INTRODUÇÃO

O presente trabalho está dividido em três partes.

A primeira traz uma abordagem histórica sobre a responsabilidade civil do Estado, desde a fase da irresponsabilidade dos Estados Absolutistas até os dias atuais.

Posteriormente, será feito um recorte para tratar especificamente da responsabilidade civil do Estado nos casos de omissão, apontando a divergência doutrinária e jurisprudencial a respeito do tema.

Por último, serão apresentados os recentes julgados dos tribunais superiores a respeito de casos em que houve conduta omissiva por parte do Estado, com o objetivo de apontar qual o entendimento que vem prevalecendo no direito brasileiro.

EVOLUÇÃO DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

A evolução da responsabilidade civil do Estado significa o dever de reparação dos danos provocados por sua conduta e guarda relação direta com a própria organização do Estado e a forma de governo.

A doutrina aponta que a primeira fase a ser mencionada é a da irresponsabilidade civil, que remete aos Estados Absolutistas, nos quais a figura do rei se confundia com a do próprio Estado e predominava a ideia de que o rei não errava, afinal, o poder do monarca era tratado como um poder divino.

Essa fase perdurou até o início das revoluções liberais e com o surgimento do Estado de Direito, e, frise-se, jamais vigorou no Brasil. Posteriormente, surge a fase da responsabilidade civil subjetiva, com base na culpa do agente, sendo possível mencionar duas teorias, a teoria da culpa individual e a teoria da culpa anônima.

Na teoria da culpa individual, fazia-se uma diferenciação entre os atos de império e os atos de gestão para, a partir daí, analisar a responsabilidade. Os atos de império seriam praticados pelo Estado em posição de soberania, não sendo possível falar em responsabilidade. Por outro lado, nos atos de gestão, a atuação do Estado se daria de forma horizontal com o particular, em igualde. Nesse caso, haveria uma aproximação com os fundamentos do Direito Civil, sendo possível falar em responsabilidade.

Apesar desse avanço em relação à fase da irresponsabilidade, havia grande dificuldade em responsabilizar o Estado porque era necessária a identificação do agente público que praticou o ato e a demonstração da sua culpa.

Paralelamente à teoria da culpa individual, nesse mesmo período era possível mencionar a teoria da culpa anônima, na qual não era necessária a identificação do agente. Para essa teoria, bastava que a vítima comprovasse que o serviço público não funcionou de forma adequada. Assim, a responsabilidade por culpa do serviço podia ser caracterizada quando o serviço não funcionava, funcionava mal ou funcionou com atraso. Essa teoria tem origem no Direito Francês, especialmente no julgamento dos casos “Blanco” e Pelletier”, em 1873.

Atualmente, a responsabilidade civil do Estado é, em regra, objetiva, assim, não há necessidade de a vítima comprovar a culpa para que possa receber a reparação.

Considerando a teoria adotada na atualidade, é importante ainda fazer distinção entre a teoria do risco administrativo e a teoria do risco integral. Ambas são de natureza objetiva, ou seja, o lesado não precisa comprovar a culpa do Estado. A diferença consiste no fato de que na primeira, o Estado pode alegar excludentes de responsabilidade, afastando o dever de indenizar. Enquanto isso, na segunda, mesmo que o Estado prove essas excludentes (caso fortuito, força maior, culpa exclusiva da vítima ou de terceiros), não afastará a responsabilidade e o dever de indenizar.

Dito isto, a teoria do risco administrativo é adotada como regra geral, enquanto a teoria do risco integral é adotada em hipóteses excepcionais, como por exemplo, nos casos de dano ambiental.

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO BRASILEIRO E OS CASOS DE OMISSÃO

No direito brasileiro, as Constituições de 1934 e 1937 previam a responsabilidade subjetiva e solidária entre Estado e agente, também prevista no artigo 15 do Código Civil de 1916:

“Art. 15. As pessoas jurídicas de direito público são civilmente responsáveis por atos dos seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo contrário ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano.”

Em seguida, as Constituições de 1946, 1967 e de 1969, por sua vez, trouxeram a responsabilidade civil do Estado como objetiva, dependendo de três elementos: conduta (comissiva ou omissiva), nexo causal e dano.

Por último, a responsabilidade civil objetiva do Estado foi reforçada e ampliada pelo artigo 37, parágrafo 6º da Constituição Federal:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 

§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.”

O dispositivo supracitado trouxe que o agente público responderia pessoal e subjetivamente.

Cabe mencionar que, recentemente, o Plenário do STF pacificou discussão a respeito da teoria da dupla garantia do agente público, entendendo que a vítima deve mover a ação em face do Estado, que terá direito de regresso contra o agente, não sendo possível que a ação seja ajuizada em face do agente[1]:

“A teor do disposto no art. 37, § 6º, da Constituição Federal (CF), a ação por danos causados por agente público deve ser ajuizada contra o Estado ou a pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público, sendo parte ilegítima para a ação o autor do ato, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.”

Assim, considerando que a responsabilidade civil do Estado resta configurada nas hipóteses em que há conduta (comissiva ou omissiva), nexo causal e dano, surge discussão a respeito de qual conduta omissiva do Estado seria apta a ensejar a responsabilidade civil, sob pena de tratá-lo como segurador universal, respondendo diante de qualquer omissão, ainda que extremamente genérica, ocorrida em seu território.

Rafael Oliveira (2019, p. 804) aponta a existência de três correntes tratando sobre o tema.

A primeira, encabeçada por Hely Lopes Meirelles, afirma que a responsabilidade nos casos de omissão também seria objetiva, uma vez que o art. 37, parágrafo 6º da Constituição Federal não fez qualquer distinção entre as condutas comissiva e omissiva, não havendo, portanto, razão para dar um tratamento diferente.

A segunda corrente afirma que a responsabilidade nesses casos seria subjetiva com presunção de culpa do Poder Público. Também se sustenta no art. 37, parágrafo 6º da Constituição, mas afirma que ao mencionar danos causados a terceiros, estaria se referindo a condutas comissivas, e completa o raciocínio afirmando que as condutas omissivas não seriam a causa do dano, mas a condição. Assim, haveria uma atuação ilícita do Estado quando descumprisse o dever legal de evitar o dano.

Defendendo essa perspectiva estariam Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Celso Antônio Bandeira de Mello e Mari Sylvia Zanella Di Pietro.

A terceira corrente, da qual faz parte Sergio Cavalieri Filho, afirma que nos casos de omissão genérica a responsabilidade seria subjetiva, ao passo que, nos casos de omissão específica a responsabilidade seria objetiva.

Rafael Oliveira afirma que é necessário fazer uma distinção entre a omissão natural, que seria a ausência de comportamento físico, que não produziria nenhum resultado, e a omissão normativa, que seria o descumprimento de um dever jurídico de impedir a ocorrência de danos. Assim, conclui que apenas seria possível de responsabilizar o Estado nos casos de omissão específica, quando demonstrada a previsibilidade e a evitabilidade do dano.

Esclarece que o artigo 37, §6º consagrou a teoria do risco administrativo e que, nas omissões genéricas, existe uma limitação natural que é a impossibilidade de estar em todos os lugares, bem como não haveria nexo de causalidade.

Por essas razões, não seria possível falar em responsabilidade, caso contrário, estaríamos adotando, não a teoria do risco administrativo (na qual o Estado pode invocar excludentes), mas a teoria do risco integral, afeta ao direito ambiental e nos casos de acidentes nucleares, contextos que demandam um regramento mais severo quanto à responsabilização e que não é possível perquirir tais excludentes.

Os tribunais superiores não têm se limitado a apontar de forma abstrata se a responsabilidade é objetiva ou subjetiva, sendo sempre necessário adentrar no caso concreto para pautar suas decisões.

JURISPRUDÊNCIA DOS TRIBUNAIS SUPERIORES

A jurisprudência dos tribunais superiores é vasta quando o assunto é a responsabilidade civil do Estado e, no que tange aos casos de omissão, um dos principais exemplos é ligado às condições carcerárias e da situação degradante vivida pelos presos em razão da ausência de prestações materiais por parte da Administração Pública.

O Supremo Tribunal Federal, em diversos julgados, vem entendendo pela responsabilização do Estado, que do indivíduo tudo retira, e depois não lhe garante condições mínimas de vida no cárcere.

Entendeu também que o argumento da reserva do possível, alegado pela Administração, não merece prosperar quando diz respeito a direitos ligados diretamente à dignidade da pessoa humana. Assim, entende que, se a Constituição e a lei preveem esses direitos, a não implementação deles configuraria “omissão normativa”, apta a ensejar a responsabilidade do Estado.

Nesse sentido, é possível mencionar o RE 580252/MS, julgado em repercussão geral pelo Plenário do STF:

“Considerando que é dever do Estado, imposto pelo sistema normativo, manter em seus presídios os padrões mínimos de humanidade previstos no ordenamento jurídico, é de sua responsabilidade, nos termos do art. 37, § 6º, da Constituição, a obrigação de ressarcir os danos, inclusive morais, comprovadamente causados aos detentos em decorrência da falta ou insuficiência das condições legais de encarceramento.”[2]

Em decisão disponível no informativo 819, O Plenário do STF, em decisão de relatoria do Ministro Luiz Fux, também em repercussão geral, entendeu que, inclusive em hipóteses de morte do detento, caso fosse comprovada a inobservância do dever específico de proteção, seria possível caracterizar a omissão do Estado, apta a ensejar sua responsabilidade civil objetiva:

“Em caso de inobservância de seu dever específico de proteção previsto no art. 5º, inciso XLIX, da CF/88, o Estado é responsável pela morte de detento.”[3]

Neste julgado, o STF tratou da morte por doença, em razão da ausência de tratamento e precariedade das condições dos presídios. Apesar disso, o entendimento acima é aplicável até mesmo às hipóteses de suicídio, quando possível comprovar a omissão específica do Estado, por exemplo, quando o preso já demonstrava indícios de que poderia agir assim.

Pautando-se pelo julgado do STF, o Superior Tribunal de Justiça possui julgado afastando a responsabilidade civil do Estado na hipótese em que o preso cometeu suicídio, entendendo que, no caso concreto, era não houve omissão específica o Estado, rompendo-se o nexo de causalidade. Veja-se:

“5. Tendo o acórdão recorrido consignado expressamente que ficou comprovada causa impeditiva da atuação estatal protetiva do detento, rompeu-se o nexo de causalidade entre a suposta omissão do Poder Público e o resultado danoso. Com efeito, o Tribunal de origem assentou que ocorreu a comprovação de suicídio do detento, ficando escorreita a decisão que afastou a responsabilidade civil do Estado de Santa Catarina.”[4]

Assim, fica claro que, adotada a teoria do risco administrativo, ainda que a responsabilidade civil seja objetiva, é possível afastá-la por meio do rompimento do nexo de causalidade.

Outro exemplo no qual é afastada a responsabilidade civil do Estado é nas hipóteses de crime praticado por indivíduo que evadiu do cárcere, sem que se comprove o nexo causal direto entre a fuga e a conduta praticada:

Nos termos do artigo 37, § 6º, da Constituição Federal, não se caracteriza a responsabilidade civil objetiva do Estado por danos decorrentes de crime praticado por pessoa foragida do sistema prisional, quando não demonstrado o nexo causal direto entre o momento da fuga e a conduta praticada.

STF. Plenário. RE 608880, Rel. Min. Marco Aurélio, Relator p/ Acórdão Alexandre de Moraes, julgado em 08/09/2020 (Repercussão Geral – Tema 362) (Info 993).[5]

Cabe ressaltar que a decisão supracitada, datada de 2020, apenas reforça entendimento emblemático consolidado anos atrás:

A responsabilidade do Estado, embora objetiva, não dispensa, obviamente, o requisito, também objetivo, do nexo de causalidade entre a ação ou a omissão atribuída a seus agentes e o dano causado a terceiros.

Em nosso sistema jurídico, a teoria adotada quanto ao nexo de causalidade e a teoria do dano direto e imediato, também denominada teoria da interrupção do nexo causal.

O dano decorrente do assalto por uma quadrilha de que participava um dos evadidos da prisão não foi o efeito necessário da omissão da autoridade pública que o acórdão recorrido teve como causa da fuga dele, mas resultou de concausas, como a formação da quadrilha, e o assalto ocorrido cerca de vinte e um meses após a evasão.

STF. 1ª Turma. RE 130764, Rel. Moreira Alves, julgado em 12/05/1992.

Tais julgados acertam ao afastar a responsabilidade do Estado pois, caso contrário, seria como tratá-lo como segurador universal, responsável por todos os crimes, infrações e danos provocados em seu território sobre ao argumento de que não realizou a segurança ou vigilância de forma devida, na rua, no trânsito, nos presídios, etc.

A ausência da prestação de serviço de segurança, de forma específica, foi tema que chegou ao Superior Tribunal de Justiça em 2022, em caso[6] que tratava de homicídio ocorrido dentro de hospital público. O Estado alegou a excludente do fato de terceiro, com vias a romper o nexo de causalidade e afastar a responsabilidade civil objetiva.

Apesar disso, o STJ entendeu que havia um dever específico de garantir proteção e segurança nas dependências do hospital público e que este teria sido descumprido, devendo ensejar indenização:

“Responsabilidade civil do Estado por omissão. Morte em decorrência de disparo de arma de fogo no interior de hospital público. Ausência de vigilância. Falha específica no dever de agir. Excludente de ilicitude. Fato de terceiro. Não ocorrência.

(...) Logo, é de se concluir que a conduta do hospital que deixa de fornecer o mínimo serviço de segurança e, por conseguinte, despreza o dever de zelar pela incolumidade física dos seus pacientes contribuiu de forma determinante e específica para o homicídio praticado em suas dependências, afastando-se a alegação da excludente de ilicitude, qual seja, fato de terceiro.”

Nos casos mencionados, resta cristalina a diferenciação existente entre a omissão genérica, incapaz de caracterizar o nexo de causalidade apto a ensejar a responsabilidade civil e a omissão específica, muitas vezes decorrente de um dever previsto em lei ou de uma posição de garantidor por parte do Estado, esta sim geradora do dever de indenizar.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O que se observa a partir da pesquisa realizada é que, ao longo dos anos, houve uma grande evolução no que tange à responsabilidade civil do Estado.

Desde os Estados Absolutistas até o Estado Democrático de Direito, o caminho percorrido tem sido no sentido de maior responsabilização do Estado por seus atos, ensejando a indenização em razão das condutas causadoras de dano a terceiros.

Tal responsabilidade passou a ser objetiva, ou seja, independente da caracterização de culpa do agente público, e, além disso, abarca, atualmente, condutas comissivas e omissivas.

Apesar disso, o que se observa é que o Constituinte optou por tratar de forma extremamente genérica no artigo 37, parágrafo 6º, da Constituição, sem pormenorizar os aspectos da responsabilidade do Estado.

Em razão disso, doutrina e jurisprudência se veem na árdua missão de balizar o tema, determinando os limites da responsabilidade do Estado, especialmente nos casos de omissão, uma vez que o legislador não trouxe qualquer diferenciação.

Especificamente no que tange a condutas omissivas, há um esforço para compatibilizar a responsabilidade civil objetiva prevista pelo Constituinte, sem que transforme o Estado um garantidor universal, situação que o obrigaria a indenizar todo e qualquer dano ou lesão ocorrido em seu território, pela simples ausência de fiscalização, vigilância, policiamento, segurança etc.

Assim, doutrina e jurisprudência, a partir da diferenciação entre omissão genérica e omissão específica, vem criando as balizas sobre o tema.

Rafael Oliveira (2019, p. 805) afirma que “a responsabilidade restará configurada nas hipóteses em que o Estado tem a possibilidade de prever e evitar o dano, mas permanece omisso”.

Os casos apresentados envolvendo detentos exemplificam perfeitamente a dicotomia entre a omissão genérica e a omissão específica apresentados no presente trabalho. Além disso, traduzem bem uma hipótese em que muitas vezes ocorre a previsibilidade e evitabilidade do dano.

Isso se dá especialmente em razão de abarcarem situação envolvendo omissão normativa, uma vez que é dever do Estado garantir a saúde, a segurança e o bem-estar do preso, bem como todos os demais direitos previstos no ordenamento jurídico.

Não resta dúvidas que em um Estado Democrático de Direito o Estado deve, sim, ser responsável por suas condutas omissivas quando é incapaz de cumprir todos os mandamentos constitucionais.