Resumo: O presente artigo analisa os principais desafios existentes para a execução do programa de reabilitação profissional do INSS, bem como verifica quais medidas podem ser adotadas no atual contexto para viabilizar o retorno do segurado ao mercado de trabalho em condições que lhe garantam sua sobrevivência com dignidade.

Palavras-chave: Pessoa com deficiência. INSS. Reabilitação Profissional. Mercado de trabalho.

Sumário: 1. Introdução; 2. Reabilitação profissional: objetivo e desafios existentes; 3. Retorno da pessoa com deficiência ao mercado de trabalho: medidas para aprimoramento do programa de reabilitação profissional; 4. Conclusão.

1. INTRODUÇÃO

A Constituição Federal de 1988 significou um marco na consolidação dos direitos sociais no Brasil, a partir da adoção de um modelo de Estado contrário ao individualismo e ao autoritarismo, com profundas bases sociais.

A positivação jurídica de valores sociais na CF/88 direcionou não apenas a interpretação de toda a Constituição, mas a criação, direção e regulação de situações concretas para a efetivação dos direitos fundamentais de natureza social nele elencados (DUARTE, 2007, p. 694).

Nessa perspectiva, os direitos sociais, outrora atrelados na história do Brasil a uma proposta política de manutenção no poder de um ou outro governante, traduzem a necessidade de que o cidadão seja inserido em políticas públicas que buscam a integração e o respeito aos seus direitos constitucionais fundamentais.

Segundo Lenaura de Vasconcelos Costa Lobato, “o cidadão passa a ser também aquele membro da comunidade investido de um conjunto de direitos comuns e universais, no qual os direitos sociais são centrais” (LOBATO, 2009, p. 192). 

Nesse contexto, o artigo 194 da CF/88 estabeleceu que a seguridade social consiste em um “conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social” (BRASIL, 1988).

No que pertine à proteção previdenciária, ela tem como objetivo salvaguardar o cidadão na ocorrência de um sinistro como, por exemplo, doença, invalidez, morte ou idade avançada. Trata-se do direito social previsto expressamente no artigo 6° da Constituição da República, que garante condições mínimas de sobrevivência ao indivíduo sem capacidade laborativa ou desprovido de recursos financeiros para a sua subsistência.

Quando um trabalhador, em virtude da superveniência de uma enfermidade, não mais consegue prover o próprio sustento por meio do trabalho, ele é afastado de suas atividades percebendo do Estado uma contraprestação financeira enquanto não consegue se restabelecer para o exercício de suas funções. Assim, sua subsistência é garantida pelo Estado até que o mesmo possa ser reinserido no mercado de trabalho.

Ocorre que, em algumas situações, em virtude de um acidente de qualquer natureza ou de uma enfermidade, o trabalhador não logra êxito em se recuperar totalmente. Assim, o segurado não mais tem chances de retornar às funções exercidas antes do afastamento do labor em virtude de uma limitação que se instala em caráter definitivo e que acarreta na perda parcial da capacidade para o trabalho.

Nestes casos, onde há alguma capacidade laborativa residual, o Estado, por meio do serviço de reabilitação profissional do INSS, assume a função de qualificar o indivíduo para o exercício de outra função compatível com as limitações decorrentes do acidente/enfermidade.

As diversas modalidades de incapacidade para o exercício do labor anteriormente exercido, e a falta de uma política de efetiva reabilitação e recolocação do segurado no mercado de trabalho por parte do INSS, têm trazido ao instituto da reabilitação uma relativa carga de descrédito por parte dos trabalhadores e da sociedade em geral. Os projetos implementados parecem, em decorrência de sua baixa efetividade, serem cumpridos como mero desencargo de função obrigatória. 

Padece, assim, o instituto, de credibilidade e efetividade, no que respeita a concretização do Direito Fundamental à Reabilitação. Não pode, entretanto, a condição de não efetivação de um Direito servir de justificativa para que dele se abdique.

Diante disso, faz-se necessário analisar os principais desafios existentes para a execução do programa de reabilitação profissional, bem como verificar quais medidas podem ser adotadas no atual contexto para viabilizar o retorno do trabalhador ao mercado de trabalho em condições que lhe garantam sua sobrevivência com dignidade.

2. REABILITAÇÃO PROFISSIONAL: OBJETIVO E DESAFIOS EXISTENTES

Inicialmente, é importante consignar que o escopo da reabilitação profissional é disponibilizar ao segurado “os meios para a (re)educação e de (re)adaptação profissional e social indicados para participar do mercado de trabalho e do contexto em que vive” (art. 89, da Lei 8.213/91) (BRASIL, 1991). Portanto, o desenvolvimento de ações voltadas para a recolocação profissional do trabalhador acometido por uma enfermidade que tolheu sua capacidade laborativa, considerando as condições físicas e psicológicas que lhe são peculiares, implica não só no cumprimento da obrigação legal de manter o serviço de reabilitação, mas também no desenvolvimento de uma política social capaz de assegurar oportunidades iguais de acesso ao mercado de trabalho.

Todavia, o atual modelo de reabilitação profissional disponibilizado pelo INSS carece de críticas em relação à efetividade na recolocação profissional dos trabalhadores que, em virtude de uma deficiência, necessitam do aprendizado de uma nova profissão. Apesar do empenho dos servidores do INSS responsáveis pela execução do programa de reabilitação profissional, a carência de recursos para desenvolvimento do programa, aliado à falta de equipes multidisciplinares devidamente constituídas para acompanhamento de todos os casos, fazem com que a trajetória do segurado pelo programa de reabilitação profissional seja lenta e dissociada das exigências atuais do mercado de trabalho.  

A realidade atual consiste no encaminhamento de segurados a cursos de qualificação que não são adequados às exigências do mercado, havendo ainda níveis baixos de eficácia no que concerne ao real aprendizado de uma nova profissão. Há um engessamento na forma de contratação dos cursos de qualificação por parte do INSS, sendo a contratação dependente de processos licitatórios complexos. Por outro lado, há prejuízo à continuidade dos projetos desenvolvidos pelas agências, que ficam à mercê das mudanças provocadas pelos vencimentos destes contratos celebrados em âmbito nacional.

Há, ainda, os trâmites burocráticos que envolvem a celebração de convênios de cooperação técnico-financeira, previstos no §2° do art. 136 do decreto n° 3.048/99, o que faz com que estes instrumentos oficialmente não existam, sendo substituídos por parcerias informais firmadas pelos os orientadores profissionais que ainda tentam alcançar alguma efetividade no programa apesar das dificuldades estruturais existentes.

Tais parcerias, contudo, apesar do esforço empreendido pelos profissionais que acompanham o processo de reabilitação, não surtem o efeito desejado de uma qualificação mais próxima da realidade do mercado laboral. O encaminhamento dos segurados geralmente ocorre para cursos gratuitos oferecidos na comunidade para a população em geral que, por sua vez, também não atendem às exigências atuais do mercado de trabalho, cada vez mais seletivo e discriminatório com relação aos trabalhadores de baixa renda.

Ademais, a brevidade dos cursos, associada a uma deficiência na formação educacional especialmente dos trabalhadores de baixa-renda, cujo histórico profissional compreende apenas atividades de cunho braçal, na maioria das vezes implica na ausência de um rendimento satisfatório no programa em termos de apreensão do conteúdo. Desse modo, deve-se considerar que esse conjunto de fatores – internos (capacidade laborativa reduzida em virtude de doença ou acidente, baixo grau de instrução) e externos (contexto social de desemprego e exclusão), interferem negativamente na possibilidade de a pessoa com deficiência ter acesso a um trabalho digno.

O instituto de reabilitação profissional, assim, ainda que devidamente normatizado e fazendo parte atualmente da política de trabalho/ previdência/ no Brasil, não conseguiu alcançar um patamar satisfatório no sentido de garantir àqueles que foram afastados do trabalho por motivo de doença, e que precisam ser realocados em razão de incapacidade para o exercício as funções que anteriormente exerciam, que retornem ao mercado de trabalho em condições de igualdade de oportunidades que lhes permitam garantir sua sobrevivência e o exercício profissional de maneira digna e justa.

Dessa forma, o adoecimento, condição que, por si só, submete o indivíduo a uma condição de vulnerabilidade, pode assumir uma face ainda mais ampliada e permanente, quando sua recuperação não se dá de forma plena com um retorno ao status quo anterior no que tange à condição de saúde física, mental ou emocional. As limitações decorrentes dessa recuperação, com restrições, trazem consequências que muitas vezes atingem a própria sobrevivência e dignidade do indivíduo, condicionando-o a um processo de exclusão social e do mundo do trabalho que denuncia a falta de efetividade do modelo implantado no Brasil e que merece ser questionado, especialmente considerando que a generalidade das ações de reabilitação profissional que, na maior parte das vezes, não contempla a especificidade de situações que precisam ser enfrentadas com políticas públicas mais direcionadas e com maior potencial para a concretização do Direito que se espera ver garantido.

Diante disso, considerando o arcabouço normativo existente, faz-se necessário identificar quais medidas podem ser adotadas para o aprimoramento do programa com o atingimento do resultado esperado de garantir o efetivo retorno do trabalhador, agora na condição de pessoa com deficiência, ao mercado de trabalho.

3. RETORNO DA PESSOA COM DEFICIÊNCIA AO MERCADO DE TRABALHO: MEDIDAS PARA APRIMORAMENTO DO PROGRAMA DE REABILITAÇÃO PROFISSIONAL

O paradigma moderno de compreensão da deficiência perpassa pelo entendimento de que ela não faz parte da pessoa que possui alguma limitação física e ou psicológica, e sim está no ambiente no qual ela está inserida, sendo fruto da interação entre as características físicas ou psicológicas e as barreiras impostas à pessoa à sua plena e efetiva participação na sociedade.  Sendo assim, as consequências prejudiciais à pessoa com deficiência para o atingimento de sua plena e efetiva participação em sociedade podem ou não existir a depender do comportamento e das atitudes adotadas por todos aqueles que integram o mesmo ambiente social.

Pensar dessa forma significa reconhecer que toda a sociedade é corresponsável por evitar que eventuais impedimentos físicos ou psicológicos obstem ou dificultem a inclusão social das pessoas, seja por meio do trabalho, pelo compartilhamento de espaços públicos ou pela participação conjunta em atos da vida social.

A Convenção sobre os Direitos da Pessoa com Deficiência traz em seu bojo aspectos normativos que traduzem esse novo entendimento sobre a deficiência. Ela firma o direito à autonomia das pessoas com deficiência, traduzido no reconhecimento de que estas pessoas podem sim gerir a própria vida, o que não é incompatível com o apoio de que elas precisam nessa gestão, apoio este que pode se fazer necessário para o desenvolvimento de suas capacidades.

Para tanto, Estado e sociedade tornam-se corresponsáveis na formação de uma rede que viabilize o exercício da autonomia com apoio, apta não apenas para superar as barreiras físicas de acesso, mas para a concretização de um meio social receptivo às pessoas com diferentes aptidões e capacidades.

Nesse contexto, a instituição de mecanismos que viabilizem o acesso da pessoa com deficiência a essa rede de apoio consiste em meio que concretiza a igualdade de oportunidades frente à diversidade existente. Nesse ponto, o papel do Estado é fundamental, eis que por meio dele há a possibilidade do estabelecimento de normas para eliminação das barreiras existentes.

No que pertine ao programa de reabilitação profissional, uma atuação em rede que englobe o INSS, demais instituições públicas e sociedade civil pode se revelar uma medida eficaz para a otimização do programa de reabilitação profissional, com melhores resultados. Para tanto, deve-se compreender que se a finalidade da reabilitação profissional é a reinserção do segurado no mercado em um ambiente adequado para o desenvolvimento de suas potencialidades. Afinal, como destaca Fernando Donato Vasconcelos (2010, p. 50), “qualquer política de inclusão de pessoas com deficiência tem que levar em conta que é na sociedade que se encontra a incapacidade maior de lidar com as diferenças corporais, de habilidades e de classes”.

A aferição da eficácia do programa passa a depender, assim, da efetiva obtenção de um novo posicionamento no mercado em condições que permitam o exercício de um trabalho digno. Não basta apenas a qualificação formal, entendida como aquela que independe do contexto socioeconômico do segurado e das reais chances de obtenção de um novo emprego.

Nessa perspectiva, a reabilitação profissional realizada por meio de treinamento dos segurados nas empresas que dispõe de vagas em aberto dentro do sistema de cotas (art. 93 da Lei 8.213/91) pode atingir melhores resultados. Uma atuação em rede, que estabeleça o diálogo entre os profissionais do programa de reabilitação e as empresas que buscam pessoas com deficiência no mercado para cumprimento da obrigação legal de contratação, pode viabilizar que a qualificação destes segurados no aprendizado de uma nova profissão seja mais eficaz e próxima da demanda do mercado.

Para as empresas, além da possibilidade de cumprimento da obrigação legal de contratação estabelecida no art. 93 da Lei 8.213/91, evitando-se as vultosas multas decorrentes de eventual omissão, há também o benefício da capacitação de profissionais conforme as necessidades da empresa sem maiores custos. Isso porque, durante o programa de reabilitação profissional, o segurado ainda permanece vinculado ao INSS, que custeia seu benefício durante todo o período de treinamento profissional na empresa que posteriormente poderá contratá-lo.

A atuação de instituições públicas que possuem dentro de suas atribuições a defesa dos direitos das pessoas com deficiência pode ser um facilitador deste processo. Afinal, muitas empresas alegam dificuldade na contratação de pessoas com deficiência por ausência de qualificação profissional (NETO, 2020), ao passo que um trabalho de conscientização e sensibilização das empresas pode viabilizar a aproximação destas dos profissionais que se encontram no programa de reabilitação profissional à espera de uma oportunidade de reingressar no mercado de trabalho em um ambiente receptivo às suas novas aptidões.

Para tanto, deve-se ter em vista que, a partir do momento em que o Brasil adere a um sistema de promoção e proteção dos direitos humanos, especialmente à Convenção Internacional sobre os Direitos da Pessoa com Deficiência, entende-se não haver discricionariedade na fixação dos objetivos e dos critérios de aferição da eficácia da dessa política pública. Na medida em que Convenção 159 da OIT, ratificada pelo Brasil, estabelece como finalidade da reabilitação profissional “permitir que a pessoa deficiente obtenha e conserve um emprego e progrida no mesmo, e que se promova assim a integração ou a reintegração dessa pessoa na sociedade” (artigo 1.2), o objetivo não deve ser outro senão a efetiva reinserção do segurado no mercado de trabalho em um ambiente adequado para o desenvolvimento de suas potencialidades.

4. CONCLUSÃO

A reabilitação profissional, enquanto serviço prestado pelo INSS, consiste em mecanismo de reinserção social e concretização do direito fundamental ao trabalho àqueles que, acometidos por doença ou acidente, perdem parcialmente a capacidade laborativa. De acordo com a Convenção n°. 159 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), ratificada pelo Brasil, ela deve se voltar não apenas para a capacitação, mas também para a obtenção, permanência e progresso do trabalhador no mesmo emprego para sua reintegração na sociedade.

A Convenção Internacional sobre os Direitos da Pessoa com Deficiência, por sua vez, também ratificada pelo Brasil e recebida com status de emenda constitucional (art.5°, §3° da CRFB/88), estabelece o direito da pessoa com deficiência - a qual o segurado reabilitado pelo INSS se equipara para efeito de tratamento no mercado laboral - tanto ao trabalho em igualdade de oportunidades com as demais pessoas quanto à manutenção de programas de retorno à atividade laborativa.

Ocorre que, no Brasil, tanto a disciplina normativa quanto os obstáculos enfrentados pelos executores do programa de reabilitação profissional obstaculizam o efetivo retorno do segurado à atividade laborativa. Problemas como formação profissional dissociada das exigências do mercado de trabalho, ausência de uma equipe multiprofissional, busca da maximização dos resultados sem o respectivo investimento financeiro no programa e a ausência de acompanhamento da reinserção do segurado no mercado de trabalho na nova função, após a emissão do certificado de reabilitação profissional, evidenciam que o atual programa não concretiza o direito fundamental social ao trabalho de grande parte dos segurados trabalhadores, sobretudo os mais pobres.

Neste cenário, a busca de mecanismos que possam otimizar a execução do programa e a efetiva reinserção do segurado com deficiência no mercado de trabalho é primordial para o alcance dos objetivos estabelecidos nos tratados internacionais dos quais o Brasil é signatário e que preconizam o direito à sobrevivência com dignidade do trabalhador com deficiência. Para tanto, a atuação articulada entre INSS, demais instituições públicas e sociedade civil mostra-se como uma alternativa para o alcance de melhores resultados, notadamente para que o efetivo retorno ao trabalho seja alcançado, privilegiando-se, assim, a proteção da dignidade do trabalhador acometido pelo sinistro.

5. REFERÊNCIAS  

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 25.jun.2022.

_______. Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8213cons.htm. Acesso em: 25.jun.2022.

_______. Decreto nº 3.048, de 06 de maio de 1999. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d3048.htm. Acesso em: 30.jun.2022.

________. Decreto nº 10.088, de 05 de novembro de 2019. Consolida atos normativos editados pelo Poder Executivo Federal que dispõem sobre a promulgação de convenções e recomendações da Organização Internacional do Trabalho - OIT ratificadas pela República Federativa do Brasil. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2019/Decreto/D10088.htm#art5. Acesso em: 30.jun.2022.

DUARTE, Clarice Seixas. A educação como um direito fundamental de natureza social. Revista Educação e Sociedade, vol.28, n.100, Campinas, out.2007, p.691-713.

LOBATO, Lenaura de Vasconcelos Costa. Dilemas da institucionalização de políticas sociais em vinte anos da Constituição de 1988. In: LOBATO, Lenaura de Vasconcelos Costa Lobato e FLEURY, Sônia. (Org.). Seguridade Social, Cidadania e Saúde. Rio de Janeiro: Cebes, 2009.

NETO, Samuel Ribeiro dos Santos. A difícil inserção das pessoas com deficiência no mercado de trabalho. Disponível em: https://www.unicamp.br/unicamp/index.php/ju/noticias/2020/09/23/dificil-insercao-de-pessoas-com-deficiencia-no-mercado-de-trabalho. Acesso em: 30.jun.2022.

VASCONCELOS, Fernando Donato. O trabalhador com deficiência e as práticas de inclusão no mercado de trabalho de Salvador, Bahia. Revista Brasileira de Saúde Ocupacional, vol. 35, n. 121, São Paulo, 2010, p. 41-52.