JOSÉ CARLOS WASCONCELLOS JR[1].

(Coautor)

RESUMO[2]: O trabalho aborda, mediante análise da legislação vigente e de casos já julgados,a insuficiência de parâmetros para a aferição do cumprimento, pelos Entes Federativos, do piso nacional para os profissionais do magistério público da educação básica instituído pela Lei Federal nº 11.738/2008, apresentando o IRDR como mecanismo adequado para a fixação de teses complementares às já firmadas pelo STF acerca da intepretação da expressão “piso salarial” adotada pela referida lei.

Palavras-chave: Direito Administrativo. Piso salarial. Magistério público da educação básica. Direito processual Civil. Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas.

1.INTRODUÇÃO.

A Lei Federal nº 11.738, de 16 de julho de 2008, regulamentou o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica, provocando, de um lado, grandes expectativas remuneratórias pelos professores, mas, de outro, preocupações e incertezas dos Entes Federativos quanto à viabilidadeda implementação de uma única política pública nacional diante das diversas realidades econômicas, financeiras e sociais vivenciadas pelos Estados, Distrito Federal e Municípios e das peculiaridades de cada regime remuneratório estabelecido por estes para as carreiras do magistério público.

Não demorou muito para que as dúvidas e incertezas dessem lugar a litígios judiciais instaurados nas cortes brasileiras, inclusive no Superior Tribunal de Justiça e no Supremo Tribunal Federal. Milhares de ações judiciais foram propostas, submetendo ao Poder Judiciário diversas questões surgidas a partir de vigência da Lei 11.738/2008:poderia a União legislar sobre regime remuneratório e jornada de trabalho de servidores públicos estaduais e municipais? O piso salarial estaria restrito ao vencimento inicial das carreiras do magistério público da educação básica ou se haveria de, proporcionalmente, estabelecer outros pisos para as classes superiores à inicial, de modo a manter a distância remuneratória no escalonamento verticalde cada carreira? Professores do ensino infantil sem licenciatura estariam alcançados pela regra do piso nacional? Como conciliar a necessidade de cumprimento da Lei 11.738/2008 com os limites impositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal? O parâmetro para aferição do cumprimento do piso nacional é o valor do vencimento básico ou valor global da remuneração?

Com recorte nesse último questionamento, o presente trabalho busca demonstrar que as teses já fixadas em precedentes qualificados pelo Supremo Tribunal Federal, em especial no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.167,ainda não são suficientes à pacificação dos conflitos estabelecidos entre as Administrações Públicas e os integrantes das suas carreiras de magistério público, propondo, ao final, medidas pelas quais seja possível a definição, com segurança jurídica, de parâmetros objetivos para aferição do cumprimento do piso nacional estabelecido pela Lei 11.738/2008.  

2.A LEI FEDERAL Nº 11.738/2008.

A Emenda Constitucional nº 53, de 19 de dezembro de 2006, incorporou ao texto da Constituição Federal significativas alterações voltadas à promoção e ao incentivo à educação de qualidade, lastreadas, dentre outros princípios, na valorização dos profissionais da educação escolar.

Nesse sentido, acrescentaram-se os incisos V e VIII ao caput do artigo 206 da Constituição Federal, nos seguintes termos:

Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:

[...]

V - valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas;

[...]

VIII - piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos de lei federal.

Para efetivar tal valorização, a própria EC 53/2006 também conferiu nova redação ao artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, prevendo a distribuição de recursos e responsabilidades entre os Estados, o Distrito Federal e os Municípios mediante a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB (inciso I) e a definição, em lei específica, de prazo para fixar o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica (inciso III, alínea “e”).

Foi, então, justamente com o propósito de instituir e regulamentar esse piso salarial nacional,que adveio, em 16 de julho de 2008, a Lei Federal nº 11.738, cercada não só de expectativas pelos profissionais do magistério público como também de incertezas e preocupações pelos gestores educacionais das Administrações Públicas.

Nos termos do artigo 2º do que se convencionou chamar de “Lei do Piso”, fixou-se em R$ 950,00 (novecentos e cinquenta reais) o piso salarial nacional para os profissionais do magistério público da educação básica, para a formação em nível médio na modalidade “normal”, prevista no art. 62 da Lei n^o 9.394/1996.

Em um país de dimensões continentais com graves problemas de desigualdade social, organizado em quase 5.600 entes federativos, todos autônomos[3] e com realidades administrativas, orçamentárias e econômicas bastante distintas, a implementação de um único piso salarial profissional já representaria um enorme desafio. O primeiro valor estipulado para o piso nacional do magistério público da educação básica, todavia, agravava sobremaneira tal desafio.

Afinal, como viabilizar que, além da União e do Distrito Federal, todos os Estados e Municípios conseguissem se organizar para levar a efeito o princípio constitucional do piso salarial profissional no valor de R$ 950,00(novecentos e cinquenta reais), quando o salário-mínimo vigente naquele mesmo ano de 2008 era de R$ 415,00 (quatrocentos e quinze reais)[4]?

Cabe destacar que o artigo 5º da Lei do Piso definiu que aquele valor passaria a ser “atualizado, anualmente, no mês de janeiro, a partir do ano de 2009” (caput), “calculada utilizando-se o mesmo percentual de crescimento do valor anual mínimo por aluno referente aos anos iniciais do ensino fundamental urbano, definido nacionalmente, nos termos da Lei n^o 11.494, de 20 de junho de 2007” (parágrafo único).

Antevendo as dificuldades que seriam enfrentadas pela grande maioria dos Municípios e, mesmo, por muitos Estados, a própria Lei 11.738/2008 apresentou soluções de contorno e espécie de plano de contingência, a exemplo da integralização “de forma progressiva e proporcional” e da cooperação técnica e financeira da União, conforme se observa das disposições expressas nos artigos 3º e 4º, ipsis verbis:

Art. 3º O valor de que trata o art. 2^o desta Lei passará a vigorar a partir de 1º de janeiro de 2008, e sua integralização, como vencimento inicial das Carreiras dos profissionais da educação básica pública, pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios será feita de forma progressiva e proporcional, observado o seguinte:

I – (VETADO);

II – a partir de 1º de janeiro de 2009, acréscimo de 2/3 (dois terços) da diferença entre o valor referido no art. 2º desta Lei, atualizado na forma do art. 5^o desta Lei, e o vencimento inicial da Carreira vigente;

III – a integralização do valor de que trata o art. 2º desta Lei, atualizado na forma do art. 5ºdesta Lei, dar-se-á a partir de 1º de janeiro de 2010, com o acréscimo da diferença remanescente.

§ 1ºA integralização de que trata o caput deste artigo poderá ser antecipada a qualquer tempo pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

§ 2ºAté 31 de dezembro de 2009, admitir-se-á que o piso salarial profissional nacional compreenda vantagens pecuniárias, pagas a qualquer título, nos casos em que a aplicação do disposto neste artigo resulte em valor inferior ao de que trata o art. 2ºdesta Lei, sendo resguardadas as vantagens daqueles que percebam valores acima do referido nesta Lei.

Art. 4ºA União deverá complementar, na forma e no limite do disposto no inciso VI do caput do art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e em regulamento, a integralização de que trata o art. 3ºdesta Lei, nos casos em que o ente federativo, a partir da consideração dos recursos constitucionalmente vinculados à educação, não tenha disponibilidade orçamentária para cumprir o valor fixado.

§ 1ºO ente federativo deverá justificar sua necessidade e incapacidade, enviando ao Ministério da Educação solicitação fundamentada, acompanhada de planilha de custos comprovando a necessidade da complementação de que trata o caput deste artigo.

§ 2º A União será responsável por cooperar tecnicamente com o ente federativo que não conseguir assegurar o pagamento do piso, de forma a assessorá-lo no planejamento e aperfeiçoamento da aplicação de seus recursos.

Outras dificuldades, algumas sequer antevistas à época da tramitação dos projetos de lei que resultaram na Lei Federal nº 11.738/2008 – PL 619/07 (oriundo do Poder Executivo) e PL 7.431/06 (do Senado) –, não receberam o regramento pleno e exauriente pelo legislador federal.

Já nos primeiros meses de vigência da Lei do Piso, ações judiciais começaram a ser propostas pelo país, submetendo aos tribunais brasileiros diversas questões em torno da aplicação dos dispositivos daquela lei, especialmente o artigo 2º, que, além de definir o valor do piso salarial nacional para os profissionais do magistério público da educação básica, ainda dispôs sobre jornadas de trabalho destes:

Art. 2º O piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica será de R$ 950,00 (novecentos e cinqüenta reais) mensais, para a formação em nível médio, na modalidade Normal, prevista no art. 62 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional.

§ 1º O piso salarial profissional nacional é o valor abaixo do qual a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não poderão fixar o vencimento inicial das Carreiras do magistério público da educação básica, para a jornada de, no máximo, 40 (quarenta) horas semanais.

§ 2º Por profissionais do magistério público da educação básica entendem-se aqueles que desempenham as atividades de docência ou as de suporte pedagógico à docência, isto é, direção ou administração, planejamento, inspeção, supervisão, orientação e coordenação educacionais, exercidas no âmbito das unidades escolares de educação básica, em suas diversas etapas e modalidades, com a formação mínima determinada pela legislação federal de diretrizes e bases da educação nacional.

§ 3º Os vencimentos iniciais referentes às demais jornadas de trabalho serão, no mínimo, proporcionais ao valor mencionado no caput deste artigo.

§ 4º Na composição da jornada de trabalho, observar-se-á o limite máximo de 2/3 (dois terços) da carga horária para o desempenho das atividades de interação com os educandos.

§ 5º As disposições relativas ao piso salarial de que trata esta Lei serão aplicadas a todas as aposentadorias e pensões dos profissionais do magistério público da educação básica alcançadas pelo art. 7^o da Emenda Constitucional no 41, de 19 de dezembro de 2003, e pela Emenda Constitucional no 47, de 5 de julho de 2005.

O próprio Supremo Tribunal Federal, já em 29/10/2008, foi instado a se pronunciar sobre questões de grande relevo acerca da validade e aplicação da Lei Federal nº 11.738/2008, em especial, sobre o parâmetro para aferição do cumprimento do piso nacional. Através da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.167, os Governadores dos Estados do Mato Grosso do Sul, Paraná, Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Ceará questionaram a constitucionalidade do art. 2º, §§ 1º e 4º, do art. 3º, caput e incisos II e III, e art. 8º, todos da Lei do Piso.

3.A INSUFICIÊNCIA DAS TESES FIXADAS PELO STF NA ADI 4.167.

Os autores da referida Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.167 defenderam, em síntese, que a imposição de parâmetros para a jornada de trabalho dos servidores estaduais e municipais previstas nos artigos 2º e 4º da Lei 11.738/2008 violava: a reserva de lei de iniciativa do Chefe do Executivo para regular o regime jurídico do servidor público, que se estende a todos os Entes da Federação em razão da regra da simetria; o pacto federativo, na medida em que a organização dos sistemas de ensino pertinentes a cada ente federado devem seguir regime de colaboração, não de imposição; e o princípio da proporcionalidade, pois, tanto no aspecto pedagógico, como no aspecto financeiro, a Lei do Piso traria custos exagerados, de modo que, para adequar a planificação da jornada e de sua composição, o ente federado teria de aumentar o número de professores e essas novas contratações implicariam aumento de gastos com a folha de remuneração e outros custos acessórios.

Os governadores requerentes sustentaram, ainda, que a constitucionalidade da estipulação de piso nacional profissionais do magistério público da educação básica dependeria da delimitação do alcance do que seria “piso salarial”, argumentando que este deveria compreender todas as vantagens pecuniárias devidas ao servidor em razão do exercício de sua profissão, de modo a não admitir a aplicação literal e restritiva da expressão “vencimento inicial da carreira”. Nos termos da petição inicial apresentada na ADI 4.167, “(...) a concretização do referido piso depende de sua adequação local – nos Estados-membros, no Distrito Federal e nos Municípios - e que ignorar essa circunstância fará com que se tenha por ferido o princípio federativo (...)”[5].

Efetivamente, uma interpretação restritiva da expressão “piso salarial” poderia provocar impactos absolutamente distintos nos variados regimes remuneratórios estabelecidos pelos Entes Federados para os seus servidores, muitos deles instituídos a partir de suas realidades sociais e peculiaridades econômicas.

Daí porque, em sessão realizada no dia 17/12/2008, o Supremo Tribunal Federal deferiu parcialmente a medida liminar pleiteada, para, por maioria e até o julgamento final da ADI 4.167:

a)      dar interpretação conforme ao art. 2º da Lei 11.738/2008, no sentido de que a referência ao piso salarial é a remuneração e não, tão-somente, o vencimento básico inicial da carreira;

b)      suspender a aplicabilidade do § 4º do mesmo art. 2º; e

c)      dar interpretação conforme ao art. 3º da Lei 11.738/2008, para estabelecer que o cálculo das obrigações relativas ao piso salarial se daria a partir de 1º de janeiro de 2009.

Em 06/04/2011, todavia, o Plenário do STF concluiu o julgamento da ADI 4.167 e, por maioria, decidiu por julgar improcedente a ação, declarando, portanto, a constitucionalidade dos dispositivos da Lei Federal nº 11.738/2008 ali analisados. Após a oposição de embargos declaratórios e julgamentos destes, o acórdão transitou em julgado em 14/10/2013.

No recorte que interessa a este trabalho – qual seja, a interpretação da expressão “piso salarial” para a definição de parâmetros a serem considerados na aferição do cumprimento do piso salarial nacional para os profissionais do magistério público da educação básica –, o STF, modificando o entendimento inicialmente manifestado quando da concessão da medida liminar no bojo da mesma ADI, decidiu julgar “improcedente o pedido para interpretar ‘piso’ como ‘remuneração global”.

Malgrado tenha se tratado de julgamento em controle concentrado de constitucionalidade, as teses ali fixadas não foram suficientes para alcançar a pacificação judicial em torno da aplicação da Lei 11.738/2008, nem mesmo quanto às questões debatidas naquela ação.

Prova disso é que, posteriormente ao julgamento da ADI 4.167 pelo STF, o Superior Tribunal de Justiça já se pronunciou sobre, pelo menos, 2 (dois) temas repetitivos, a partir do julgamento de recursos afetados como representativos das controvérsias, firmando novas teses acerca da aplicação do piso salarial do magistério público, a saber:

a)      “Os dispositivos do art. 4º, caput, e §§ 1º e 2º, da Lei n. 11.738/2008 não amparam a tese de que a União é parte legítima, perante terceiros particulares, em demandas que visam à sua responsabilização pela implementação do piso nacional do magistério, afigurando-se correta a decisão que a exclui da lide e declara a incompetência da Justiça Federal para processar e julgar o feito ou, em sendo a única parte na lide, que decreta a extinção da demanda sem resolução do mérito.” (Tema 592[6]);

b)      “A Lei n. 11.738/2008, em seu art. 2º, § 1º, ordena que o vencimento inicial das carreiras do magistério público da educação básica deve corresponder ao piso salarial profissional nacional, sendo vedada a fixação do vencimento básico em valor inferior, não havendo determinação de incidência automática em toda a carreira e reflexo imediato sobre as demais vantagens e gratificações, o que somente ocorrerá se estas determinações estiverem previstas nas legislações locais.” (Tema 911[7]).

No âmbito do próprio STF, após o julgamento do ADI 4.167 e antes mesmo do trânsito em julgado daquele acórdão, foi proposta nova Ação Direta de Inconstitucionalidade em 04/09/2012, tombada sob o nº 4.848, pela qual os Governadores dos Estados do Mato Grosso do Sul, Goiás, Piauí, Rio Grande do Sul, Roraima e Santa Catarina questionaram a conformidade do art. 5º, parágrafo único, da mesma Lei Federal nº 11.738/2008 ao art. 37, XIII, da Constituição Federal, tendo sido também julgada improcedente essa ADI em 01/03/2021, com a fixação da tese de que “É constitucional a norma federal que prevê a forma de atualização do piso nacional do magistério da educação básica”.

Ainda no STF, já foram afetados ao menos 4 (quatro) recursos como representativos de controvérsias repetitivas em torno da Lei 11.738/2008, relacionados aos Temas 958, 1134, 1179 e 1218:

a)      Tema 958: “Aplicação do art. 2º, § 4º, da Lei federal n. 11.738/2008, que dispõe sobre a composição da carga horária do magistério público nos três níveis da Federação” (afetado o Recurso Extraordinário nº 936790, com repercussão geral reconhecida);

b)      Tema 1134: “a) Possibilidade de reajuste de vencimento das carreiras do Grupo de Atividades de Educação Básica do Poder Executivo, previsto pelo artigo 3º da Lei 21.710/2015 do Estado de Minas Gerais, com base nas atualizações do piso salarial nacional dos profissionais da educação básica (Lei Federal 11.738/2008); b) abrangência das alterações efetuadas no projeto de reajuste salarial, pela Assembleia Legislativa; e c) periodicidade a ser considerada nas atualizações.” (afetado o Recurso Extraordinário nº 1309924, com repercussão geral afastada);

c)      Tema 1179: “Forma de cálculo do piso salarial devido aos professores da rede de educação básica, considerando a proporcionalidade com o piso nacional para jornada de 40 horas semanais (Lei Federal 11.738/2008) e a distribuição da carga horária dentro e fora de sala de aula.” (afetado o Agravo em Recurso Extraordinário nº1343477, com repercussão geral afastada);

d)      Tema 1218: “Adoção do piso nacional estipulado pela Lei federal 11.738/2008 como base para o vencimento inicial da carreira do magistério da Educação Básica estadual, com reflexos nos demais níveis, faixas e classes da carreira escalonada.” (afetado o Recurso Extraordinário nº 1326541,com repercussão geral reconhecida).

Percebam-se que muitas dessas controvérsias submetidas posteriormente ao STJ e ao STF guardam relação direta com as questões apreciadas na ADI 4.167, a comprovar que o pronunciamento da Corte Suprema no julgamento dessa ação ficou longe de solucionar o conflito e, mais ainda, de prevenir novas ações judiciais.

Mesmo quando o STF decidiu, na aludida ADI 4.167, por julgar “improcedente o pedido para interpretar ‘piso’ como ‘remuneração global”, não conseguiu fixar uma tese completa e assertiva em torno da questão, o que terminou vindo a ser reconhecido por membros da própria corte em decisões mais recentes.

4.A PERSISTÊNCIA DA CONTROVÉRSIA ACERCA DA INTERPRETAÇÃO DA EXPRESSÃO “PISO SALARIAL” ADOTADA PELA LEI 11.738/2008. NOVAS DECISÕES DO STF.

Em razão de acórdãos prolatados pelo Tribunal de Justiça do Estado do Pará nos autos dos mandados de segurança de nº 0002367-74.2016.8.14.0000 e nº 0001621-75.2017.8.14.0000 – pelas quais, fundado nas conclusões do julgamento da ADI 4.167, entendeu-se que o piso salarial, para fins de cumprimento da Lei Federal nº 11.738/2008, deve ser aplicado no valor do vencimento básico do cargo –, o Estado do Pará ajuizou, perante do STF, o pedido de Suspensão de Segurança nº 5236.

Na fundamentação desse pedido de suspensão, o Estado do Pará defendeu que as decisões do TJPA em ambos os casos, a despeito de invocarem o julgamento da ADI 4.167, em verdade o contrariariam, pois, “para definir piso salarial nacional foi utilizada interpretação negativa, na qual restou assentado que, para efeitos de caracterização do piso, NÃO se admitia a remuneração global, pois não poderiam ser consideradas vantagens transitórias, pessoais, não comuns e que não fossem uniformes a todos os integrantes da carreira”[8].

Sustentou, assim, que, “piso salarial deve ser o valor diretamente relacionado ao serviço prestado, o mínimo valor devido como contraprestação pecuniária, aos cargos que integram o magistério básico”[9], esclarecendo que, no regime remuneratório aplicado no Estado do Pará, “além do vencimento-base, há o pagamento de uma vantagem permanente, comum, inerente ao exercício dos cargos do magistério e uniforme para todos os integrantes da carreira: a gratificação de escolaridade, calculada na ordem de 80% sobre o vencimento-base”[10].

O feito foi distribuído em 08/06/2018 à relatoria da Ministra Cármen Lúcia, que, já em 19/06/2018, deferiu liminarmente o pedido de suspensão dos acórdãos prolatados pelo TJPA nos julgamentos daqueles dois mandados de segurança, merecendo destaque a seguinte fundamentação adotada por Sua Excelência:

“11. Nos estreitos limites de cognoscibilidade do mérito da causa permitido na análise da contracautela, tem-se que a percepção de gratificação por toda a categoria parece afastar ausência de razoabilidade em tê-la como valor diretamente relacionado ao serviço prestado, pela sua composição na contraprestação pecuniária mínima paga ao profissional da educação paraense.

Essa compreensão da matéria não parece mitigar a política de incentivo advinda com a fixação do piso nacional, como anotado no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.167/DF, por não abranger parcelas remuneratórias baseadas em critérios individuais e, portanto, meritórias.” (STF – SS 5236 MC – Rela. Min. Cármen Lúcia, decisão monocrática, pág. 13, j. 19/06/2018, pub. 21/06/2018 – grifos no original).

Essa decisão da Ministra Cármen Lúcia reacendeu uma discussão que parecia ter sido resolvida quando do julgamento da ADI 4.167, pois, desde então, passara a prevalecer nos tribunais o entendimento de que era o valor do vencimento básico inicial da carreira que deveria respeitar o piso salarial nacional dos professores. Embora unipessoal, a decisão proferida na Suspensão de Segurança nº 5236 sinalizou uma flexibilização na tese outrora fixada.

Com efeito, compreendendo que no julgamento da ADI 4.167 o STF aplicou uma intepretação negativa – no sentido de que o piso nacional NÃO correspondia ao valor global da remuneração –, a Ministra Cármen Lúcia parece ter encontrado, na ratio decidendi daquele julgado, a compreensão de que é possível que, dentre tantos regimes remuneratórios aplicados pelos Entes Federativos aos seus servidores, existam vantagens não “baseadas em critérios individuais e, portanto, meritórias” e que possam, assim, ser aplicadas conjuntamente ao vencimento básico para fins de aferição do cumprimento do artigo 2º da Lei Federal nº 11.738/2008, sem “mitigar a política de incentivo advinda com a fixação do piso nacional”[11].

Em 13/12/2021, alcançou o STF também o Recurso Extraordinário nº 1362851, interposto pelo Estado da Pará justamente contra o acórdão de um dos supracitados mandados de segurança – o de nº 0001621-75.2017.8.14.0000 –, tendo sido distribuído à relatoria do Ministro Alexandre de Moraes.

Inicialmente, esse recurso tivera o seguimento negado, todavia, em exercício de retratação, por ocasião de agravo interno manejado pelo Estado do Pará, o Min. Alexandre de Moraes deu provimento ao recurso extraordinário, para denegar a segurança, valendo ressaltar os fundamentos seguintes:

“Verifica-se, portanto, que ao excluir a gratificação de escolaridade do conceito de vencimento base o Tribunal de origem interpretou de forma equivocada a jurisprudência desta CORTE, pois o ato impugnado não se ajusta ao contexto do parâmetro de controle acima (sic) descrito.

(...)

Desse modo, considerando que todos os professores de nível superior do Estado do Pará recebem gratificação de escolaridade, não fazem jus ao piso salarial nacional estabelecido na Lei Federal 11.738/2008.

Isso porque a referida gratificação integra o valor do vencimento base, ultrapassando o piso salarial regulamentado pela Lei Federal 11.738/2008.” (STF – Ag. Reg. no RE 1362851/PA – Rel. Min. Alexandre de Moraes, decisão monocrática, pág. 2/3 e 5, j. 25/04/2022, pub. 28/04/2022 - negritos aditados).

Ambas as decisões proferidas por Ministros do próprio STF evidenciam que a interpretação dada por aquela Corte Suprema, quando do julgamento da ADI 4.167, à expressão “piso salarial” adotado pela Lei Federal nº 11.738/2008 ficou longe de ser conclusiva, encontrando espaço para alcançar outras vantagens além do vencimento básico inicial da carreira do magistério público da educação básica.

A definição de parâmetros objetivos para a correta aferição do cumprimento do piso nacional estabelecido pela Lei 11.738/2008 é medida ainda aguardada por Estados, Distrito Federal e Municípios.  

5.A NECESSIDADE DE FIXAÇÃO DE TESES COMPLEMENTARES ÀS FIRMADAS PELO STF NA ADI 4.167.

A conclusão do julgamento do Recurso Extraordinário nº 1362851 pelo STF não resolverá os litígios entre servidores e Administrações Públicas acerca da aplicação do piso nacional do magistério, a uma, porque a questão ali analisada estava adstrita a uma das vantagens remuneratórias do regime jurídico aplicado pelo Estado do Pará a seus professores e, a duas, porque o recurso não fora processado e julgado na sistemática dos artigos 1.036 e seguintes do Código de Processo Civil, de modo que a decisão não se qualifica como um dos precedentes de observância obrigatória.

Não obstante, a partir dos julgamentos realizados pelo STF em torno da intepretação que se deve dar à expressão “piso salarial” para fins de aplicação do artigo 2º da Lei Federal nº 11.738/2008, é possível se chegar a, pelo menos, três conclusões:

a)      o valor global da remuneração do servidor do magistério público do ensino básico não é o parâmetro a ser observado na aplicação do piso salarial nacional;

b)      o valor do vencimento básico inicial da carreira dos professores pode não ser o único parâmetro a ser considerado no cumprimento da Lei do Piso;

c)      outras vantagens, além do vencimento básico, podem integrar a “composição da contraprestação pecuniária mínima paga ao profissional da educação”, sem que, com isso, se esteja mitigando a política de incentivo advinda com a fixação do piso nacional. 

A conjugação dessas conclusões ainda não soluciona, efetivamente, a questão em torno da intepretação que se deva aplicar, com segurança jurídica, à expressão “piso salarial” adotada pela Lei 11.738/2007. Ao revés, considerando as questões apresentadas nas ações judiciais ainda propostas nos dias atuais – cerca de 14 (quatorze) anos após a edição da referida lei –, tendo por objeto o cumprimento do piso nacional do magistério público, parece que os julgados do Supremo Tribunal Federal terminaram por incentivar, tanto os servidores, como os entes federados, a sustentar em juízo as suas teses contrapostas: de um lado, professores continuam defendendo que o piso deve ser aplicado exclusivamente no valor do vencimento básico; do outro, a Administração Pública sustentando a existência de vantagens, dentro das peculiaridades de cada regime remuneratório, que integram a contraprestação mínima pecuniária do professor e cujo valor, portanto, deve ser combinado ao do vencimento básico para fins de aferição do cumprimento do piso salarial nacional.

A título ilustrativo, veja-se a situação do Estado da Bahia. Tal como em diversos outros entes federados, a questão acerca do cumprimento do piso salarial nacional para o magistério público do ensino básico foi objeto de ação judicial.

No caso, a Associação dos Funcionários Públicos do Estado da Bahia – AFPEB impetrou o mandado de segurança coletivo nº 8016794-81.2019.8.05.0000, já transitado em julgado, em que o Estado da Bahia foi condenado a assegurar o direito dos profissionais do magistério público estadual ativos e dos inativos e pensionistas que façam jus à paridade vencimental, nos termos da Emenda Constitucional nº 41/2003, à percepção da verba Vencimento/Subsídio no valor do Piso Nacional do Magistério, proporcional à jornada de trabalho, definido a cada ano pelo Ministério da Educação, em atendimento ao quanto prescrito na Lei Federal nº 11.738/2008, bem como ao pagamento das diferenças remuneratórias devidas a partir da impetração, com os devidos reflexos em todas as parcelas que têm o vencimento/subsídio como base de cálculo.

Com base no título executivo formado, os servidores contemplados pelo mesmo vêm deflagrando execuções individuais de obrigação de fazer e de pagar, e é justamente nessa fase, em que se está discutindo os parâmetros para cumprimento do julgado, que se evidenciam as lacunas deixadas pela interpretação dada pelo Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento da ADI 4.167, à expressão “piso salarial” adotado pela Lei 11.738/2008, a qual o julgado do Tribunal de Justiça da Bahia cingiu-se a reproduzir.

Isso porque, dentro das estruturas remuneratórias dos integrantes da carreira de magistério do Estado da Bahia, há vantagens que, por suas naturezas, podem e devem ser aplicadas conjuntamente com o vencimento básico, para fins de aferição do cumprimento do artigo 2º da Lei Federal nº 11.738/2008, sem comprometer a política de incentivo pretendida com a fixação do piso nacional.

Para demonstrar quais seriam essas vantagens e a suas naturezas vencimentais, faz-se necessário primeiramente ilustrar os diferentes regimes jurídicos atualmente aplicados ao magistério público da Bahia, de forma sucinta, apenas naquilo que interessa ao presente trabalho.

Historicamente, o plano de carreira e vencimentos do magistério público do ensino fundamental e médio do Estado da Bahia, integrado pelos cargos de provimento efetivo de Professor e Coordenador Pedagógico, estabelecia o pagamento através de remuneração, composta, pois, de vencimento básico e de vantagens pecuniárias de naturezas diversas.

Ao longo dos anos, foram implementadas diversas reestruturações na carreira, valendo aqui destacar duas delas. A primeira se deu com a Lei Estadual nº8.480/2002, que alterou a estruturação da carreira para 04 níveis, de acordo com a titulação (1 - Ensino médio específico completo; 2 - Licenciatura de curta duração; 3 - Licenciatura plena e 4 - Licenciatura plena com Especialização), cada qual compreendendo 06 classes (A a F), a serem galgadas através de promoção.

A norma em comento estabeleceu, ainda, em seu artigo 7º, que os então ocupantes dos cargos de provimento efetivo de Professor e Coordenador Pedagógico seriam enquadrados na classe A do nível correspondente ao cargo ocupado. Com fulcro no referido dispositivo, os servidores que se encontravam inativos na ocasião foram enquadrados na classe A do nível correspondente, sem que sofressem qualquer decréscimo remuneratório, portanto, em total observância do princípio da irredutibilidade de vencimentos contido no artigo 37, inciso XV, da Constituição Federal.

A despeito disso, o Sindicato dos Trabalhadores em Educação do Estado da Bahia – APLB ajuizou ação coletiva, alegando violação à regra constitucional da paridade, e ainda a da irredutibilidade, por entender que os inativos foram enquadrados em nova classe inferior àquelas em que se aposentaram. A ação foi julgada procedente, determinando-se que o Estado da Bahia enquadrasse os servidores inativos com observância dos mesmos critérios utilizados para os servidores em atividade, bastando especificar aqui que o título garantiu aos mesmos o reenquadramento para algumas classes acima (muitos deles na classe E), e, portanto, que passassem a receber a parcela de vencimento, incorporada aos proventos, no valor fixado para a nova classe aferida, obviamente superior ao que vinham recebendo.

Em razão do impacto orçamentário que seria acarretado pelo cumprimento imediato do referido julgado, bem como pelas limitações impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, o Estado da Bahia e a Entidade Sindical – APLB firmaram acordo, em 18/11/2019, devidamente homologado pelo juízo, estabelecendo o cumprimento parcelado da obrigação de fazer, através de aporte de valores anuais, com rateio uniforme entre os aderentes, de maneira que, a cada ano, a parcela referente ao enquadramento deve aumentar, até alcançar o valor da diferença devida para cada um deles.

Vale destacar que a avença contemplou os substituídos que outorgaram procuração ao Sindicato Autor, mas também autorizou que outros servidores beneficiários do título aderissem à mesma, através de termo individual de adesão. Porém, há servidores que optaram por não aderir ao acordo, promovendo ou persistindo na execução judicial do título.

Fato é que, nos contracheques de milhares de professores inativos do Estado da Bahia, consta rubrica referente ao cumprimento do julgado em questão, quer seja decorrente da adesão ao acordo, quer seja decorrente da execução do título, rubrica esta que equivale à diferença, ou parte dela, no caso do acordo, entre o vencimento incorporado aos proventos pelo servidor e aquele fixado para a classe superior decorrente do reenquadramento. A parcela em questão, portanto, tem claramente natureza vencimental. 

A segunda reestruturação da carreira do magistério baiano a ser destacada é aquela implementada pela Lei Estadual nº 12.578, de 26 de abril de 2012, através da qual os servidores ocupantes de cargos de provimento efetivo da carreira de professor com titulação em ensino médio específico completo ou licenciatura de curta duração e de professor não licenciado, do Poder Executivo Estadual, passaram a compor quadro especial, nos termos do artigo 1º da referida lei, e passaram a ser remunerados por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio e verba de representação ou outra espécie remuneratória.

A partir de então, e até a presente data, passaram a coexistir dois regimes jurídicos para a carreira de magistério no Estado da Bahia, uma parte da categoria permaneceu recebendo remuneração composta de vencimento básico e vantagens pecuniárias, e outra parte passou a ser remunerada por subsídios, regime previsto no artigo 39, §4º da Constituição Federal. 

A Lei Estadual em análise tratou de disciplinar as regras para transformação de um regime em outro, de forma a adaptar a composição das remunerações então pagas aos servidores ao regramento constitucional de pagamento por subsídios, sem se afastar do princípio da irredutibilidade de vencimentos, valendo aqui transcrever os seguintes artigos:

Art.3º - No valor do subsídio de que trata esta Lei, estão incorporadas todas as parcelas remuneratórias percebidas pelo servidor em 31 de dezembro de 2011, já acrescidas do reajuste previsto no art. 19 da Lei nº 12.567, de 08 de março de 2012, observada a respectiva carga horária, conforme o Anexo I desta Lei.

(...)

Art. 4º - A remuneração por subsídio não exclui a percepção de vantagens de natureza indenizatória e das verbas a seguir: 

I - gratificação natalina; 

II - adicional de férias; 

III - abono pecuniário previsto no art. 95 da Lei nº 6.677, de 26 de setembro de 1994; 

IV - adicional pelo exercício de atividades insalubres, perigosas ou penosas; 

V - adicional noturno; 

VI - retribuição pela prestação de aulas extraordinárias nos termos do art. 44 da Lei nº 8.261, de 29 de maio de 2002; 

VII - abono de permanência de que tratam o § 19 do art. 40 da Constituição Federal, o § 5º do art. 2º e o § 1º do art. 3º da Emenda Constitucional Federal nº 41, de 19 de dezembro de 2003; 

VIII - retribuição pelo exercício de cargo de provimento temporário; 

IX - auxílio-natalidade; 

X - salário-família. 

Art. 5º - Nos casos em que o somatório do vencimento básico e das vantagens remuneratórias percebidas em 31 de dezembro de 2011, já acrescidas do reajuste previsto no art. 19 da Lei nº 12.567, de 08 de março de 2012, for superior ao valor do subsídio fixado no Anexo I desta Lei, fica assegurada aos servidores ativos, aos inativos e aos pensionistas, a percepção da diferença como vantagem nominal identificada, reajustável unicamente na forma do disposto no inciso X do art. 37 da Constituição Federal.

Extraem-se, pois, as seguintes premissas da norma em questão: 1) devem ser incorporadas todas as parcelas de cunho remuneratório no valor dos subsídios, justamente porque o regime de parcela única é incompatível com a percepção de outras verbas remuneratórias de natureza mensal; 2) há verbas e vantagens cujas percepções serão mantidas, porque compatíveis com a remuneração por subsídio; e 3) se, da soma de todas as parcelas que devem passar a integrar a parcela única, resultar valor superior ao subsídio fixado no Anexo I da mesma lei, será assegurado o pagamento de vantagem nominal identificada, com valor equivalente à diferença entre a referida soma e o novo subsídio, tudo com vistas a respeitar a irredutibilidade salarial.

Fixadas tais premissas, infere-se com clareza a sistemática legal para alcance da nova composição remuneratória de cada servidor que passou a integrar o quadro especial instituído pela Lei Estadual nº 12.578/12 e ser remunerado através de subsídio.  O primeiro passo tratou de identificar todas as parcelas constantes do contracheque que deviam, juntamente com o vencimento básico, integrar o subsídio, para, somando-se todas elas, alcançar o valor que, hipoteticamente, deveria ser pago a título de subsídio. Nesse processo, transmudou-se a natureza jurídica dessas vantagens, justamente por não poderem coexistir com o novel regime, adquirindo todas elas a mesma natureza de parcela única.  

Feito isso, comparou-se o valor apurado - específico para cada servidor - àquele fixado na norma como subsídio, de forma que, se, e apenas se, o primeiro foi superior ao segundo, a nova remuneração passou a ser composta de subsídio acrescido de vantagem nominal identificada, em valor correspondente à diferença apurada.

Portanto, a vantagem prevista no art.5º da Lei Estadual nº12.578/12 tem natureza de subsídio, e só existe na hipótese em que o valor do subsídio fixado em lei não suplantou o total da remuneração anteriormente paga ao servidor, tanto assim que ela é considerada como base de cálculo para 13º salário, férias e outras vantagens incidentes sobre o subsídio.

Nesse aspecto, a reforçar a natureza de subsídio da vantagem pessoal instituída pela Lei Estadual nº12.578/12, o Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, em Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Partido Político Democratas - DEM, tombada sob nº0306642-81.2012.805.0000, declarou a constitucionalidade da citada lei de subsídio estadual, afastando o pleito de manutenção do Adicional por Tempo de Serviço, sob o fundamento de que “(...) a garantia à percepção da aludida verba é incompatível com o sistema de remuneração através de subsídio (...)” e que “(...) a própria lei impugnada cuidou de preservar o valor nominal do somatório das parcelas atualmente percebidas pelos servidores por ela afetados (...)”, e que, portanto, restou preservada a irredutibilidade vencimental.

Tal como o Adicional de tempo de serviço, todas as demais vantagens que foram incluídas no cálculo do valor hipotético do subsídio são incompatíveis com esse regime, daí porque perderam suas naturezas originárias, seus regramentos legais, passando a ter natureza de subsídio e sendo tratado como tal, ainda que sob a rubrica de vantagem nominalmente identificada, na parte que excedeu o valor legal do subsídio.

Visto que a vantagem do art.5º da Lei Estadual nº12.578/12 possui natureza de subsídio, e tendo sobrevindo uma determinação judicial para que o subsídio pago pelo Estado da Bahia observe o piso nacional do magistério, resta claro que tal vantagem deve ser levada em consideração para fins de aferição de cumprimento desse valor mínimo.

Perceba-se que, se nenhum servidor recebesse remuneração superior ao subsídio fixados quando da edição da predita lei, todos eles passariam a receber apenas o subsídio, ou seja, todas aquelas parcelas anteriores constariam dentro da parcela única, e seriam, pois, consideradas, para fins de cumprimento do piso. Então, não há fundamento para excluí-las apenas porque, em razão do valor legal do subsídio, uma parte foi fixada em apartado, sob a forma de vantagem. 

O mesmo se opera quanto à parcela concedida judicialmente a título de enquadramento dos integrantes da carreira de magistério, como já destacado supra. As rubricas decorrentes de cumprimento da ordem judicial (VP LEI 12578/12 JUDICIAL)ou do acordo (ENQUAD.DEC.JUDICIAL) são diferenças de vencimento, portanto, devem ser consideradas no cálculo da diferença devida para atender a uma nova ordem judicial, que, desta feita, determinou que o vencimento/subsídio pago pelo Estado da Bahia atenda ao piso nacional fixado para o magistério previsto no artigo 2º da Lei Federal nº 11.738/2008. 

O Estado da Bahia vem defendendo, pois, no bojo das ações judiciais que tratam da matéria, que essas duas parcelas, a vantagem do art.5º da Lei Estadual nº12.578/12 e aquela paga em cumprimento da decisão judicial sobre enquadramento, ambas com natureza vencimental,devem ser consideradas para fins de aferição do cumprimento do piso nacional de magistério, na esteira dos novos julgamentos realizados pelo STF, em torno da interpretação do referido termo como contraprestação pecuniária mínima paga ao profissional da educação.

Ocorre que o Tribunal de Justiça da Bahia não tem acolhido tal entendimento, afastando a natureza de verba complementar de subsídio da VPNI criada pela Lei nº 12.578/2012, razão pela qual não serviria como base para aplicação do piso nacional do magistério (Processo nº8026911-63.2021.8.05.0000), e reafirmando sistematicamente que o piso deveria parametrizar o vencimento/subsídio e não a remuneração/valor global percebida pelo professor (Mandado de Segurança nº8034617-34.2020.8.05.0000), sem enfrentar que, entre um e outro, há uma grande lacuna a ser colmatada.

O fato de o Tribunal local estar rechaçando o cabimento do cômputo de outras parcelas para fins de aferição do cumprimento do artigo 2º da Lei Federal nº 11.738/2008, arraigado à interpretação da expressão “piso salarial” como sinônimo de vencimento básico/subsídio – o que, como já demonstrado, o próprio STF relativizou – só reafirma a necessidade de fixação de tese complementar àquela fixada no julgamento da ADI 4.167.

6. VIABILIDADE JURÍDICA DE FIXAÇÃO DE TESES COMPLEMENTARES ÀS FIRMADAS NA ADI 4.167 ATRAVÉS DE OUTRO MECANISMO DE FORMAÇÃO DE PRECEDENTES QUALIFICADOS NOS ÂMBITOS DOS TRIBUNAIS DE JUSTIÇA ESTADUAIS.

Compreendendo que as teses fixadas até o momento pelo Supremo Tribunal Federal nos precedentes obrigatórios relacionados à interpretação da expressão “piso salarial” adotada pela Lei Federal nº 11.738/2008 – especialmente no julgamento da ADI 4.167 – ainda não se mostram suficientes à uniformização da jurisprudência, há que se identificar instrumentos processuais com aptidão para resolver, com clareza e segurança jurídica para todos os envolvidos, os milhares de litígios judiciais já em curso e que ainda estão por se instalar sobre tal questão.

De logo, parece inafastável a utilização de mecanismos próprios da formação de precedentes vinculantes e, mais especificamente, dentre aqueles que compõem o microssistema de resolução de demandas repetitivas instituído pelo Código de Processo Civil de 2015, a saber, os recursos extraordinário e especial repetitivos (artigos 1.036 e seguintes) e o Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas (artigos 976 e seguintes).

Afinal, tais mecanismos, para além de solucionar questões que se repetem em múltiplos processos judiciais, possuem regras e atributos que proporcionam um cenário mais adequado à formação dos precedentes, a exemplo de suspensão do curso de todos os processos que versam sobre a mesma questão, a ampla participação dos interessados e debates mais qualificados.

Outrossim, formado o precedente, a aplicação da tese jurídica fixada permite, não apenas a sua incorporação às decisões a serem prolatadas nos inúmeros processos correlacionados, como também a aceleração dos procedimentos[12], estimulando, ainda, o não ajuizamento de novas ações e a desistência de ações não sentenciadas (CPC, art. 1.040, §§1º, 2º e 3º).

A questão em torno da definição de parâmetros objetivos para a correta aferição do cumprimento do piso salarial nacional para os profissionais do magistério público da educação básica guarda, todavia, uma particularidade já destacada nos capítulos anteriores deste trabalho: a necessidade de se considerar as peculiaridades dos diversos regimes remuneratórios aplicados pelos entes federados aos profissionais de educação.

Diante disso, reputa-se ser, o Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas (IRDR), o mecanismo mais adequado para Estados, o Distrito Federal e os Municípios obterem soluções definitivas e seguras para as demandas judiciais que questionam o cumprimento do piso nacional dos professores.

Com efeito, a questão acerca da interpretação que se deve dar à expressão “piso salarial” para fins de aferição do cumprimento do art. 2º, §1º, da Lei Federal nº 11.738/2008 atende a todos os requisitos do artigo 976 do CPC: ela é unicamente de direito, existe efetiva repetição de processos judiciais que contém controvérsia sobre ela e o risco de ofensa à isonomia e à segurança jurídica é manifesto.

Ademais, por ser incidente de competência dos Tribunais de Justiça estaduais, possibilita o necessário exame da legislação local, sua natureza e eficácia de seus dispositivos – situação que poderia encontrar óbice nos enunciados das Súmulas 280[13] e 282[14] do STF para o conhecimento de recursos extremos –, sem olvidar, por óbvio, da conformidade desta com política de incentivo advinda com a fixação do piso nacional pela Lei Federal nº 11.738/2008 e da compatibilidade com a Constituição Federal.

Nesse aspecto, cumpre destacar que, uma vez fixada e aplicada a tese no julgamento do mérito do incidente, os recursos especial e extraordinário cabíveis são dotados de efeito suspensivo, repercussão geral presumida e, uma vez apreciado o mérito do recurso, “a tese jurídica adotada pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal de Justiça será aplicada no território nacional a todos os processos individuais ou coletivos que versem sobre idêntica questão de direito”, tudo conforme expressamente dispõe o art. 987 do CPC.

Tais atributos especiais possibilitam, portanto, que as teses fixadas por determinado Tribunal de Justiça a partir de IRDR suscitado por um único Estado ou Município alcancem, desde que verificada a identidade da questão, demandas judiciais propostas contra outros entes federados, ainda que tramitem perante tribunal diverso. 

Evidentemente que todos os conflitos judiciais em curso no país não se resolveriam a partir do julgamento de um único IRDR, até mesmo diante da multiplicidade de regimes remuneratórios adotados pelas Administrações Públicas estaduais e municipais.

Há de se considerar, todavia, que, nos termos do art. 979 do CPC: “A instauração e o julgamento do incidente serão sucedidos da mais ampla e específica divulgação e publicidade, por meio de registro eletrônico no Conselho Nacional de Justiça”. Isso reforça a importância e possibilita a efetivação da providência disposta no §3º do art. 982 do CPC, segundo o qual: “Visando à garantia da segurança jurídica, qualquer legitimado mencionado no art. 977, incisos II e III, poderá requerer, ao tribunal competente para conhecer do recurso extraordinário ou especial, a suspensão de todos os processos individuais ou coletivos em curso no território nacional que versem sobre a questão objeto do incidente já instaurado”, podendo a parte do processo em que se discuta a questão requerer tal suspensão “independentemente dos limites da competência territorial” (CPC, art. 982, §4º).

Acrescente-se o papel relevante que organizações já existentes, a exemplo do Colégio Nacional de Procuradorias-Gerais dos Estados e do Distrito Federal (CONPEG) e do Fórum Nacional dos Centros de Estudos e Escolas das PGES e PGDF (FONACE), podem desempenhar no compartilhamento de informações e construção colaborativa de teses, de modo a otimizar a uso de IRDR para a definição de parâmetros únicos e claros para a aferição do cumprimento do piso estabelecido pela Lei 11.738/2008.

Parece, portanto, ser de todo recomendável aos Estados, Municípios e Distrito Federal a realização de estudos e esforços para a suscitação estratégica de Incidentes de Resolução de Demandas Repetitivas (IRDR) em processos que tramitem nos tribunais de justiça locais nos quais se discutam questões jurídicas acerca da intepretação da expressão “piso salarial” adotado pela Lei 11.738/2008 e da aplicação dela em face dos regimes remuneratórios dos servidores do magistérios público da educação básica.

As teses a serem fixadas devem definir critérios suficientes à identificação de outras vantagens integrantes do regime jurídico remuneratório do servidor cujos valores devem ser conjugados com os do vencimento básico para fins de aferição do cumprimento do piso nacional instituído pela Lei Federal nº 11.738/2008, em complemento à tese firmada pelo STF no julgamento da ADI. 4.167.

6.1. A EXPERIÊNCIA DO ESTADO DA BAHIA NA UTILIZAÇÃO DE IRDR PARA COMPLEMENTAR TESE FIRMADA PELO STF

Deve-se ressaltar que a propositura de IRDR voltado à fixação de tese complementar a outra firmada pelo STF já foi utilizada pelo Estado da Bahia em questão jurídica diversa, porém também relacionada à remuneração de servidores públicos e que se repetia em praticamente todo o território nacional.

De fato, após o ajuizamento de milhares de ações judiciais que visaram à recomposição remuneratória por perdas decorrentes da conversão da moeda nacional, de Cruzeiro Real para Unidade Real de Valor (URV) em março de 1994, o STF buscou uniformizar a jurisprudência através do julgamento do Recurso Extraordinário nº 561836/RN sob a sistemática da repercussão geral.

Naquele julgado, cujo acórdão foi publicado em 10/02/2014, restou fixada a tese de que “O direito ao percentual de 11,98%, ou do índice decorrente do processo de liquidação, na remuneração do servidor, resultante da equivocada conversão do Cruzeiro Real em URV, não representa um aumento na remuneração do servidor público, mas um reconhecimento da ocorrência de indevido decréscimo no momento da conversão da moeda em relação àqueles que recebem seus vencimentos em momento anterior ao do término do mês trabalhado, tal como ocorre, verbi gratia, no âmbito do Poder Legislativo e do Poder Judiciário por força do art. 168 da Constituição da República.”

E, embora declarando que “o referido percentual deve ser incorporado à remuneração dos aludidos servidores, sem qualquer compensação ou abatimento em razão de aumentos remuneratórios supervenientes”, o STF, no julgamento do mesmo recurso representativo da controvérsia, expressamente decidiu que “O término da incorporação dos 11,98%, ou do índice obtido em cada caso, na remuneração deve ocorrer no momento em que a carreira do servidor passa por uma reestruturação remuneratória, porquanto não há direito à percepção ad aeternum de parcela de remuneração por servidor público.”

O que parecia que pacificaria os litígios entre servidores e Administrações Públicas nesse particular, terminou, em verdade, potencializando os conflitos. Enquanto os entes federativos compreenderam que o reconhecimento, pelo STF, de um marco temporal de incorporação das perdas remuneratórias implicaria na inexistência de direito a qualquer incorporação após o transcurso de mais de 20 (vinte) anos da questionada conversão monetária e diversos aumentos e reestruturações remuneratórias das carreiras, os servidores passaram a acreditar que a Corte Suprema teria, enfim, reconhecido o direito por eles reivindicado há anos.

A Procuradoria Geral do Estado da Bahia observou que, após a conclusão do julgamento do Recurso Extraordinário nº 561836/RN pelo STF, não apenas aumentou o número de processos que visavam a recomposição da remuneração pelas perdas com a conversão monetária em URV, como também os Órgãos Judiciais passaram a proferir decisões de mérito conflitantes entre si.

Diante desse cenário, em 14/06/2016 o Estado da Bahia suscitou o Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas (IRDR) de nº 0011517-31.2016.8.05.0000, com o expresso propósito de fixação de tese jurídica complementar, para ser adotada uniformemente na aplicação da norma extraída do precedente formado no STF no julgamento do RE 561836/RN, especificamente quanto ao término da incorporação do percentual reconhecido judicialmente em favor de servidores e pensionistas daquele Estado.

O referido IRDR foi admitido à unanimidade pela Seção Cível de Direito Público do Tribunal de Justiça da Bahia (Tema 6) e, ao final, foi julgado procedente em 12/04/2019, com a fixação da seguintes tese: “As Leis Estaduais n. 7.145/1997, n. 7.622/2000 e n. 8.889/2003 implicaram na reestruturação das carreiras da Polícia Militar do Estado da Bahia e dos servidores públicos civis e militares da administração direta, das autarquias e fundações, figurando como marco temporal para aplicação do percentual decorrente da equivocada conversão do Cruzeiro Real em URV sobre a remuneração e proventos dos servidores públicos estaduais do Poder Executivo estadual, ativos inativos”[15].

No acórdão publicado no Diário de Justiça eletrônico em 16/04/2019, o Tribunal de Justiça da Bahia especificou os aspectos objetivos que caracterizavam as referidas leis como reestruturantes, apontando as razões pelas quais deveriam funcionar como o marco temporal a que se referiu o STF na tese firmada no julgamento do RE 561836/RN. Essa complementação, pelo TJBA, da tese fixada pelo STF permitiu a todos os envolvidos uma mesma compreensão acerca da jurisprudência sobre a questão.

Retornando ao objeto deste trabalho, conclui-se que as teses firmadas pelo STF no julgamento da ADI 4.167 acerca da intepretação da expressão “piso salarial” contida na Lei Federal nº 11.738/2008 demandam, igualmente, uma complementação por outras teses a serem fixadas por tribunais locais em IRDR, com a possibilidade de extensão nacional dos seus efeitos[16], pelas quais se definam critérios suficientes à identificação de vantagens remuneratórias do servidor cujos valores hão de ser considerados juntamente com os do vencimento básico para fins de aferição do cumprimento do artigo 2º da Lei do Piso.

7.CONCLUSÕES.

A partir do quanto exposto e analisado neste trabalho, propõem-se as seguintes conclusões:

1) A Lei Federal nº 11.738/2008, ao instituir o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica, ignorou as realidades orçamentárias, econômicas e sociais dos Estados, Distrito Federal e Município e as peculiaridades dos regimes remuneratórios aplicados por estes aos seus professores. 

2) As teses firmadas pelo Supremo Tribunal Federal quando do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.167 são insuficientes à pacificação judicial acerca da interpretação que se deve dar à expressão “piso salarial” e, pois, do cumprimento, pelas Administrações Públicas, do art. 2º, §1º, da Lei Federal nº 11.738/2008.

3) Embora insuficientes, a partir dos julgamentos já concluídos pelo STF é possível se extraírem algumas premissas:

a)      o valor global da remuneração do servidor do magistério público do ensino básico não é o parâmetro a ser observado na aplicação do piso salarial nacional;

b)      o valor do vencimento básico inicial da carreira dos professores pode não ser o único parâmetro a ser considerado no cumprimento da Lei do Piso;

c)      outras vantagens, além do vencimento básico, podem integrar a composição da contraprestação pecuniária mínima paga aos professores, sem que, com isso, se esteja mitigando a política de incentivo advinda com a fixação do piso nacional; 

4) Ainda são necessárias, contudo, teses complementares às fixadas pelos tribunais superiores para a definição de parâmetros objetivos para a correta aferição do cumprimento do piso nacional estabelecido pela Lei 11.738/2008;

5) É juridicamente viável a proposição, para tanto, de Incidentes de Resolução de Demandas Repetitivas, para que os Tribunais de Justiça locais possam, em face das peculiaridades dos regimes remuneratórios do magistério público de cada Estado, definir quais vantagens, ou características determinantes destas, devem ser combinadas com o vencimento básico para o fim de aferição do cumprimento da Lei do Piso.

REFERÊNCIAS

BAHIA. Lei Estadual: 12.578, de 26 de abril de 2012. Disponível em: http://www.legislabahia.ba.gov.br/documentos/lei-no-12578-de-26-de-abril-de-2012. Acesso em: 17 de junho de 2022.

BAHIA. Lei Estadual: 8.480, de 24 de outubro de 2002. Disponível em: http://www.legislabahia.ba.gov.br/documentos/lei-no-8480-de-24-de-outubro-de-2002. Acesso em: 17 de junho de 2022.

BAHIA. Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0306642-81.2012.805.0000, Rela. Desa. Heloísa Pinto de Freitas Vieira Graddi, Tribunal Pleno, julgado em 13/06/2013, DPJ 17/06/2013. Disponível em: http://esaj.tjba.jus.br/cpo/sg/search.do;jsessionid=6EBC6662A9D9076FA32F8A493C009B18.cposg3?paginaConsulta=1&cbPesquisa=NUMPROC&tipoNuProcesso=UNIFICADO&numeroDigitoAnoUnificado=0306642-81.2012&foroNumeroUnificado=0000&dePesquisaNuUnificado=0306642-81.2012.8.05.0000&dePesquisa=. Acesso em: 19 de junho de 2022.

BAHIA. Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, Mandado de Segurança coletivo nº 8016794-81.2019.8.05.0000, Rela. Desa. Carmem Lúcia Santos Pinheiro, Seção Cível de Direito Público, julgado em 27/02/2020, DJe 10/03/2020. Disponível em: https://pje2g.tjba.jus.br/pje/ConsultaPublica/DetalheProcessoConsultaPublica/documentoSemLoginHTML.seam?ca=c28158b432593e1ad0db373db19d6435619ad109447b4399f3b690e5915e0c82d9fd3ef4015fd98aa31c126a8b06d2642f09f90d65a6854c. Acesso em: 19 de junho de 2022.

BAHIA. Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, Mandado de Segurança nº 8034617-34.2020.8.05.0000, Rela. Desa. Maria de Fatima Silva Carvalho, Seção Cível de Direito Público, julgado em 08/09/2021, DJe 18/09/2021. Disponível em: https://jurisprudenciaws.tjba.jus.br/inteiroTeor/95e6b619-b412-3a7b-b530-17527e11216d. Acesso em: 16 de junho de 2022.

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