursos próprios destes se tornam insuficientes para satisfação de suas atribuições, sendo preciso que ocorra uma repartição das receitas tributárias entre todos os entes federados, de modo a tornar mais justa a relação entre as receitas e as atividades administrativas. Essa repartição tem como objetivo garantir a autonomia dos entes da Federação.

É preciso considerar, ainda, que na repartição das receitas o que se pretende dividir é o produto da arrecadação de um determinado tributo instituído por um dos entes, e não a competência de instituir, fiscalizar ou cobrar determinado tributo, porquanto, como já visto em tópico anterior, a competência tributária (instituir, fiscalizar e cobrar tributos) é delimitada por alguns princípios.

Pois bem, a repartição das receitas tributárias se dá pelo recebimento de recursos arrecadados por outro ente, de forma que, a obtenção desses recursos decorre de transferências intergovernamentais, que permitem com que parte das receitas tributárias sejam repassadas de um ente de maior abrangência territorial para um de menor abrangência. Desta forma, não há que se falar em transferência de Municípios para os Estados ou União e nem dos Estados para a União.

Embora, no primeiro momento, a ideia da repartição das receitas tributárias confira maior facilidade aos entes federativos, que não precisam se preocupar com custos referentes à instituição, fiscalização e cobranças dos tributos, a autonomia desses entes acaba sendo limitada por questões político-burocráticas. Desta forma, entende Kiyoshi Harada^[17] (2020, p.133):

“...pode parecer que o mecanismo de participação no produto de arrecadação de imposto alheio favorece as entidades políticas participantes, à medida que as livra dos custos de implantação, de fiscalização e de arrecadação. Na realidade, porém, tolhem as autonomias dessas entidades, porque inúmeros entraves burocráticos, inclusive os de natureza política, se interpõem, dificultando o recebimento oportuno dessas participações, sem contar as limitações e condicionamentos previstos na própria Carta Política e na legislação infraconstitucional, impondo o direcionamento dos recursos que lhes são transferidos.”

Kiyoshi Harada, enfatiza ainda que:

“A única forma de assegurar a independência político-administrativa às entidades componentes da Federação é conferir-lhes a autonomia financeira, por meio de tributos próprios, o que importa na reformulação da discriminação constitucional de rendas, e que torna cada vez mais difícil qualquer ideia de implantação do chamado imposto único. “

Sendo assim, embora a repartição das receitas tributárias seja um mecanismo de garantia da autonomia dos entes federados - autonomia esta que se pretende alcançar não pela atribuição de tributos próprios de cada ente, de forma a produzir seus rendimentos, mas sim pela distribuição de parte do produto arrecadado por determinado ente federativo - na prática existem muitos entraves e condições impostas pela própria Constituição ou pela legislação infraconstitucional.

Feito este breve parêntese, a repartição das receitas tributárias só pode se concretizar no momento que há a instituição do tributo pelo ente competente. Assim, a relação jurídica estabelecida entre os entes federados, enquanto sujeitos, ativo (repassador) e passivo (recebedor), ocorre posteriormente a criação do tributo e a concretização do fato gerador, que culmina na cobrança e, consequentemente, na arrecadação. Logo, é preciso que haja efetiva arrecadação do tributo, pois, até então, o que se tem é uma mera expectativa de participação na receita alheia (DEL FIORENTINO, 2010, p. 220)^[18].

A regulamentação da repartição das receitas tributárias encontra-se nos artigos 157 a 162 da Constituição Federal. A seguir, serão melhor analisadas as modalidades de transferência das receitas tributárias.

4.1. MODALIDADES DE REPARTIÇÃO DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS

A repartição das receitas tributárias pode ocorrer de duas maneiras: de forma direta ou indireta.

Há na doutrina, ainda, quem acredite que existem três modalidades de repartição tributária, sendo elas: (a) participação direta dos Estados, DF e Municípios no produto de arrecadação de imposto de competência impositiva da União; (b) participação no produto de impostos de receita partilhada; (c) participação em fundos (HARADA, 2020, p. 136)^[19].

Kiyoshi Harada^[20] classifica as modalidades de repartição da seguinte maneira:

A primeira modalidade está prevista nos arts. 157, I, e 158, I, da CF. As parcelas do imposto sobre a renda retidas na fonte, a qualquer título, por essas entidades e suas autarquias ou fundações lhes pertencem, incorporando-se, desde logo, às respectivas receitas correntes.

[...]

A segunda modalidade consiste na participação no produto de impostos de receita  partilhada (arts. 157, II, 158, II, III, IV e 159, III, da CF). No caso, o imposto, ao ser criado, já pertence a mais de uma pessoa política, nos exatos limites constitucionais fixados.

[...]

A terceira modalidade corresponde à percepção, pelas entidades políticas beneficiadas, de determinadas importâncias dos fundos formados por quarenta e oito por cento dos produtos de arrecadação do imposto sobre a renda e do imposto sobre produtos industrializados, consoante previsão do art. 159, incisos e parágrafos da CF. Ao creditar aos Estados, DF e Municípios as parcelas dos respectivos Fundos de Participação a União compensa dos valores repassados o produto da arrecadação na fonte feita nos termos do art. 157, I e art. 158, I da CF (§ 1 o do art. 159 da CF). 

Para fins acadêmicos, adotar-se-ão as modalidades de repartição direta e indireta das receitas tributárias.

A repartição direta é aquela na qual não há intermediação, ou seja, é feita pelo ente federativo que apropria-se da receita, de forma total ou parcial, por meio da transferência orçamentária, ou repasse direto, feito pelo ente com competência tributária. Esta modalidade encontra-se prevista nos artigos 153, §5º^[21] , 157^[22] e 158^[23] , da Constituição Federal.

A repartição indireta é aquela em que se possui maior complexidade. Isso porque a modalidade indireta é executada por meio de fundos, compostos por diversas parcelas de receitas de impostos, os quais são repartidos conforme os critérios estabelecidos na Constituição e em sua legislação regulamentadora.

Quanto aos critérios estabelecidos no ordenamento jurídico, no que diz respeito à possibilidade de restrição ou retenção dos recursos provenientes da repartição direta, Marcus Abraham^[24] (2017, p.92) leciona:

Cabe registrar que essas transferências financeiras são de natureza obrigatória, vez que constitucionalmente definidas, e não se confundem com as transferências voluntárias ou discricionárias entre os entes federativos firmadas por meio de acordos ou convênios. Por isso, são automáticas, incondicionadas, desvinculadas e sem contrapartida, vedada a restrição ou retenção dos recursos (exceto nos casos estabelecidos no parágrafo único do art.160, CRFB/88), e a retenção injustificada pode dar ensejo a intervenção federal nos Estados e Distrito Federal (art. 34, inciso V, b, CRFB/88).

Desta forma, a regra é que não haja retenção ou restrição dos recursos atribuídos constitucionalmente aos entes federativos. Pois bem, passa-se a análise das modalidades de repartições.

4.1.1 REPARTIÇÃO DIRETA EM PROVEITO DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL

O artigo 157 da CRFB/88, em seu inciso primeiro, estabelece as receitas que são repartidas entre os Estados, Distrito Federal e Territórios. Dessa forma, conforme leitura do dispositivo, é possível perceber que todo o montante arrecadado a título de Imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, pelos Estados e DF, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem, devem ser revertidas em proveito destes.

Além disso, o artigo 157, inciso II, que trata da competência residual da União em instituir impostos não previstos no texto constitucional, preconiza que o produto arrecadado dos impostos residuais, deve ser revertido, no montante de 20% (vinte por cento), em proveito, também, dos Estados e do Distrito Federal. A Constituição estabelece, ainda, que 30% (trinta por cento) do montante arrecadado a título de Imposto sobre Operações Financeira (IOF), incidente sobre operações com ouro, deve ser repartido entre os Estados e o Distrito Federal (art. 153, § 5º, inciso I, CRFB/88).

O inciso III^[25] do artigo 159 da CRFB/88, determina que 29% (vinte e nove por cento) do montante arrecadado a título de contribuições de intervenção do domínio econômico, relativas às atividades de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustível (art. 177, §4^[26] da CRFB/88), seja, da mesma forma, repartida em proveito dos Estados e Distrito Federal.

Quanto às receitas decorrentes da CIDE- Combustível, a destinação dessas receitas pressupõe a observância de uma característica fundamental das contribuições especiais: a afetação das receitas. Desta forma, as receitas dessa contribuição devem ser destinadas às finalidades estabelecidas pela Constituição, ou seja, ainda que tenha havido a repartição do montante arrecadado, os Estados e o Distrito Federal são obrigados a promover a destinação devida.

4.1.2. REPARTIÇÃO DIRETA EM PROVEITO DOS MUNICÍPIOS

A Constituição, em seu artigo 158, estabelece a participação direta dos Municípios nas arrecadações da União e dos Estados. Da leitura do dispositivos e de seus incisos, é possível notar que a totalidade do produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza (IR), incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, pelos Municípios, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem, devem ser revertida em proveito deste.

Além disso, o Município tem direito a metade do produto arrecadado do Imposto sobre Propriedade Territorial Rural, de competência da União, relativamente aos imóveis situados em sua localidade, cabendo, ainda, a totalidade do montante arrecadado, nos casos em que o Município for responsável pela fiscalização e cobrança (artigo 153, §4º, III da CRFB/88)^[27].

Os Municípios têm direito, ainda, a metade do produto arrecadado do Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA)- de competência dos Estados- relativo aos veículos licenciados em seus territórios.

Os Municípios também fazem jus a 25% (vinte e cinco por cento) do produto da arrecadação do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte, interestadual e intermunicipal, e de comunicação (ICMS), devendo observar as regras estabelecidas no artigo 158^[28], parágrafo único,  da CRFB/88.

4.1.3. REPARTIÇÃO INDIRETA EM PROVEITOS DOS ESTADOS, DISTRITO FEDERAL E MUNICÍPIOS.

A repartição indireta das receitas tributárias é realizada por meio de determinados fundos de participação, dentre os quais, RAMOS FILHO^[29] (2020, p.319) menciona:

“... Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE), formado por 21,5% (vinte e um inteiros e cinco décimos por cento) do que for arrecadado a título dos impostos sobre a renda e proventos de qualquer natureza (IR) e sobre produtos industrializados (IPI) (art. 159, inciso I, alínea a, CF);

Fundo de Participação dos Municípios (FPM), formado por: a) 22,5% (vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento) da arrecadação dos impostos sobre a renda e proventos de qualquer natureza (IR) e sobre produtos industrializados (IPI) (art. 159, inciso I, alínea b, CF); b) 1% (um por cento) da arrecadação dos referidos impostos federais, percentual este que será entregue até o dia 10 do mês de dezembro de cada ano (art. 159, inciso I, alínea d, CF); c) 1% (um por cento) da arrecadação dos referidos impostos federais, percentual este que será entregue até o dia 10 do mês de julho de cada ano (art. 159, inciso I, alínea e, CF);

Fundo das Agências Regionais de Fomento (FARF), formado por 3% (três por cento) da arrecadação dos impostos sobre a renda e proventos de qualquer natureza (IR) e sobre produtos industrializados (IPI), destinando-se a programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, por intermédio de suas instituições financeiras de caráter regional (art. 159, inciso I, alínea c, CF)1204;

Fundo compensatório do IPI pela imunidade do ICMS nas exportações de produtos industrializados (art. 155, § 2º, inciso X, alínea a, CF), formado por 10% (dez por cento) da arrecadação do IPI, que serão distribuídos, proporcionalmente ao valor das exportações de produtos industrializados, aos Estados e ao Distrito Federal (art. 159, inciso II, CF)1207, os quais repassarão 25% (vinte e cinco por cento) do que receberem aos Municípios localizados em seus territórios (art. 159, § 3º, CF)...”

Importante salientar que o Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), devem respeitar a parcela de arrecadação do Imposto de Renda pertencente aos entes, ora mencionados. Excluindo-se, desta forma, a referida parcela dos cálculos dos valores destinados ao fundo.

Ademais, para além da existência dos fundos de participação, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), em seu artigo 25^[30], caput,  tornou possível que sejam feitas transferências voluntárias de recursos financeiros entre os entes federativos, sem que haja necessidade da existência de dispositivo constitucional ou legal regulamentando, haja vista que o objetivo dessas transferências é a cooperação, auxílio ou assistência financeira à outro ente.

Outrossim, da análise das modalidades de repartição, seja direta ou indireta, é possível notar que o produto da arrecadação de alguns tributos não se inserem no esquema de repartição, dentre os quais, no âmbito dos Municípios, nenhum imposto municipal sofre repartição de sua arrecadação. No plano da União, não se sujeitam ao sistema de repartição, o imposto sobre importação de produtos estrangeiros (II), o imposto sobre exportação para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados (IE) e o imposto sobre grandes fortunas (IGF).  Na esfera dos Estados, isenta-se da repartição o produto da arrecadação do imposto sobre transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos (ITCMD).

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A repartição das receitas tributárias e a distribuição das competências tributárias guardam íntima relação entre si, de forma que o entendimento da repartição das receitas é melhor compreendido quando se conhece as bases principiológicas das competências tributárias e a influência do federalismo na autonomia dos entes políticos.

A partir do presente estudo, foi possível compreender as modalidades de repartição das receitas, diretas e indiretas, e a forma como a Constituição tratou do sistema de repartição, na garantia da autonomia financeira e, consequentemente, política e administrativa dos entes federados. Ademais, quando se trata de restrição ou retenção dos recursos atribuídos constitucionalmente aos entes políticos, a regra é que não pode haver, muito embora a Constituição admita excepcionalmente.

Outro grande aspecto que foi levado ao campo do presente estudo é relacionado ao ramo do direito, a que cabe estudar a matéria de repartição das receitas tributárias. Como bem visto, parte da doutrina entende se tratar de matéria do campo do direito tributário, sob o argumento de que a matéria se insere no capítulo da Constituição relacionado ao Sistema Tributário Nacional. Todavia, entende-se que a matéria não diz respeito ao contribuinte, hipótese de incidência ou questões do tipo, tratando-se tão somente do produto da arrecadação de tributos, sendo, portanto, matéria de direito financeiro.

Conclui-se que, atualmente, o único mecanismo responsável por conferir maior paridade entre os entes políticos, e consequentemente, preservar as características essenciais do Estado Federativo, quais sejam, a descentralização do poder e a autonomia dos entes, é a repartição das receitas tributárias. Todavia, como Kiyoshi Harada menciona, nem sempre a repartição favorece as entidades políticas participantes, em razão da existência de entraves político-burocráticos.

6. REFERÊNCIAS

ABRAHAM, Marcus. Curso de direito financeiro brasileiro. 4ª ed. rev. atual. e ampl. – Rio de Janeiro: Forense, 2017

ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competências na constituição de 1988. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2000.

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