RESUMO: O Convênio, ajuste firmado entre ente público e outro ente público ou instituição particular sem fins lucrativos, é um ajuste cujo objetivo é realizar uma finalidade pública comum, com colaboração. Mostra-se relevante elucidar os requisitos legais para sua celebração, bem como para a seleção das entidades interessadas. Ademais, a elaboração e execução de um Plano de Trabalho são formas de garantir o cumprimento da finalidade pública e aplicação correta dos recursos.

PALAVRAS-CHAVE: Convênios. Requisitos. Termo de Convênio. Plano de Trabalho.

SUMÁRIO: 1. Introdução 2. Desenvolvimento 3. Conclusão 4. Referências Bibliográficas.

1.      Introdução 

Convênio é um ajuste entre o ente público e a instituição convenente com o objetivo de realizar uma finalidade pública comum, mediante mútua colaboração. A possibilidade de celebração de convênios está prevista no art. 116 da Lei n. 8.666/93 e art. 21 e seguintes do Decreto Municipal nº 8.360/2009.

Segundo as normas mencionadas, aplicam-se as regras específicas para celebração de contratos administrativos aos convênios “no que couberem”. Esta expressão vaga, complementada pelos parágrafos do referido artigo, exige do intérprete – administrador público – especial cuidado na análise do caso concreto.

2.      Desenvolvimento

Maria Sylvia Zanella Di Pietro, salienta que para a realização de convênios, “os entes conveniados têm objetivos institucionais comuns e se reúnem, (...), para alcança-los”[1]. A análise de compatibilidade existente entre o objetivo institucional dos partícipes e o objeto do convênio é compreendida pela verificação dos atos constitutivos das mesmas, bem como da minuta do Termo de Convênio e seu respectivo Plano de Trabalho.

Clássica é a lição de Hely Lopes Meirelles[2]:

“(...) convênio é acordo, mas não é contrato. No contrato as partes têm interesses diversos e opostos; no convênio os partícipes têm interesses comuns e coincidentes. Por outras palavras: no contrato há sempre duas partes (podendo ter mais de dois signatários), uma que pretende o objeto do ajuste, outra que pretende a contraprestação correspondente (o preço, ou qualquer outra vantagem), diversamente do que ocorre no convênio, em que não há partes, mas unicamente partícipes com as mesmas pretensões. Por esta razão, no convênio a posição jurídica dos signatários é uma só, idêntica para todos, segundo suas possibilidades, para consecução do objetivo comum, desejado por todos.”

É instrumento jurídico adequado para a execução, em regime de mútua cooperação, de serviços de interesse recíproco da Administração Pública e as entidades da sociedade civil organizada. Dois são os aspectos extremamente relevantes na sua definição: o regime de cooperação mútua e o interesse recíproco.

“A cooperação mútua pressupõe aportes de recursos por ambas as partes, ainda que com preponderância de uma delas. Não é exigido que a entidade sem fins lucrativos realize aporte de recursos financeiros, mas é necessário que a contrapartida seja feita com algo economicamente mensurável (bens, serviços, tecnologia)”[3], conforme afirma Eduardo Szazi.

2.1 - Da seleção

A celebração de convênios, por sua natureza, independe de licitação prévia como regra. É verdade que a lei nº 8.666/93 estabelece, no seu artigo 116, que ela é aplicável a convênios e outros acordos congêneres. Porém, como visto acima, faz a ressalva que esta aplicação ocorre no que couber. Raramente será possível a competitividade que marca o processo licitatório, porque os pactuantes já estão previamente ajustados para o fim comum a que se propõem. Isto porque, no verdadeiro convênio inexiste a perseguição de lucro, servindo os recursos financeiros empregados tão-só para cobertura dos custos necessários à operacionalização do acordo. Portanto, inviável e incoerente é o procedimento licitatório.

No entanto, a não realização de licitação não significa um sinal aberto para atuação livre do Administrador. Sempre haverá a necessidade imperiosa de se motivar a escolha da eventual parceira, sob o risco de afrontar diversos princípios constitucionais da moralidade e da impessoalidade.

2.2 - Do Plano de Trabalho

De início, há de ser observada a necessidade de apresentação do “Plano de Trabalho”, contendo os elementos elencados pelo art. 116, da Lei Geral de Licitações, com a aprovação da autoridade competente.

Deve, ainda, constar declaração do autorizador de despesas quanto ao interesse público a ser alcançado com a celebração do presente convênio, bem como sua adequação econômica e financeira.

A apresentação das metas a serem atingidas com a execução do Convênio é uma exigência do próprio art. 116, §1º, no seu inciso I e está em consonância com o entendimento dos Tribunais de Contas[4]. Dessa forma, o Plano de Trabalho deve apresentar a descrição das metas a serem atingidas, qualitativa e quantitativamente, com a indicação da contrapartida da entidade conveniada. Note-se que as metas a serem atingidas indicadas, devem ser passíveis de aferição objetiva pela Administração Pública quando da sua fiscalização.

2.3 - Requisitos de Habilitação

Os requisitos de habilitação contidos no art. 28 e seguintes da lei nº 8.666/93 devem ser observados cuidadosamente. Deve ser dispensada aos convênios a mesma preocupação com a eficiência na aplicação dos recursos públicos atinentes aos contratos administrativos, de forma a recomendar ao administrador a apreciação das condições descritas na lei para o ajuste, ainda que de forma mitigada. 

2.4 - Dos recursos orçamentários

Ao Administrador cabe a indicação dos recursos orçamentários para a efetivação dos repasses previstos, mediante apresentação de requisição de reserva de dotaçãoe a justificativa dos valores a serem despendidos, com a de monstração da adequação da despesa aos fins pretendidos.

A justificativa dos valores é importante para permitir ao administrador avaliar a economicidade da atividade proposta e fiscalizar, no curso do contrato, a aplicação dos recursos públicos única e exclusivamente na consecução do objeto do convênio, viabilizando atendimento das metas e, conseguintemente, da finalidade pública.

O conveniado que “recebe determinado valor fica vinculado ao objeto do convênio durante toda a execução, razão pela qual o executor deverá demonstrar que referido valor está sendo utilizado em consonância com os objetivos estipulados. Como não há comutatividade de valores, não basta demonstrar o resultado final obtido; é necessário demonstrar que todo valor repassado foi utilizado na consecução daquele resultado”[5].

3.      Conclusão

Portanto, não se pode negar a importância no controle dos requisitos para a seleção da entidade privada, bem como para a celebração e execução dos Convênios no intuito de se realizar uma finalidade pública comum, com colaboração. Mostra-se igualmente relevante a elaboração e execução de um Plano de Trabalho de forma a garantir o cumprimento da finalidade pública e aplicação correta dos recursos.

4.      Referências Bibliográficas

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 17ª Edição, Editora Atlas.

DI PIETRO,  Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública. 10ª Edição. 2015. Editora Saraiva. p. 234.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 42ª Edição. 2016. Editora Saraiva.

SZAZI, Eduardo. Terceiro Setor: regulação no Brasil, 4ª Edição. Editora Peirópolis.

NOTAS: