MARCO ANTÔNIO ALVES BEZERRA

(orientador)

RESUMO: Este trabalho visa abordar sucintamente a improbidade administrativa, fazendo uma análise da sua aplicabilidade e seus efeitos para os agentes políticos que a descumprirem. A personalidade ou entendimento da essência sancionatória entre as Leis nº 1.079/50 e a nº 8.429/92 e as normas específicas de perda do cargo instituídas na Carta Magna de 1988, têm sido os argumentos fundamentais abordados por quem insiste e defende a sua não aplicação aos agentes políticos. A premissa do accountability, a estruturação vigente da Constituição Federal e o princípio da adaptação primitiva demonstram, por outro lado, o contra-argumento. Pacificar o conflito é requisito vital para a segurança jurídica e a resolução deve procurar sempre a concretude e a efetividade máxima da Carta Maior.

Palavras chave: Improbidade. Leis. Constituição. Probidade. Administração.

ABSTRACT: This work aims to briefly address administrative improbity, analyzing its applicability and its effects on political agents who fail to comply with it. The personality or understanding of the sanctioning essence between Laws nº 1.079/50 and nº 8.429/92 and the specific rules of loss of office established in the Magna Carta of 1988, have been the fundamental arguments addressed by those who insist and defend their non-application to political agents. The premise of accountability, the current structuring of the Federal Constitution and the principle of primitive adaptation demonstrate, on the other hand, the counter-argument. Pacifying the conflict is a vital requirement for legal certainty and the resolution must always seek the concreteness and maximum effectiveness of the Charter.

Keywords: Improbity. laws. Constitution. Probity. Management.

1.INTRODUÇÃO

O escopo principal do presente trabalho é analisar o sistema político-jurídico contra os atos tipificados como improbidade administrativa praticados por agentes públicos, especialmente, aqueles que são ocupantes de cargos eletivos. Isto acontece a despeito do que pode ser previsto no artigo 2º da Lei nº 8.429/92, a qual versa sobre a responsabilidade do agente público eleito por processo eleitoral e a observância sobre aqueles que já se subjugam aos ditos crimes de responsabilidade, isto produz um forte debate e controvérsias.

Busca-se, no ponto central deste trabalho, evidenciar os valores dos princípios administrativos e constitucionais contidos no artigo 37 da Carta Maior de 1988 e analisar os atos desonestos previstos na Lei nº 8.429/92. E ao mesmo tempo defrontar as razões defendidas por quem é ainda obstinado em aceitar que a Lei seja aplicada aos agentes políticos. (BRASIL, 1992)

Serão analisados, no decurso do estudo, as seguintes questões: diferença entre o caráter das sanções previstas na Lei nº 8.429/92 e as determinadas para os crimes de responsabilidade – Lei nº 1.079/50. Uma análise comparativa entre elas: estudo da jurisprudência mais recente da Suprema Corte (STF), e o mecanismo de perda de mandato político em virtude de pena por improbidade administrativa.

Este trabalho tenciona considerar dentro do contexto os debates do sistema de responsabilidade por improbidade daqueles que foram eleitos através do voto do povo para gerenciar o patrimônio público. Na conjuntura jurídica atual, na qual os especialistas mais confiantes e otimistas na efetividade e eficácia do artigo 37, § 4º da Constituição Federal, buscam idealizar e efetivar uma saída mais eficaz e enérgica de luta contra a corrupção que se tornou endêmica no Brasil desde a época imperial, corrompendo instituições e pessoas nos mais variados campos da vida pública e, que, infelizmente vem se mostrando um sério obstáculo ao crescimento do país.

Será abordado como a Lei de improbidade administrativa (LIA) estabelece um marco na Administração Pública e na luta contra a corrupção, em frente à preocupação constante e crescente diante da impunidade dos agentes políticos que cresce cada vez mais, objetivando sempre tutelar a probidade no desempenho da função pública. É abordado também o regime jurídico da Lei nº 8.249/92 e em sua complexidade.

Agentes políticos são uma casta de agentes públicos, portanto sujeitos, de forma geral, à mesma obediência quanto à responsabilidade, os agentes públicos conforme a doutrina, estão subjugados a três esferas de responsabilidade; que são: civil, administrativa e criminal. (DI PIETRO, 2011).

2.IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

A Improbidade Administrativa existe desde que o homem habita o planeta Terra. A sociedade, no entanto, não tem medido esforços para eliminar, com ferramentas legais, esse câncer da área administrativa e também da esfera civil e penal, infelizmente, nem sempre com resultado exitoso. A Lei é lacônica, e com exatidão, impõe o cumprimento às normas constitucionais, o cuidado em zelar pelos princípios da moralidade, legalidade, impessoalidade, e publicidade dentre outros. (GARCIA, ALVES, 2010)

Os administradores públicos no exercício de suas funções ou cargos, têm obrigação de ter zelo pela probidade na prática de suas ações, assim sendo, evitará futuras sanções ou responsabilidades por condutas que não coadunam com aquelas esperadas dos gestores públicos e dos eleitos pela vontade do povo. A probidade significa, simplesmente, exercer qualquer função ou cargo público com moralidade, impessoalidade, honestidade, sempre em obediência às leis e aos princípios norteadores da administração pública, isto sem exorbitar das prerrogativas pertinentes ao cargo público para lograr benefícios ilegais de cunho econômico ou não, para si ou para outros, sem fazer uso de verbas públicas, irregularmente, e abster-se de práticas perversas de desvio de poder ou de finalidade. (FIGUEIREDO, 2004 p 104)

Desse modo pode-se compreender que a improbidade administrativa denota o desrespeito aos valores morais, no desempenho das funções na Administração Pública, agindo com atitudes e condutas desonestas, desprovidas de integridade quase sempre muito nocivas aos direitos de outrem (FAZZIO JÚNIOR, 2008, p 365). Nesse mesmo diapasão, José Afonso Silva, afirma que a probidade administrativa tem caráter de moralidade administrativa e que granjeou distinção especial da Constituição Federal de 1988, a qual penaliza o gestor desonesto com o embargo dos seus direitos políticos. Ainda segundo o autor:

A probidade administrativa consiste no dever de o funcionário servir à Administração com honestidade, procedendo no exercício de suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer. O desrespeito a esse dever é que caracteriza a improbidade administrativa. Cuida-se de uma imoralidade administrativa qualificada. A improbidade administrativa é uma imoralidade qualificada pelo dano ao erário e correspondente vantagem ao ímprobo. (SILVA, 2003, p.649).

Assim sendo, ao se falar em improbidade, a doutrina administrativa é próspera em associar o assunto ao princípio da moralidade, nessa perspectiva acredita que probidade e moralidade vivem no mesmo bojo de valores morais tutelados no sistema jurídico atual. A probidade é considerada pelo autor como uma porção do princípio da moralidade na administração pública estabelecendo o instituto inicial como dever referente às qualidades inatas da honestidade, da boa fé, da lealdade e da boa gestão, direcionando a todos que, de algum modo, preservam elos ou vínculos com a Administração. Por outro lado, entende por moralidade um dever que concernente ao agente público de ser protagonista em suas ações de forma honesta e respeitando às normas de equanimidade e transparência. (FIGUEIREDO, 2010, p. 146)

No que tange ao conceito de probidade, Ferreira (2002) o analisa como regra que exige do agente público, como de terceiros atitudes e práticas honestas e leais para com a gestão pública. Nesse segmento, Martins Júnior, de modo mais enfático e completo, descreve probidade como:

Dever que atende às honestidades de meios e fins empregados pela Administração Pública e seus agentes, sublinhando valores convergentes á ideia de boa administração, de cumprimento das regras da ética interna da administração Pública (MARTINS JÚNIOR, 2002, p. 109/110)

A lei de improbidade administrativa – LIA- introduziu novidade ao trazer outras punições ou penalidades além daquelas previstas na Carta Magna de 1988, como a perda de valores ou bens adicionados por meio ilícito ao patrimônio, assim como ressarcimento pecuniário e a proibição de realizar contrato com o Poder Público ou obter benefícios ou incentivos creditícios ou fiscais de modo direto ou indireto. As novidades, geradas pela Lei de improbidade administrativa, suscitaram controvérsias que forma levadas à avaliação da Corte Suprema, com indagações a respeito da aplicabilidade da Lei de improbidade aos agentes políticos. (BRASIL, 1992)

Cabe enfatizar que a moral estabelece relações com as funções administrativas e não deve ser confundida com a moral de cunho comum do bom senso coletivo, aquela removida dos valores inclusos e manifestados pela sociedade como normas de comportamento. Assim sendo, a moralidade administrativa tem suas regras positivadas, prestigiadas, e aplicadas pelo direito e compõem o ordenamento jurídico brasileiro, baseada nos princípios estabelecidos, normatizados pela Constituição Federal de 1988. (NEVES, OLIVEIRA, 2014)

Nesse diapasão, pode-se concluir que a improbidade administrativa equivale à conduta imprópria, corrupta e desleal do agente público, com o propósito de angariar benefícios para si ou para outrem, sem observar os princípios constitucionais que dão norte à Administração Pública. (NEVES,2014).

3.TUTELA DA PROBIDADE ADMINISTRATIVA

Considera-se agentes políticos os “titulares dos cargos estruturais à organização política do país, isto é, são os ocupantes dos cargos que compõem o arcabouço constitucional do Estado e, portanto, o esquema fundamental do poder. Sua função é a de formadores da vontade superior do EStado”: os mandatários dos poderes executivos na esfera federal, estadual e municipal, também os ministros e secretários de Estado, os senadores, os deputados e os vereadores. (BRASIL, 2001, p. 422/423).

A Constituição Federal de 1988 tem a tutela da probidade administrativa de modo patente e amplo, constituindo um progresso jurídico e moral com ganhos para a população brasileira. Nas constituições anteriores já existia referência à probidade administrativa, porém se restringia apenas à previsão de crimes de responsabilidade e de crimes comuns, aquele com aplicabilidade típica para os agentes políticos.

A Constituição da República de 1934, já previa crimes de responsabilidade, o mesmo sendo repetido nas Cartas de 1937, 1946 e 1967, porém muito sucinto, pois apenas estatuía crime de responsabilidade por ato do chefe do executivo, capaz de atentar contra a probidade na Administração Pública.

A Constituição de 1946, no artigo 141, § 31 da CRFB/1946, dispõe sobre:

Não houve pena de morte, de banimento, de confisco, nem de caráter perpétuo. São ressalvadas, quanto à pena de morte, as disposições da legislação militar em tempo de guerra com país estrangeiro. A Lei disporá sobre o sequestro e o perdimento de bens. No caso de enriquecimento ilícito, por influência ou com abuso de cargo ou função pública, ou de emprego em entidade autárquica. (BRASIL, 1946).

A Carta maior de 1967, praticamente repetiu o mesmo dispositivo da Constituição de 1946, que passou a prever, a norma já contida no código penal publicado em 1945. No artigo 153, § 11 Da CRFB/1967 C/EC 1/69, foi disposto que:

Não haverá pena de morte, de prisão perpétua nem de banimento. Quanto à pena de morte, fica ressalvada a legislação penal aplicável em caso de guerra externa. A Lei disporá sobre o perdimento de bens por danos causados ao erário ou no caso de enriquecimento no exercício de função pública. (BRASIL, 1967)

A Carta Magna de 1988, no seu artigo 85, inciso V, traz a mesma previsão do crime de responsabilidade, porém avançando um pouco mais. O constituinte ao dar início ao capítulo pertinente à Administração Pública, expressou certa preocupação com a improbidade, a moralidade, a legalidade e a eficiência na Administração Pública ao içar estes temas à princípios constitucionais, de acordo com caput do artigo 37. (GARCIA, ALVES, 2010, p. 58/96).

Diante da mudança estrutural da tutela da probidade administrativa na Carta Maior de 1988, é plausível deduzir que, ao contrário da probidade, a improbidade administrativa alicerça a violação dos princípios regentes de desempenho do Estado, com ênfase especial para o princípio da moralidade, que converte a improbidade administrativa, segundo Marcelo Figueiredo, em “uma imoralidade administrativa qualificada”. A doutrina compara a probidade administrativa à moralidade administrativa, porém Garcia, (2010) adverte oportunamente:

Em que pese ser a observância ao princípio da moralidade um elemento de vital importância para a aferição da probidade, não é ele o único. Todos os atos dos agentes públicos devem observar a normatização existente, o que inclui toda ordem de princípios, e não apenas o princípio da moralidade.

Entretanto, Garcia (2010) acaba deferindo com a referência categórica da doutrina e jurisprudência do princípio da moralidade na administração pública, dado que funciona “como verdadeiro mecanismo aglutinador, extraindo o sumo de todos os princípios regentes da atividade estatal e condensando-os em standarts que podem ser mais percebidos do que definidos”.

A doutrina que há muito percebia a independência entre os princípios da moralidade e da legalidade, constitucionalizou-se fortalecendo a convicção de que não só o presidente da República, mas todos os gestores ou agentes públicos devem observar não só o que é honesto e justo, mas especialmente o que é legal nos seus atos para a sociedade, conceitos jurídicos imprecisos que finalizam a tutela da probidade administrativa. Em outros termos, a matéria que sempre fora tratada exclusivamente na área penal, passou a transitar também em outra competência, ou seja, na área do Direito Administrativo. (GARCIA, ALVES, 2010, p. 60/96).

O legislador ordinário, apoiado pela sua liberdade de constituir, editou a Lei nº 8.429/92, que mostra uma singularidade na história da República: Sendo a primeira certidão normativa ordinária de combate à corrupção no Brasil e sancionada pelo primeiro Presidente da República destituído do cargo após sofrer um processo árduo de impeachment, sr. Fernando Color de Melo.

É inegável que, a corrupção é um dos obstáculos ao desenvolvimento do país. Sem nenhuma dúvida, a corrupção é como um câncer que destrói toda e qualquer organização democrática. Quando a sociedade possui padrões éticos, estes são refletidos na honestidade e Ética dos agentes públicos. Contudo, a sociedade necessita amadurecer sua cultura e educação, caso contrário, a tolerância nas urnas eleitorais enfraquece mais e mais o texto Constitucional.

O poder judiciário existe, presumidamente, para garantir a efetividade da Constituição Federal, no entanto, caso ele se omita no combate à corrupção, o texto constitucional será claramente afrontado e violado, e se distanciará cada vez mais do enfrentamento dos problemas sociais existentes no Brasil, consequência dos efeitos nocivos ocasionados pela ingerência da coisa pública. Quando a corrupção se alastra, os recursos públicos escasseiam, evitando a concretização de projetos sociais, aumentam a pobreza e a demanda individual por vagas em hospitais, aumenta a procura por medicações, por vaga em creches e escolas, pois com corrupção o Estado torna-se ineficiente e pesado. (ALVES, GARCIA, 2013 p. 70/76)

Segundo Meirelles (2015) Qualquer ato administrativo deve estar plenamente em conformidade com a finalidade administrativa e a normalidade, além da legalidade, para que sua atuação seja validada. Administração legitimada é aquela envolta, revestida de probidade administrativa e legalidade, cumprindo as condições impostas pela legislação e harmonizada com as regras da Instituição pública cumprindo meramente a Lei em consonância com aquilo que é dito no seu próprio texto, não é o bastante, é necessário atentar no que encontra-se por trás da mencionada regra normativa, para que a gestão seja capaz de realizar ampla sintonia com a Lei. Nessa direção, a Administração precisa ser norteada pelos preceitos da Moral e do Direito, afim de que o que é legal se uma ao probo e o conveniente se uma aos preceitos sociais. Desses preceitos ou princípios, o Direito público arrancou e regularizou o princípio da moralidade administrativa, aos quais passaram a examinar. (MEIRELLES, 2015).

4.SISTEMA DE PUNIÇÃO DA LEI Nº 8.429/92

O artigo 12 da Lei de improbidade, traz um elenco de punições que serão aplicadas em cada tipo de improbidade – tipos estes que estão traçados nos artigos 9º, 10 e 11.

Na prática, as sanções são as mesmas para cada um dos tipos de improbidade, somente diversificam quanto à intensidade: são estes: 1) perda de bens e valores acrescidos ilicitante ao patrimônio; 2) ressarcimento integral do dano;

3) perda da função pública; 4) suspensão dos direitos políticos; 5) proibição de contratar com o Poder Público; 6) proibição de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios.

No primeiro instante, as punições previstas no art. 12 da Lei nº 8.249/92, condiz sanções penais, civis, políticas e administrativas, parecem possuir caráter complexo. Esta ideia seria naturalmente decorrência do aperfeiçoamento e da multiplicidade dos liames jurídicos, a requerer a aceitação hodierna, dos habituais “microssistemas legais”. (CARVALHO FILHO, 2018, p. 254/278)

Di Pietro declara que o caráter das ações previstas, apontam que a improbidade administrativa, mesmo que possa haver consequências no âmbito criminal, com a instauração simultânea do processo penal e também na esfera administrativa, é provável ainda identificar um ilícito de caráter político e civil, pelo fato de ser capaz de comprometer a indisponibilidade dos bens, o ressarcimento dos danos causados ao erário e a suspensão dos direitos políticos. (DI PIETRO, 1993, p. 722/723).

Carvalho Filho ao abordar a capacidade legislativa para essas punições, afirma que, embora não possua natureza penal, elas possuem caráter político quanto à suspensão dos direitos civil e político para os restantes. (CARVALHO FILHO, 2018, p. 200)

5.APLICAÇÃO DA LEI Nº 8.429/92 AOS AGENTES POLÍTICOS

A Lei 8.429/92 – de Improbidade Administrativa (BRASIL, 1992) nascida com o objetivo de regular o artigo 37, § 4 da Constituição Federal de 1988, sobre as sanções cabíveis aos agentes públicos quando houver enriquecimento ilícito durante o mandato, cargo, emprego ou função na Gestão Pública direta, indireta ou nas fundações. O escopo principal, não só desta Lei como também do artigo 37 da Carta Magna é proteger a Administração Pública contra a prática de ilícitos pelos seus agentes, a administração deve sempre realizar suas atividades, que são fundamentais para o bom funcionamento do Estado, observando sempre os princípios norteadores previstos no artigo 37 da Constituição Federal, são eles os princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência, assim como os demais previstos na Carta Maior de 1988 e na legislação infraconstitucionais. (BRASIL, 1992)

Para o aprendizado da aplicação da Lei de Improbidade Administrativa é sobremodo relevante conhecer o que significa probidade e seus eventuais danos lesivos chamados improbidade. A probidade tida como sinônimo de moralidade quando citada sob a aparência de princípio, quando reconhecida como ato ilícito, esta apresenta distinções mais amplas e imperativas do que a moralidade. DI Pietro, (2017, p. 1.104), disserta sobre a probidade da seguinte forma:

Quando se exige probidade ou moralidade administrativa, isso significa que não basta a legalidade formal, restrita, da atuação administrativa, com observância da Lei; é preciso também a observância de princípios éticos, de lealdade, de boa-fé, de regras, que assegurem a boa administração e a disciplina interna na Administração Pública. (DI PIETRO, 2017)

Sendo assim é verificável a abrangência do conceito de moralidade e probidade administrativa. Apenas o cumprimento da lei em si, não é suficiente para se desobrigar da responsabilidade e também a análise de finalidade se faz necessária, com a qual o ato foi realizado. (DI PIETRO, 2017)

Seguindo ainda a definição da autora pode-se afirmar que a improbidade administrativa configuraria como lesiva à moralidade ou probidade administrativa, definida pelo não cumprimento, não só da lei em si como também de princípios que envolvem, que cercam o campo da administração Pública. (DI PIETRO, 2017, p.1.104)

No ordenamento jurídico brasileiro, a improbidade administrativa já existe há bastante tempo e desde há muito ela vem sendo examinada, observada trata por este ordenamento jurídico, só que com uma vestimenta diferente. Inicialmente, como uma ação ilícita, que era aplicada apenas aos agentes políticos e definida como crime de responsabilidade. A ferramenta normativa que data de 8 de maio de 1941, o Decreto-lei nº 3.240 (BRASIL, 1941), eram sujeitos a sequestro bens de pessoas indiciadas por crimes contra o erário ou por transgressões previstas no Livro II, Títulos V, VI e VII da Consolidação das Leis Penais, quando tivessem por resultado enriquecimento ilícito do indiciado. Nesse cenário, a perda de bens consistia em efeito da condenação criminal em conformidade com o Artigo 6º, 2º do referido Decreto-lei. (BRASIL, 1941).

6.PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS – ABORDAGEM.

Um pequeno enfoque sobre princípios constitucionais que regem a gestão pública. Em relação a eles, vale enfatizar a relevante citação de José Afonso da Silva, na qual ele leciona que:

A administração pública é informada por diversos princípios gerais, destinados, de um lado, a orientar a ação do administrador na prática dos atos administrativos e, de outro lado, a garantir a boa administração, que se consubstancia na correta gestão dos negócios públicos e no manejo dos recursos públicos (dinheiro, bens e serviços) no interesse coletivo, com o que também se assegura aos administrados o seu direito a práticas administrativas honestas e probas. (SILVA, 2011 p.667)

Os princípios administrativos são diversos implícitos e explícitos, entre eles merecem ser destacados os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade, da ampla defesa, motivação, contraditório, autotutela, presunção de legitimidade entre outros. (SILVA, 2011, P. 666)

O princípio da legalidade é com certeza, o princípio que merece um destaque maior em frente ao comportamento dos agentes públicos. O princípio afirma que toda atividade administrativa deve ser tutelada, autorizada por lei, se assim não for esta atividade torna-se ilícita. Tal afirmação, reafirma que o Estado é obrigado a respeitar as leis que ele mesmo cria e edita. (CARVALHO FILHO, 2016).

Nessa premissa, convém ressaltar as palavras de Hely Lopes Meirelles:

As leis administrativas são normalmente, de ordem pública e seus preceitos não podem ser descumpridos, nem mesmo por acordo ou vontade conjunta de seus aplicadores e destinatários uma vez que contêm verdadeiros poderes-deveres, irrelegáveis pelos agentes públicos. Por outras palavras, a natureza da função pública e a finalidade do Estado impedem que seus agentes deixem de exercitar os poderes e de cumprir os deveres que a lei lhes impõe. (MEIRELLES,2016, p.93)

CONSIDERAÇÕES FINAIS

É possível entender no presente estudo que a Lei de Improbidade administrativa está contida na Carta Magna de 1988, em seu artigo 37 § 4 e que determina a reparação dos prejuízos e danos causados aos cofres públicos pelos agentes que transgridem cometendo atos ímprobos, efetivando também princípios que devem ser seguidos à risca por todas as categorias de agentes públicos, assim sendo se alcança uma gestão moralizada, justa e proba, focando sempre na legalidade. É evidente que a Lei de improbidade Administrativa pode ser apontada como uma das melhores ações concernentes ao combate acirrado à corrupção em solo brasileiro, colaborando para moralizar a Administração Pública.

É notável que os agentes políticos compõem conceituação de agente público, conceito este mencionado no artigo no artigo 2º da Lei de Improbidade, assim subordinados a responsabilizar-se pelos atos que resultam em improbidade administrativa. As sanções da Lei nº 8.429/92, possuem caráter político- administrativo, logo são de direito civil em sentido abrangente, não possuindo cerne penal, não obstante a gravidade de duas dessas sanções – perda da função pública e suspensão dos direitos políticos.

REFERÊNCIAS

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