Sumário: 1. Razão da importância e oportunidade do estudo do conceito do Direito Administrativo. 2. Necessidade de um conceito de Direito Administrativo que aspire a ter validade universal. 3 O Direito Administrativo considerado como disciplina científica, isto é, como sistema de normas. 4. Possibilidade de elaboração de uma teoria geral do Direito Administrativo, independente de qualquer direito positivo determinado, mas tendo em conta o maior número possível de sistemas nacionais. 5. Em que modelo jurídico-positivo consideraremos as instituições do Direito Administrativo. 6. Administração em geral, e Administração Pública, em especial. As duas acepções principais desta ultima expressão: como atividade e como organização.

CONCEITO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

1. Razão da importância e oportunidade do estudo do conceito do Direito Administrativo.

O direito administrativo teria surgido como um sistema de doutrina apenas no início do século XIX.

A velha comparação do direito administrativo com o direito civil se daria em decorrência da também antiga origem deste último, datado do Império Romano e trabalhado pelos escritores da Idade Média.(1)

Inexistiam, à época do nascimento do direito administrativo, formas ou padrões com os quais pudessem ser comparadas as suas instituições. Além disto, o direito administrativo continha certas semelhanças a algumas formas políticas em diferentes países. Resultado desta peculiaridade seria que, em cada país, surgissem "...tantas sentenças sobre o Direito Administrativo quantas as cabeças que as emitiam".

Ao se ler uma doutrina de direito administrativo, devem ser examinadas as realidades jurídicas e políticas do país de quem a escreve. Quem a escreve deveria, ainda na opinião de Caetano, alertar o leitor para a realidade de que a sua concepção de direito administrativo pode não ser válida para diferentes países.

2. Necessidade de um conceito de Direito Administrativo que aspire a ter validade universal.

Caetano não desiste, apesar desta advertência - aliás, comum nos casos dos que se envolvem com a tarefa de se definir o direito administrativo - de construir um conceito de Direito Administrativo válido universalmente.(2)

3. O Direito Administrativo considerado como disciplina científica, isto é, como sistema de normas.

Caetano discorda com as definições dos ramos do direito como "conjunto de princípios e normas". Explica que, quando se falar em do direito administrativo, estar-se-á tratando de uma disciplina que estuda uma parte do Direito positivo dos países. Desta forma, a sua matéria prima seria constituída de normas extraídas das fontes de Direito. E que a o que a ciência faria, na verdade, seria "elaborar normas, extrair delas princípios, arrumá-las em quadros teóricos, construindo, a partir da multidão dos preceitos, sistematizações que permitam reduzi-los a uma unidade conceitual".(3)

Necessário seria fixar as características de cada setor do Direito Positivo e os seus elementos diferenciais, o que vai caracterizar uma norma como específica de cada área.

Também é preciso que se faça análise das normas para, depois, teorizá-las e reduzi-las a princípios que serão utilizados para se formar os quadros lógicos que contenham as diferentes realidades nascidas da norma, criadas sobre os dados da realidade.

Para o autor: "Os dados são os preceitos contidos nas fontes. A partir deles se apuram as regras normativas e se constrói o sistema, relacionando as regras entre si, abstraindo conceitos de modo a articular as normas num conjunto harmônico, logicamente coerente e tendencialmente unitário".(4)

Os princípios seriam sínteses extraídas das normas, por abstração de aspectos do seu conteúdo ou da sua forma.

Um sistema de normas seria, assim, simplesmente, uma construção científica em que já se lida só com conceitos, alguns dos quais mais importantes em razão de sua generalidade, seria possível extrair conseqüências lógicas e poderiam ser chamados de princípios.

4. Possibilidade de elaboração de uma teoria geral do Direito Administrativo, independente de qualquer direito positivo determinado, mas tendo em conta o maior número possível de sistemas nacionais.

Argumenta Caetano a respeito da possibilidade de o Direito Administrativo contar com uma Teoria Geral, ou, tão somente fazer parte de certa ordem jurídica positiva.

O Direito Administrativo seria ramo do Direito Público. Por esta mesma razão, abrangeria as normas reguladoras das relações em que houvesse presente, pelo o menos, uma autoridade.

É muito forte a relação entre o Direito Administrativo e o Direito Constitucional.(5)

O autor faz longa exposição e conclui ser possível a elaboração de uma Teoria Geral do Direito Administrativo a partir da realidade de se encontrarem instituições e princípios comuns a numerosos sistemas, com base na História do Direito e do Direito Comparado.(6)

5. Em que modelo jurídico-positivo consideraremos as instituições do Direito Administrativo.

Ramo do Direito Público, o Direito Administrativo não teria lugar em uma sociedade na qual todas as relações individuais ocorressem sob a regência do Direito Privado. Entretanto, seria bastante abrangente em uma sociedade sem nenhum Direito Privado.

Como seria muito difícil se encontrar um ou outro modelo de sociedade acima, ainda mais, em se levando em conta as tendências atuais econômicas e políticas que vão se adaptando ao modelo ocidental, democrático, capitalista e globalizado, Caetano acha conveniente situar a sua pesquisa entre os dois extremos expostos acima, dentro de um modelo onde haja uma autoridade pública com poderes de supremacia confiados a entidades cuja função seja em especial realizar os interesses gerais e que conte também com uma área específica aos interesses particulares, nomeadamente os de liberdade e igualdade.

6. Administração em geral, e Administração Pública, em especial. As duas acepções principais desta ultima expressão: como atividade e como organização.

Ao ouvir falar de Direito Administrativo, um leigo teria logo a idéia de um setor nascido das leis e que tratasse de administração. Isto, porém, não explica quase nada.

A própria definição de Administração Pública, tão somente, e não privada seria também de difícil natureza. Tanto que se pode tratar de administração pública como atividade ou como um sistema de órgãos públicos.

É o fazer administração pública dentro de um edifício da Administração Pública, por exemplo.

Os exemplos de Caetano passam pelos interesses acerca da segurança e do bem-estar da sociedade, satisfação ou manutenção de bens públicos, agentes a serem utilizados no exercício daquelas funções ou atribuições públicas e até mesmo fazer opções entre o que representa mais ou menos o interesse público como um todo.(7)

Entretanto, ressalta o autor que as atividades acima de apreciação de importância e urgência de objetivos a se atingir tanto poderiam ser públicas como privadas. Somente seriam públicas as atividades exercidas por entidades instituídas, reguladas ou investidas em funções públicas por meio de leis. E conclui que: "a atividade de administração pública está intimamente ligada ao (...) que também se chama 'a Administração' ou mesmo 'a Administração Pública' ".(8)

Notas:

1 - CAETANO, Marcelo, Princípios Fundamentais do Direito Administrativo, nº 1127, 1ª edição, Rio de Janeiro: Forense, 1977, p. 19.

2 - (1977:20).

3 - (1977:21).

4 - (1977:22).

5 - (1977:22-23).

6 - "Quer isto dizer que tentar uma Filosofia do Direito Administrativo talvez não conduza muito longe. Mas a diferença entre a Teoria Geral e a Filosofia do Direito está em que nesta se dispensa qualquer referência ou ligação com certo Direito Positivo, ao passo que naquela se tenta apurar os conceitos jurídicos a partir da consideração e comparação dos vários sistemas nacionais. E isso em meu entender pode distinguir os dois domínios do pensamento jurídico: a Filosofia como gnoseologia ontologia, e axiologia do Direito, todas de especulação racional, e a Teoria Geral como sublimação conceitual das realidades jurídicas captadas na análise das normas vigentes nos vários países". (1977:23).

7 - (1977:25-26).

8 - (1977:26).

Bibliografia: CAETANO, Marcelo, Princípios Fundamentais do Direito Administrativo, nº 1127, 1ª edição, Rio de Janeiro: Forense, 1977, pp.17-54.