O fato gerador do IPTU

O núcleo da hipótese de incidência do imposto municipal, nos termos do art. 32, do CTN, a quem foi confiada a definição do fato gerador do imposto discriminado na Constituição (CF, art. 146), é a propriedade de bem imóvel, tal como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município, entendendo-se como tal a definida em lei, que deverá considerar o requisito mínimo da existência de pelo menos dois dos melhoramentos indicados nos diversos incisos de seu parágrafo primeiro.

Mas a incidência do IPTU não se restringe aos imóveis situados na região urbana, visto que, ao teor do que dispõe o § 2º do art. 32, o imposto também pode alcançar os imóveis situados na zona urbanizável e na zona de expansão urbana, porções que são do território do município destinadas a futura urbanização – e por isso mesmo equiparadas à zona urbana - desde que constantes de loteamentos aprovados e destinados a atividade urbana (residencial, industrial ou comercial), ainda que desprovidas dos equipamentos exigidos pela lei complementar.

A condição sine qua non para legitimar a incidência do IPTU sobre uma área localizada fora do perímetro da zona urbana, portanto, é que tenha o seu parcelamento aprovado pelos órgãos competentes, tal como resulta da dicção do art. 32, § 2º, do CTN. Desatendida a condição, a área não pode ser equiparada a um imóvel urbano (Aires F. Barreto, “Comentários ao Código Tributário Nacional”, Ed. Saraiva, 5ª edição, p. 277), visto que, integrando a própria consistência material do fato descrito pelo legislador como necessário e suficiente para dar nascimento à obrigação tributária, sua satisfação constitui pressuposto para legitimar a incidência do IPTU.  

Por decorrência da previsão legal, a mera aprovação do loteamento para urbanização futura já autoriza o Município exigir o IPTU das unidades deleresultantes, ainda que temporariamente não reúnam os melhoramentos mínimos exigidos pelo § 1º, do art. 32, uma vez que, de acordo com a tradição jurídica, o loteamento é uma forma de parcelamento do solo e implica a repartição da gleba em lotes, com atos de urbanização. Sendo assim, todo terreno que tenha sido objeto de parcelamento deixa de ser gleba, passando a ser lote.

A ratio júris da equiparação reside na constatação de que a aprovação do loteamento já acarreta valorização das unidades, ensejando a exteriorização da capacidade contributiva do proprietário e inibe, ao mesmo tempo, manobras e delongas especulativas do incorporador, induzindo-o à execução imediata das obras e serviços de urbanização, cuja ausência, de resto, poderia afastar o interesse dos possíveis pretendentes à sua aquisição (Aliomar Baleeiro, “Direito Tributário Brasileiro”, 11ª edição, p. 248). 

Sendo então condicionada a equiparação assegurada pela lei complementar, natureza jurídica que a jurisprudência reconhece à Lei nº 5.172/66, não é dado ao legislador ordinário e ao intérprete dela se distanciar, pois o fato juridicamente relevante, a que a lei atribui a consequência de determinar o surgimento da obrigação tributária, pressupõe a ocorrência de um fato concreto que corresponda rigorosamente à descrição formulada pela hipótese de incidência.

Portanto, não basta, para que incida o imposto, que o imóvel esteja localizado dentro do perímetro da zona de expansão urbana, muitas vezes delimitada com propósitos urbanísticos para disciplinar o parcelamento do solo, o que não significa assim considerá-la também para fins de incidência do IPTU, cujos requisitos geralmente não estão contemplados na legislação extravagante.

A qualificação do imóvel como urbano, como elemento definidor do critério espacial do IPTU, contribui para a compreensão do campo da abrangência da competência outorgada pela Constituição, na medida em que se entenda como área urbanizável a porção do território do município distinta e separada de qualquer núcleo urbano e área de expansão urbana a que se reserva em continuação a área já urbanizada, para agregar os espaços destinados à urbanização futura, vale dizer, as áreas vocacionadas para ocupação urbana por possuírem relação direta com núcleos já implantados, cuja identificação antecipa a tendência de ocupação.

Não basta, portanto, para que incida o IPTU sobre os imóveis localizados dentro do perímetro da zona de expansão urbana do Município, pois a lei exige algo mais, vale dizer, que se trate de uma área constante de loteamento aprovado. A incidência do IPTU sobre os imóveis localizados fora da zona urbana limita-se, então, aos loteamentos qualificados pela sua aprovação pelos órgãos competentes.

Por conseguinte, se a área da propriedade não é loteada, como o exige o legislador complementar, não se pode reputar em relação a ela ocorrente a hipótese de incidência do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana, uma vez que não resta atendida a condição legal erigida como decisiva para submetê-la à incidência do imposto municipal.

Por outro lado, a demarcação das áreas passíveis de adensamento urbano futuro, promovida para atender ás diretrizes do Plano Diretor local, somente teria utilidade para a formulação de regras específicas, que determinam, como é de seu feitio, o quanto e como se pode construir em cada uma dessas áreas e quais atividades são nela permitidas ou proibidas de ali se instalares, pelo que, tendo assento em legislação extravagante, não basta para atrair a incidência do IPTU.

Eventual conflito entre as disposições das leis urbanísticas e a lei tributária poderia configurar um conflito aparente de de normas, questão, entretanto, que se resolve com base no princípio da especialidade, visto que somente a inexistência de um regramento específico em sentido contrário ao normatizado na legislação urbanística é que possibilitaria a aplicação desta, para permitir com isso a coexistência harmoniosa das normas situadas no mesmo plano de eficácia.

Donde a impossibilidade de se mesclar o regime urbanístico e o regime tributário, mediante a seleção das partes mais benéficas que cada um tem de mais favorável ao fisco, sob pena de se gerar um hibridismo normativo, incompatível com o princípio da especialidade.

Mostra-se, então, irrelevante, para fins de incidência do IPTU, que o imóvel esteja localizado em uma zona qualificada como de expansão urbana, visto que, na dicção do § 2º, do art. 32, do CTN, tratando-se de uma área situada fora do perímetro urbano, indispensável que integre ou resulte de um loteamento destinado à habitação, à indústria ou ao comércio, pressuposto de incidência do IPTU, que se rege por disciplina jurídica própria, diversa daquela que preside a delimitação realizada com objetivos diversos.  

O nascimento da obrigação tributária, já o disse autorizada doutrina, somente ocorre quando se consuma o fato imponível, que tem a feição e as características ditadas pela hipótese de incidência, visto que, somente à sua ocorrência a lei atribui a consequência de determinar o surgimento da obrigação tributária. E para que um fato ou estado de fato seja reputado fato imponível deve corresponder rigorosamente às características previstas na lei, o que significa dizer que, não havendo subsunção do fato à hipótese abstratamente prevista na lei – pela ausência, no caso, do aenddimento de uma condição - estar-se-á diante de um fato irrelevante para fins de tributação. Tal é a hipótese.   

Planta de Valores

Como é defeso ao Município atualizar o IPTU, mediante decreto, em percentual superior ao índice de correção monetária, nos termos da súmula STJ nº 160 e da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (AI 715.416;AI 506.109 AgR; AI 534.150 AgR e RE 564.522), não são poucos os que, dispondo do aparato necessário, diante das naturais dificuldades de avaliação individual dos imóveis, têm optado pela apuração de sua base de cálculo sujeitos à incidência do imposto a partir da fixação, em Planta ou Tabela de Valores, dos preços médios das quadras, áreas, zonas ou bairros e para as diversas espécies de construção (alta, média, baixa),definidos à vista das características genéricas de cada logradouro ou região e da construção.

Como a definição dos preços médios dos terrenos e das construções não pode prescindir de conhecimentos técnicos da realidade local, a boa conduta administrativa recomenda a constituição de uma Comissão especialmente criada para levantar as informações necessárias e assim subsidiar a proposição legislativa.

Essa modalidade de apuração da base impositiva do tributo, segundo a doutrina, permite a uniformidade da tributação, evitando-se soluções díspares para situações iguais e reduz os custos do aparato necessário a uma exaustiva e esgotante investigação do caso isolado, eliminando, além disso, o subjetivismo da avaliação e preservando a impessoalidade do lançamento. A Planta de Valores consubstancia, em suma, instrumento do ato administrativo de lançamento, necessário para concretizar o mandamento abstrato da lei tributária.

Não obstante a praticidade das Plantas Genéricas de Valores, a adoção dessa técnica de simplificação para apuração da base de cálculo do IPTU deve ser respaldada por critérios técnicos, a fim de que sejam observados os princípios da capacidade contributiva e da impessoalidade, devendo o lançamento, a seu turno, observância irrestrita a um procedimento regrado que atenda aos objetivos da segurança jurídica, uma vez que o ato não se esgota em apurar o montante a pagar segundo a singela multiplicação do valor unitário do metro quadrado do imóvel, mesmo porque não é função da Planta de Valores fixar, desde logo, o valor venal dos imóveis, mas apenas o valor unitário médio do metro quadrado do terreno e da construção.

Com efeito, os valores básicos nela estabelecidos expõem-se a suportar, no interesse de uma tributação justa, uniforme e impessoal, acréscimos ou decréscimos, por índices ou coeficientes tecnicamente idôneos que, levando em conta as características do terreno (plano, regular ou irregular, etc.), bem como a existência ou inexistência de equipamentos públicos no local que concorrem para a valorização do imóvel, na sua existência, ou na sua desvalorização, se ausentes, tudo isso por necessidade para que a tributação seja homogênea e mais justa possível, à vista das características de cada imóvel, com o reconhecimento das diversidades de preços existentes. 

No que concerne às edificações, os fatores de correção dizem com o uso dado ao imóvel (residencial, comercial ou industrial), a área construída, a idade e o padrão da construção (alto, médio, baixo) e outros elementos reconhecidos como tecnicamente idôneos, que possam influir na determinação da base de cálculo do imposto.

A igualdade, vista como princípio que impõe deveres e direitos iguais aos contribuintes, acarreta a necessidade de a lei discriminar. É a face positiva do princípio que impõe tratamento desigual aos desiguais, segundo a Min. Carmen Lúcia, pois seria profundamente injusta a norma que estabelecesse tributos fixos, quantitativamente iguais para todos os imóveis de uma mesma zona ou região, pois existem disparidades, na ordem dos fatos, que a lei não pode ignorar.

Diante disso, conquanto as tabelas ou mapas de valores genéricos sejam úteis e necessários para a determinação do valor tributável, mas colhidas que sejam as diferenças individuais relevantes dos casos concretos, índices percentuais ou fatores devem atuar sobre os preços básicos, fazendo crescer ou decrescer os valores unitários genericamente estabelecidos nas plantas.

Nesse contexto, de acordo com a doutrina, não basta que seja editada a lei que fixe o valor do metro quadrado de terreno e da construção, para o lançamento do imposto, pois devem ser definidos e considerados também todos os demais fatores relevantes e objetivamente determinantes, estabelecidos em lei ou regulamento, que influenciam a apuração do valor venal do imóvel (cf. Ives Gandra e Aires Barreto, Manual do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana, SP, Ed. Rev. dos Tribunais, 1985, p. 157) e Aliomar Baleeiro, Direito Tributário Brasileiro, Forense, p. 250). É aí que encontram espaço para aplicação os coeficientes ou índices de correção do preço básico.

O valor tributável, em cada caso concreto, será, por conseguinte, o produto de sua multiplicação pela área do imóvel considerado, aplicando-se índices ou coeficientes estabelecidos para corrigir eventuais distorções que inevitavelmente resultariam das características de cada imóvel, com o que se reconhece a desigualdade dos preços dos imóveis situados no mesmo logradouro ou zona, igualmente tributados a partir de um mesmo preço básico, visto que os preços variam segundo as peculiaridades de cada unidade tributada.

Somente assim, pode-se chegar a uma avaliação individual e justa, de acordo com a lei, mesmo porque, "possivelmente não have­rá duas coisas no universo que sejam exatamente iguais em todos os aspectos... De igual modo provavelmente não haverá duas coisas no universo tão diferentes en­tre si que careçam de algumas característi­cas comuns, de maneira a constituírem uma base para ubicá-las em uma mesma classe", segundo já houve quem observasse.

Importa, então, que sejam definidos os fatores de correção dos preços básicos fixados em planta ou tabela de valores, pois, como se sabe, uma norma jurídica só é aplicável plenamente se estiver aparelhada para incidir e só será aplicável se for eficaz. Será eficaz se apresentar condições técnicas de sua atuação. Se a lei promulgada aprovando a Planta de Valores é omissa em definir os coeficientes de correção, carece da edição de outras normas, ainda que de caráter regulamentar, que lhes desenvolvam o sentido para que ganhe eficácia e aplicabilidade, na ausência dos quais seria ela ineficaz, visto que indispensáveis para corrigir as distorções que inevitavelmente resultariam da mera multiplicação do valor do metro quadrado de terrenos e das construções.

Ou, por outras palavras, somente com a definição de tais coeficientes de correção o aplicador da lei estaria em condições de traduzir o dever de apurar o valor tributável, reduzindo-o a um valor monetário determinado, com o que se preservariam os atributos de generalidade e abstração do procedimento, manifestações que são dos objetivos de segurança e igualdade perseguidos pelo ordenamento jurídico. E encontrar o valor venal de cada imóvel, em cada caso concreto, é aplicar a norma legal, reduzindo-a ao individual e concreto, ato que se inscreve na competência do Executivo, por meio de seus órgãos próprios.

Publicação das Plantas ou Tabelas de Valores

A Constituição Federal, no art. 37, caput, elevou ao status de princípio constitucional da Administração Pública o princípio da publicidade, que constitui verdadeira garantia do cidadão, seja para conhecimento de seus deveres, seja para que possa exercer seus direitos perante a Administração, através dos mecanismos legais à sua disposição.

A finalidade da publicação é divulgar, "pela forma escrita e nos meios oficialmente determinados", os atos estatais, de sorte que somente após a publicação do ato que introduz modificações no universo jurídico é que poderá seu cumprimento ser exigido dos cidadãos (Carmen Lúcia Antunes Rocha, “Princípios Constitucionais da Administração Pública”, EditoraDel Rey, 1994, p. 246).

Com a inserção de seu texto promulgado no Diário Oficial, a publicação cumpre a precípua finalidade comunicar a sua existência, dirigida que é a todos e principalmente aos interessados a que se destina, informando-os de seu conteúdo, uma vez que somente depois dela é que pode ser exigida de quem quer que seja, e somente assim cumpre a sua natural finalidade de levar ao conhecimento daqueles a que obriga o teor de texto da lei sancionada e promulgada, a que deve seguir. A publicação oficial da lei constitui, segundo Alexandre de Moraes, condição de sua eficácia (“Direito Constitucional”, 21ª edição, Atlas, p. 635).

Publicada a lei, ninguém pode deixar de cumpri-la, alegando que não a conhece (art. 3º da LICC), presumindo-se então que passou a ser conhecida por todos, tornando-se obrigatória a partir da data indicada para a sua vigência, não podendo seus destinatários se escusar de seu cumprimento, sob a alegação de ignorar sua existência.

Ao mesmo tempo, por meio dela, prestigia-se o princípio da segurança das relações jurídicas, criando-se com isso condições que tornem possível às pessoas o conhecimento prévio das consequências dos fatos e de seus atos à luz da legislação tributária conhecida.

O princípio da simetria recomenda que também o Município observe as regras gerais do processo legislativo ordinário federal, traçadas pela Carta de 1988, inclusive quanto à etapa final da publicação, que, a princípio, salvo previsão legal expressa dispondo de modo diverso, deve ser realizada no órgão oficial, pois somente assim é atendido o principio da publicidade, proporcionando a todos tomar conhecimento de seu texto.

Pois bem. Nos Municípios de pequeno porte, situados em regiões mais distantes dos grandes centros urbanos, a publicação das leis é muitas vezes feita através de simples afixação de seu texto no átrio da Prefeitura, para conhecimento da comunidade local.

Entretanto, tratando-se de Municípios já de médio para grande porte, essa modalidade de divulgação somente se apresenta como válida quando existe expressa previsão legal dispondo sobre sua suficiência, opção que, se exercida, seria legítima, à luz de conhecidos precedentes da jurisprudência. Não havendo disposição em contrário, a publicação da lei no órgão oficial do Estado ou em jornal local expressamente indicado em lei, é medida que se impõe, como o único meio válido para a ela conferir a publicidade necessária e para que tenha eficácia erga omnes (REsp 19245).

Em tema de IPTU, de tal importância se reveste a publicação da lei que o Superior Tribunal de Justiça fixou orientação, estampada em inúmeros precedentes, no sentido da insuficiência da mera afixação do teor da lei que aprova a planta genérica de valores e seus anexos na sede da Prefeitura para conferir-lhe a publicidade indispensável (REsp 1.422.046, Rel. Min. Herman Benjamin e REsp 169.251, Rel. Min. Ari Pargendler e AgRg no AREsp 541.650, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, inter plures).

Com efeito, no sentido da obrigatória publicação da lei em órgão oficial é remansosa a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, segundo colhe-se das seguintes decisões colegiadas e individuais: REsp 1.297.850, Rel. Min. Castro Meira; REsp nº 1.480.345, Rel. Min. Mauro Campbell Marques;AgRg nos EDcl no REsp 952.132/RS, Rel. Min. Herman Benjamin; REsp 169.251/RS, Rel. Min. Ari Pargendler; REsp 253.654/PR, Rel. Ministro João Otávio de Noronha; REsp 134.073/SP, Rel. Min. Francisco Peçanha Martins; AgRg no REsp 1.107.509/SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques; REsp 668.831/RS e REsp 113.757, Rel.Min. José Delgado, inter plures.  

Em suma, em se tratando de IPTU, em que a base de cálculo é determinada a partir dos preços básicos por ela aprovados, a lei do Município de médio ou grande porte que promulga a Planta Genérica de Valores deve ser objeto de publicação no órgão de imprensa oficial ou da imprensa local indicada, não suprindo tal exigência sua mera afixação na sede da Prefeitura.

Essa necessidade é realçada no caso de Municípios integrantes de regiões metropolitanas, vocacionados para abrigar condomínios fechados, muitas vezes distantes do centro urbano, cujos proprietários de suas unidades de lazer acham-se domiciliados na Capital. Nessas circunstâncias, a ausência de publicação da Planta ou Tabelas de valores -cujos efeitos transcendem os interesses da comunidade local - afrontaria o princípio da publicidade, sendo ineficaz,por desrespeito a requisito formal, uma vez que a mera fixação de seu teor no átrio da Prefeitura não é sucedânea de sua publicação.