RESUMO: O presente artigo científico efetua uma análise jurídica do direito à moradia. Iniciam-se os estudos acercas das diretrizes básicas dos direitos fundamentais, delineando as peculiaridades direito à habitação digna na ordem jurídica pátria. Após, faz-se uma análise comparativa entre o referido direito e o direito à propriedade. Por fim, aborda-se a necessidade de efetivação de direitos sociais desse jaez por meio de políticas públicas. Baseada em pesquisa de matriz exclusivamente bibliográfica, utiliza-se do método dedutivo para, a partir de noções gerais dos direitos fundamentais alcançar as peculiaridades do direito em questão.

Palavras-chave: Direito à moradia. Direito à propriedade. Políticas Públicas.

ABSTRACT: This scientific article makes a legal analysis of the right to housing. Studies begin on the basic guidelines of fundamental rights, outlining the peculiarities of the right to decent housing in the legal order of the country. Afterwards, a comparative analysis is made between the aforementioned right and the right to property. Finally, the need to implement social rights of this kind through public policies is discussed. Based on exclusively bibliographic research, it uses the deductive method to, from general notions of fundamental rights, reach the peculiarities of the right in question.

Keywords: Human Right to adequate housing. Right to property. Public Policy.

SUMÁRIO: Introdução; 1 Conceituação Inicial – da disciplina dos direitos fundamentais; 2 Do tratamento jurídico dispensado ao Direito à moradia; 3 Estudo interseccional do Direito à moradia e o Direito à propriedade – Função social; 4 Políticas Públicas e Direito à moradia no Brasil; Considerações Finais; Referências.

INTRODUÇÃO

O trabalho ora exposto destina-se à uma análise ampla sobre a estrutura jurídica, classificação e desdobramentos do direito à moradia na ordem jurídico-constitucional brasileira vigente.

Num primeiro momento, aborda-se a classificação dos direitos fundamentais, explanando-os com base na aparente progressividade em que foram catalogados, definindo e detalhando o direito à moradia nesse contexto.

Num segundo ponto, aborda-se o direito à moradia em si mesmo considerado. O conceito de moradia, de contexto significativamente sociológico, alcance feição jurídica em uma série de dispositivos legais, notadamente a Carta Constitucional de 1988, passando pelo Código Civil, bem como o Estatuto das Cidades e demais disposições especiais.

Num terceiro ponto, são abordadas as intersecções entre direito à moradia e à propriedade, reconhecendo o fenômeno da constitucionalização das relações privadas e as consequências dela decorrentes.

Por fim, aborda-se a necessidade de efetivação de políticas públicas para a consecução de um direito à habitação de qualidade. Conceituando-as como medidas de concretização de anseios econômico-sociais, destaca-se o seu caráter dúplice (legislativo-administrativo), bem como a incidência dos princípios constitucionais na adoção da melhor medida pelo Administrador Público.

1 CONCEITUAÇÃO INICIAL – DA DISCIPLINA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS

De início, destaca-se a natureza jurídica dos direitos fundamentais, na qual se encontra inserido o direito à moradia.

Numa perspectiva de caráter ético-moral, os direitos fundamentais são valores, pontos de partida para a construção do conceito de vida digna.  Nestes termos, referida a cartela de direitos seriam a base axiológica da ordem jurídica vigente.[1]

Por outro sentido, aplicando uma compreensão jurídico-material, os direitos fundamentais representariam valores de aspiração constitucional. Nessa esteira, a Constituição é a fonte primária de produção de normas, os quais os valores insculpidos pelos princípios decorrentes dos direitos fundamentais assumem condição de prestígio.

Ingo Sarlet, ao definir essa qualidade de direitos, destaca o caráter de vida digna, excluindo qualquer situação de feição degradante, a fim de se conferir o mínimo existencial. Veja-se: 

[...] a qualidade intrínseca e distintiva de cada ser humano que o faz merecedor do mesmo respeito e consideração por parte do Estado e da comunidade, implicando, neste sentido, um complexo de direitos e deveres fundamentais que assegurem a pessoa tanto contra todo e qualquer ato de cunho degradante e desumano, como venham a lhe garantir as condições existenciais mínimas para uma vida saudável, além de propiciar e promover sua participação ativa e corresponsável nos destinos da própria existência e da vida em comunhão com os demais seres humanos.

Doutrinariamente, os direitos fundamentais são catalogados em dimensões, na medida em que possuem nuances próprias. Os direitos de primeira dimensão são tidos como direitos de resistência ao Estado, fundados no princípio da liberdade, representando, portando, um limitador à atuação do ente estatal.[2]

Por seu turno, há o que se convencionou chamar de direitos sociais, entendidos como verdadeiros direitos prestacionais, exigindo uma postura ativa do Estado, por meio de políticas públicas, fundamentando-se no valor igualdade. Aqui reside o direito à moradia, foco do presente artigo, mormente a diversa gama de medidas estatais para efetivação da habitação digna.

Há outras categorias de direitos fundamentais, como os direitos de participação da vida politica (terceira dimensão), com poder de interferência no Estado, mas que não são foco deste excerto.

Por fim, cabe enfatizar as dimensões que os direitos fundamentais comportam no ordenamento jurídico. Há uma demanda subjetiva, fundada em liberdades negativas, no sentido de obrigação negativa em si (não fazer alguma coisa), ao passo que se destaca em sentido diametralmente oposto a dimensão objetiva, pautada nos controles de atuação estatal, dotando os direitos fundamentais das seguintes características: obrigação do Estado de efetivar os direitos nela inseridos, independentemente de manejo judicial; o caráter eminentemente interpretativo destas normas e, por fim, possibilidade de limitação dos direitos indicados quando exigidos pelos seus titulares. Jane Pereira destaca que:

Desde o ponto de vista funcional, é largamente aceita a ideia de que os direitos fundamentais assumem hoje um duplo caráter, ou dupla função, na ordem constitucional. Por um lado, atuam no plano subjetivo, operando como garantidores da liberdade individual, sendo que a esse papel clássico somam-se, hoje, os aspectos sociais e coletivos da subjetividade. De outro lado, os direitos ostentam uma função (ou dimensão) objetiva, que se caracteriza pelo fato de sua normatividade transcender à aplicação subjetivo-individual, pois que estes também orientam a atuação do Estado.[3]

Dito isso, passa-se à análise do direito à moradia em si, nitidamente um direito fundamental, de segunda dimensão e, portanto, que exige uma atuação forte e efetiva por meio de densas políticas públicas.

2 DO TRATAMENTO JURÍDICO DISPENSADO AO DIREITO À MORADIA

De início, é importante realizar um recorte teórico: o instituo moradia possui um viés verdadeiramente social, sendo entendido como o ambiente íntimo de sobrevivência do homem em si mesmo e com sua família, representando uma espécie de refúgio.

Sociólogos como Engels, v.g., já apresentavam uma preocupação com o déficit habitacional quando comparado aos regimes de produção vigentes, por vezes relacionando a precariedade das habitações às baixas remunerações e instabilidades dos meios laborais. Ribeiro e Pechman destacam que:

O conhecimento do contexto da obra de Engels permite-nos compreender a sua constante preocupação em associar a crise de moradia ao modo de produção capitalista, ou seja, que a penúria de habitações é fruto dos baixos salários e da instabilidade no emprego [...] É a dinâmica destes mercados, a partir de uma determinada estrutura de distribuição de riqueza, que estabelecerá os padrões de consumo habitacional.[4]

Num prisma jurídico, por sua vez, o direito à moradia é direito de segunda dimensão, exigindo uma conduta prestacionista, sem, contudo, negar resquícios de um direito de defesa, podendo ser invocado quando ameaçado de violação ou (in)devidamente violado. De forma exegética, há o artigo 6° da Constituição Federal (São direitos sociais [...] a moradia), o qual é entendido implicitamente como toda moradia digna.

Inúmeros foram os documentos jurídicos destinados à proteção da moradia em sede pátria. Iniciado pela Constituição Federal, já referenciada, a Lei n.° 6.766/79, dispondo sobre o parcelamento de solo urbano, disciplinou a aquisição de imóveis ocupados irregularmente por detentores de boa-fé. A Lei n.° 8.245/91 (Lei de Locações), a seu turno, disciplina a tutela do locatário e sublocatário, indicando mecanismos jurídicos de proteção.

Numa perspectiva internacional, o Comitê dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, em seu Comentário Geral n.º 4 destaca elementos necessários para a configuração de uma moradia com padrões de habitabilidade. Nélson Saule Júnior pontua-os em sua obra:

1. Adequada privacidade, adequado espaço, acesso físico, adequada segurança incluindo a garantia de posse, durabilidade e estabilidade da estrutura física, adequada iluminação, aquecimento e ventilação;

2. Adequada infraestrutura básica, fornecimento de água, saneamento e tratamento de resíduos, apropriada qualidade ambiental e de saúde, adequada localização com relação ao trabalho e serviços básicos;

3. Que esses componentes tenham um custo acessível para todos.[5]

Ainda nessa mesma linha de raciocínio, Nélson Saule Júnior demonstra a eficácia irradiante do direito à habitação digna, relacionando com outros direitos humanos de igual relevância, senão veja-se:

O Direito à moradia derivado do direito a um nível de vida adequado, configura a sua indivisibilidade e interdependência e inter-relacionamento como direito humano por exemplo, com o direito de liberdade de associação (como as de moradores de bairros, vilas e comunidade de base, com o direito de segurança, casos de despejos e remoções forçadas ou arbitrárias ou ilegais), o direito de privacidade da família, casa e correspondência, com o direito à higiene ambiental e o direito de desfrutar o mais elevado nível de saúde física e mental.[6]

Nesses termos, há uma ampla gama de institutos jurídicos atinentes ao tema, aptos a demonstrar a relevância do assunto, bem como a necessidade de redimensionar o direito à moradia na seara brasileira, mormente a aplicação de uma série de medidas que o tornem efetivo, numa perspectiva de moradia digna.

3 ESTUDO INTERSECCIONAL DO DIREITO À MORADIA E O DIREITO À PROPRIEDADE – FUNÇÃO SOCIAL

O Direito à propriedade, tal qual visto classicamente como um atributo de uso, gozo e reivindicação da coisa de quem a injustamente a detenha remonta à visão clássica do Estado Liberal, marca do Século XVIII, em que havia uma nítida separação entre os direitos público e privado.

Rochelle Jelinek, abordando os atributos clássicos da propriedade – absolutismo, individualismo e perpetuidade – indica que referido direito era marcadamente privatista, mostrando-se somente como uma possível ingerência do cidadão contra o próprio Estado:

Os códigos civis desse período, também chamados constituições de direito privado, caracterizavam-se por estarem centrados na propriedade, com ênfase na propriedade imobiliária, com caráter absoluto e individualista, e na igualdade meramente formal. As normas estatais protetoras do indivíduo buscavam apenas assegurar a liberdade econômica, protegendo o cidadão contra o próprio Estado.[7]

Com a progressividade dos Direitos Humanos, entendeu-se, no entanto, que uma visão estanque dos direitos não era mais possível, exigindo-se uma redefinição de conceitos. Aqui reside o que se convencionou chamar de constitucionalização do Direito Civil que, em apertada síntese, representa a incidência irradiante das normas constitucionais perante as prescrições de direito privado, notadamente do Código Civil, atribuindo aos institutos jurídicos novas feições, bem como novos desdobramentos daí decorrentes. Veja-se:

Este fenômeno, chamado de constitucionalização do direito civil, resultou na constitucionalização do núcleo essencial das relações privadas e surge de uma demanda da sociedade indispensável para a consolidação do Estado Democrático e Social do Direito e para a promoção da justiça social e da solidariedade, que passou a ser incompatível com o modelo liberal anterior de distanciamento jurídico dos interesses privados e de valorização dos indivíduos.[8]

A marca da constitucionalização é observada no Código Civil de 2002, na medida em que inaugura os princípios da socialidade, eticidade e operabilidade, repercussões decorrentes do texto constitucional.

É nesse sentido que moradia e propriedade caminham pari passu, na medida em que a constitucionalização das relações privadas permitiu a elevação da função social como valor basilar da ordem jurídica. A jurisprudência das Cortes brasileiras corroboram com a interpretação de que uma análise puramente civilista-privada desnatura a finalidade do instituto jurídico, sendo mister se consagrar o superprincípio da dignidade da pessoa humana enquanto valor fundamental:

Penhora de imóvel em construção com finalidade de residência familiar – impossibilidade – violação dos princípios da dignidade da pessoa humana e da função social da propriedade

4. Permitir a penhora do imóvel, único pertencente à unidade familiar, onde se estabelecerá o reduto de sua segurança, assim que as obras forem concluídas, seria erigir a patrimonialização das relações sociais a uma hierarquia superior à dignidade da pessoa humana, desprezando completamente o fim almejado pela Lei 8.009/1990. Além disso, ainda destoaria integralmente da função social da propriedade, cuja consequência, neste caso, se constitui no direito social à moradia (art. 6º da CF/88) e na impenhorabilidade do lar.[9]

De forma conclusiva, Elaine Pagani arremata os estudos referentes à dicotomia propriedade-moradia demonstrando a necessidade de desvinculação do bem em si mesmo, devendo adotar um caráter de efetiva liberdade pública, ultrapassando os limites tradicionais da propriedade:

[....] podemos vislumbrar que o direito à moradia não pode ser considerado como a simples concretização material do direito sobre um imóvel, mas sim um direito subjetivo, abstrato, um bem da vida de valor imaterial, pois se considerado como um bem material somente poderá ser observado e analisado sob a ótica do direito real de propriedade. O direito à moradia deve ser visto como um valor desvinculado de um imóvel, pois assim ele pode ser incidente em outras relações, que não somente a de propriedade [...][10]

4 POLÍTICAS PÚBLICAS E DIREITO À MORADIA NO BRASIL

Políticas públicas são diretrizes, caminhos a serem adotados pelo gestor público, com o intento de concretização de demandas de caráter econômico-sociais, buscando-se a efetivação dos direitos fundamentais em sentido amplo.

O modelo de política pública adotado no Brasil adota um sistema dual: fixação de diretrizes por meio do Poder Legislativo, adequando a atuação do gestor administrativo. Cristiana Fortini indica que:

Pode considerar-se que a fixação das políticas públicas obedece a duas etapas: numa delas a fixação se materializa através da função legiferante, cabendo ao legislador o lineamento das ações e metas a serem alcançadas; noutra a fixação se processa de forma suplementar, em ordem não somente a complementar a fixação já estabelecida na lei, como também a enunciar os mecanismos de implementação das políticas já planejadas.[11]

Nesse sentido, os autores indicados no presente artigo se inclinam em afirmar que atuação do ente estatal na seara das políticas públicas deve se basear nas disposições atinentes aos direitos fundamentais, na medida em que neste residiria o cerne do interesse público primário. E a definição dos direitos fundamentais (e aqui estariam inseridos os direitos sociais, notadamente a moradia) devem estar indicados expressamente no texto constitucional, na medida em que esta apresenta uma posição de prestígio e, consequentemente, de prioridade quando da escolha pelo gestor administrativo.

Igualmente relevante o papel dos princípios constitucionais quando da adoção de políticas públicas de moradia. A adoção da proporcionalidade/razoabilidade é medida que se impõe enquanto baliza para o alcance da justiça social:

O Poder Público, para efetivar a aplicabilidade das políticas públicas que assegurem o direito à moradia, deve abster-se de qualquer ato que contrarie a proteção jusfundamental do direito à moradia e programar os mecanismos que assegurem atender as demandas habitacionais em consonância com os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade dentro dos ditames da justiça social. O acesso à moradia deve ser considerado como primordial e como tal deve ter programas voltados para esse fim regulamentados pelas políticas públicas urbanas.

Nesse sentido, mister se faz o reconhecimento do caráter fundamental do direito à moradia, o qual representa uma forma de redimensionamento do direito à propriedade, exigindo postura ativa do Estado por meio de Políticas Públicas específicas.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Depreende-se do presente artigo considerações relevantes sobre o direito à moradia no ordenamento jurídico brasileiro.

Falar sobre direito à habitação implica na necessidade de um recorte jurídico, ambientando na categoria de direitos fundamentais, ramificando quanto à segunda dimensão de direitos, de cunho prestacional, possibilitando a cobrança perante o ente estatal.

Ainda nesse sentido, é indissociável o instituto jurídico do direito à moradia e seu aspecto sociológico. Uma habitação digna, nos moldes que o princípio da dignidade da pessoa humana indica é, antes de tudo, um mecanismo socializante do indivíduo. É, como abordado, reconhecer como um direito a um padrão de vida adequado.

A abordagem de referido direito não pode ser dissociado ao direito à propriedade, na medida em que este é corolário daquele. Nesse sentido, é bem-vindo o processo de constitucionalização do direito privado, na medida em que materializa a eficácia irradiante da Constituição Federal e corporifica a função social por meio da moradia adequada.

Por fim, reconhecer a existência da obrigação jurídica decorrente das prescrições mencionadas implica na necessidade de materialização de políticas públicas sérias e definidas, possibilitando densidade a medidas definidas pela atuação legislativas a serem implementadas pelo administrador/Executivo.

REFERÊNCIAS

DIMOULIS, Dimitri; MARTINS, Leonardo. Teoria geral dos direitos fundamentais. 4. ed. ver., atual. e ampl. São Paulo: Atlas, 2012.

FORTINI, Cristiana; ESTEVES, Júlio César dos Santos; DIAS, Maria Tereza Fonseca (orgs.). Políticas Públicas: possibilidades e limites. Belo Horizonte: Fórum, 2008.

JELINEK, Rochelle. O princípio da função social da propriedade e sua repercussão sobre o sistema do Código Civil. MPRS. 2006. Disponível em: < https://www.mprs.mp.br/media/areas/urbanistico/arquivos/rochelle.pdf>. Acesso em 6 maio 2023. 

LIMA, Carolina Silva; SOUSA, Luana Pereira. A constitucionalização do direito civil como garantia de eficácia dos direitos fundamentais nas relações privadas. IDP, 2016. Disponível em: < https://www.portaldeperiodicos.idp.edu.br/cadernovirtual/article/download/2810/1353/10799
>. Acesso em 6 maio 2023

MARMELSTEIN, George. Curso de direitos fundamentais. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2009.

PAGANI, Elaine Adelina. O direito de propriedade e o direito à moradia: um diálogo comparativo entre o direito de propriedade urbana imóvel e o direito à moradia. Porto Alegre: EdiPUCRS, 2009.

PEREIRA, Jane Reis Gonçalves. Interpretação constitucional e direitos fundamentais: uma contribuição ao estudo das restrições aos direitos fundamentais na perspectiva da teoria dos princípios. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.

RIBEIRO, Luís César de Queirós; PECHMAN, Robert Moses. O que é questão da moradia. São Paulo: Editora Brasiliense, 1985.

SAULE JÚNIOR, Nélson. Instrumentos de monitoramento do direito humano à moradia adequada. IN: FERNANDES, EDÉSIO; ALFONSIN, Betânia. Direito urbanístico: estudos brasileiros e internacionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2006.