Resumo: A derrota do parlamentarismo no Plebiscito de 1993 não impediu que a temática sobre a instituição desse sistema de governo no Brasil ganhasse força. Tal proposição é evidenciada em Propostas de Emenda à Constituição e no estudo realizado por Bruce Ackerman, no qual o professor assentou a necessidade de que, em 2023, seja convocada uma Assembleia Constituinte e instituído o parlamentarismo no Brasil. Considerando os limites ao poder de reforma, a presente pesquisa analisará se eventual adoção desse sistema de governo pode ocorrer via Emenda Constitucional ou se, para tal, seria necessário convocar uma Assembleia Constituinte.

Palavras-chave: Sistemas de governo. Parlamentarismo. Emenda à Constituição. Limites ao poder de reforma. Eficácia das normas constitucionais.

1.INTRODUÇÃO

Durante a Assembleia Nacional Constituinte, instaurada em fevereiro de 1987 e dissolvida em outubro de 1988, o Congresso Nacional tornou-se palco de discussões acerca da estrutura institucional a ser implementada no Brasil (BARBOSA; PAIXÃO, 2013). Nesse cenário, destacou-se a definição do sistema de governo que deveria vigorar no País (FRANCO, 2007).

A Carta Magna acabou seguindo a tradição presidencialista. Contudo, o polêmico debate travado à época culminou na aprovação do art. 2º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que determinava a realização de um plebiscito em 1993 para a escolha da forma (república ou monarquia) e do sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo).

Em que pese a derrota do parlamentarismo, fato é que esse resultado não impediu que a temática a respeito da sua instituição no Brasil seja defendida por muitos, objeto de estudos acadêmicos e de Projetos de Emenda à Constituição. Feitas essas considerações, o presente artigo analisará a possibilidade de que tal adoção ocorra via Proposta de Emenda à Constituição.

2.PROJETOS DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO 2.1 PEC 20-A/1995

Em 1997, foi apresentada pelo ex-deputado Eduardo Jorge a PEC 20-A/95, que visa instituir o sistema de governo parlamentarista no Brasil. De acordo com a referida proposta, a figura do Presidente da República continuaria a existir. Entretanto, suas atribuições seriam divididas com o Conselho de Ministros.

Deve-se destacar que, nesse modelo, o Presidente da República seria eleito por voto universal, direto e secreto. Ademais, caberia a ele efetuar a escolha e a nomeação do Primeiro-Ministro, devendo ouvir o partido ou a coligação majoritária na Câmara dos Deputados (BRASIL, 1995).

Em 1997, houve a aprovação de admissibilidade da PEC n° 20-A pela Comissão de Constituição e Justiça e Redação da Câmara dos Deputados e seu seguimento para a Comissão Especial destinada proferir parecer acerca da referida proposta (art. 202, §2º, do RICD).

Na ocasião, houve sugestões de alterações em relação à proposta original, dentre as quais destacaram-se: (i) a possibilidade de o Presidente demitir o Primeiro Ministro;

(ii) o fato de que o plano de governo deve ser aprovado pelo Presidente e não pela Câmara dos Deputados e; (iii) a determinação de que a emenda entrasse em vigor em 2007 e, em 2010, fosse submetida a referendo popular (BRASIL, 2001).

Os trabalhos da Comissão Especial na Câmara dos Deputados foram concluídos em outubro de 2001. Nesse mesmo ano e em 2015, o deputado Luiz Carlos Hauly requereu a sua inclusão na Ordem do Dia. Atualmente, a Proposta de Emenda à Constituição n° 20-A está pronta para pauta no Plenário.

2.2 PEC 32/2015

Em 2015, sob o argumento de que diante da crise político-econômica que o país tem enfrentado, o sistema parlamentar poderia recolocar o Brasil no caminho do desenvolvimento e fazer com que sociedade tenha seus anseios atendidos (COLLOR, 2007), o Senador Fernando Collor apresentou a PEC n° 32/2015, a qual visa adotar o parlamentarismo no Brasil.

O projeto supracitado cria a figura do Presidente do Conselho de Ministros, o qual é nomeado pelo Presidente da República, responsável pela indicação dos Ministros de Estado e detentor da iniciativa dos projetos de lei que devam ser submetidos à apreciação e aprovação do Congresso Nacional (BRASIL, 2015).

Frise-se que, além de a proposta prever que sua entrada em vigor se dará a partir da vigência do mandato presidencial subsequente à sua promulgação, consigna que os Estados decidirão sobre a instituição do sistema parlamentarista em seus territórios.

2.3 PEC 102/2015

Ainda em 2015, houve a apresentação da PEC 102/2015 pelo Senador Antônio Carlos. A mencionada proposta cria o cargo de Primeiro-Ministro, que além de ser nomeado pelo presidente da República e aprovado pela Câmara dos Deputados, está sujeito ao voto de desconfiança por essa Casa. No que concerne às suas atribuições, destacam-se o exercício do poder regulamentar, a indicação ao Presidente da República dos nomes dos Ministros que devam integrar o Conselho de Ministros e a titularidade da iniciativa legislativa.

Além disso, a Proposta de Emenda à Constituição assenta que, caso seja aprovada, sua vigência somente ocorrerá a partir da posse do presidente eleito e após a realização de referendo.

2.4 PEC 9/2016

O Senador Aloysio Nunes Ferreira, em 2016, apresentou a PEC 9/2016, que prevê que o Governo deve ser chefiado pelo Primeiro-Ministro, o qual é indicado pela maioria da Câmara dos Deputados e nomeado pelo Presidente da República. Este, por sua vez, é o Chefe de Estado, dispõe das prerrogativas inerentes à essa condição e deve ser eleito pelo voto direito.

A referida proposta tem como como referência a PEC nº 20-A, de 1995. Contudo, acrescenta a competência do Primeiro-Ministro para editar medidas provisórias, nos termos disciplinados pela Constituição, bem como que tal cargo é privativo de brasileiro nato. No que se refere ao crime de responsabilidade e seu julgamento, aduz que a condição de Chefe de Governo deve assemelhar-se à de Chefe de Estado (BRASIL, 2016).

2.5 PEC 245/2016

No mesmo ano, o Deputado Federal Beto Rosado propôs a PEC 245/2016, que objetiva instituir o parlamentarismo no Brasil. Como justificativa, aduziu que esse sistema de governo possibilitaria mensurar o apoio legislativo e popular a determinado Programa de Governo, bem como seria capaz de propiciar mecanismos institucionais mais eficazes para fazer frente às eventuais crises de legitimidade política que afetam o regular funcionamento dos governos (BRASIL, 2016).

Neste projeto, o Presidente da República seria o Chefe de Estado, ao qual incumbiria indicar, nomear e exonerar o Primeiro-Ministro e, por indicação deste, os Ministros de Estado, bem como sancionar ou vetar projetos de lei, total ou parcialmente, promulgar e fazer publicar as leis. No que concerne ao Governo, seria exercido pelo conselho de Ministros, integrado pelo seu Presidente, pelos Ministros de Estado e pelo Primeiro-Ministro.

2.6 PEC 178/2019

Em 2019, o Deputado Giovani Cherini apresentou a PEC 178/2019, que busca introduzir em nosso ordenamento jurídico o sistema de governo parlamentarista em substituição ao presidencialismo.

A referida Emenda Constitucional prevê que cabe ao Presidente da República indicar, nomear e exonerar o Primeiro-Ministro e, por indicação deste, os Ministros de Estado. Consigna, outrossim, que Governo será exercido pelo Conselho de Ministros, que se compõe do Primeiro-Ministro, que o preside, e dos Ministros de Estado.

Dispõe, ainda, que a Emenda Constitucional entrará em vigor na data de sua publicação e aplicar-se-á a partir das eleições gerais de 2022.

3.MANDADO DE SEGURANÇA 22.972/97

Tendo em vista a aprovação de admissibilidade da PEC n° 20-A pela Comissão de Constituição e Justiça e Redação da Câmara dos Deputados e seu seguimento para a Comissão Especial destinada proferir parecer acerca da referida proposta, em 1997, cinco Deputados Federais à época impetraram no Supremo Tribunal Federal o Mandado de Segurança 22.972, com pedido liminar.

No que se refere ao cabimento do writ, com fundamento na jurisprudência do próprio STF no Mandado de Segurança 20.257, os impetrantes aduziram que o escopo do remédio constitucional não era questionar matéria interna corporis do Parlamento, mas de obstar a deliberação do Congresso Nacional de Emenda Constitucional que afronte ao art. 60, § 4°, da Constituição Federal.

No mérito, lastrearam seu pedido no fato de que haveria suposta violação aos seus direitos subjetivos, pois foi admitida como constitucional a proposta de Emenda tendente a abolir a forma republicana e o sistema presidencialista e, como decorrência, a separação dos poderes, cuja opção política foi democraticamente feita pelo povo brasileiro. Aduziram, ainda, que artigo 2° da ADCT subtraiu ao poder de reforma constitucional a decisão sobre a forma de governo.

Do mesmo modo, a Procuradoria-Geral da República opinou no sentido de que a forma e o sistema de governo não podem ser alteras pelo Congresso Nacional no exercício do Poder Constituinte derivado, eis que afronta o princípio da separação dos poderes, que constitui cláusula pétrea, a teor do art. 60, § 4°, III, da Carta Magna.

Ao apreciar o pedido liminar, o Rel. Min. Neri da Silveira o indeferiu, sob o argumento de que, apesar de considerar presente o confronto entre o conteúdo da PEC n° 20-A e o disposto no art. 60, § 4°, III, da Lei Maior, a não suspensão da tramitação da mencionada Proposta de Emenda não conduziria à ineficácia do mandado de segurança, caso deferido.

Saliente-se que, em 2018, foi protocolado pedido de desistência do Mandado de Segurança 22.972, o qual foi homologado pelo Min. Rel. Alexandre de Moraes, que declarou extinto o processo, sem resolução do mérito.

4.A PROPOSTA DE BRUCE ACKERMAN

Em painel promovido pelo Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP), em junho de 2020, no projeto “Direito em Tempos de Covid-19”, Bruce Ackerman analisou o processo de criação da Constituição de 1988 para justificar as graves crises vivenciadas pelo Brasil e a desilusão popular com a Carta Magna (ACKERMAN, 2020).

Na ocasião, o constitucionalista estadunidense concluiu que, no ano de 2023, deve ser convocada uma Assembleia Constituinte e adotado o parlamentarismo como sistema de governo. Só assim, segundo o autor, será possível impedir a alienação política crescente e evitar que governantes extremistas assumam o poder (ACKERMAN, 2020). Desde então, eclodiu no meio acadêmico discussões acerca da fragilidade dos argumentos históricos utilizados por Ackerman para embasar sua proposta, bem como as consequências que a instituição de nova constituinte e a adoção do sistema de governo parlamentarista podem trazer (MUDROVITSCH, 2020). Note-se que, principalmente em momentos de crise, a proposta de substituir o atual sistema presidencialista pelo parlamentarista volta a ganhar força no campo jurídico e político. Entretanto, tais debates não são o foco do estudo.

O que se pretende analisar é a possibilidade de adoção do sistema de governo parlamentarista no Brasil via Emenda Constitucional ou se, para tal, seria necessário convocar uma Assembleia Constituinte, como propõe Bruce Ackerman.

5. ART. 2º DO ADCT – NORMA DE EFICÁCIA EXAURIDA E APLICABILIDADE ESGOTADA

O art. 2º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT assenta que “no dia 7 de setembro de 1993 o eleitorado definirá, através de plebiscito, a forma (república ou monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo) que devem vigorar no País”.

Tal previsão classifica-se como uma norma constitucional de eficácia exaurida e aplicabilidade esgotada, uma vez que não mais apresenta eficácia jurídica, social ou sociológica (efetividade), pois ao a condição imposta ocorrer, desvaneceram todos os seus efeitos (BULOS, 2018). Deveras, a referida disposição existiu, vigeu, teve plena eficácia e esgotou seus efeitos. Hoje, tornou-se dispositivo com valor histórico (FIGUEIREDO, 2018).

Feitas essas considerações, deve-se analisar se é compatível com a Constituição Federal o estabelecimento do sistema de governo parlamentarista pelo Poder Constituinte Derivado Reformador, por meio de Emenda à Constituição. Para tanto, devem-se destacar os limites ao poder de reforma.

6.LIMITES AO PODER DE REFORMA

O Poder Constituinte Originário não se  confunde com o Poder Constituinte Reformador. Aquele é inicial, ilimitado e incondicionado, podendo ser conceituado como “a força política consciente de si que resolve disciplinar os fundamentos do modo de convivência na comunidade política” (MENDES, 2020).

Por sua vez, o Poder Constituinte de Reforma possui como características principais a subordinação, a derivação e o condicionamento (FERREIRA, 2014), sendo responsável por reformular a Carta Magna, nos limites do assentado pelo Poder Originário (BULOS, 2018).

Nesse sentido, o Constituinte Derivado não é livre de tal forma que se constitua de verdadeiro Constituinte Originário (CANOTILHO, 2003), não podendo a revisão violar as limitações constitucionais expressas e implícitas (MORAES, 2020), como será visto a seguir.

6.1 DA SOBERANIA POPULAR

O regime democrático adotado pela Constituição Federal de 1988 funda-se no princípio da soberania popular, segundo o qual todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes, ou diretamente (SILVA, 2006). Tal determinação está no art. 1º, parágrafo único, da Lei Maior[1].

A Carta Magna consagra a atuação direta dos cidadãos nas decisões políticas (art. 14 da CF), a qual, segundo Lenza, prevalece sobre a democracia representativa, uma vez que constitui uma expressão do exercício da soberania popular (LENZA, 2019).

Desse modo, aos constituintes originários assentarem no art. 2º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias que incumbe ao povo, através de decisão plebiscitária, escolher forma e do sistema de governo, excluíram do Poder de Reforma a possibilidade de modificar tal determinação (SARLET, 2017).

Sendo a soberania popular fundamento de legitimidade dos regimes democráticos, a determinação popular acarreta um limite procedimental ao exercício do poder de reforma constitucional (PILLATI, 2001). Assim, o Congresso Nacional vincula-se ao determinado, não podendo, sob fundamento de exercer o poder que lhe é incumbido, propor alteração que contrarie tal princípio (COMPARATO, 1992).

Destarte, não é possível instituir o parlamentarismo no Brasil via Emenda à Constituição (LENZA, 2019). Como visto, o artigo art. 2º do ADCT consagra a via plebiscitária como a adequada, bem como assenta que o mandatário do poder não é legitimado para implementar o parlamentarismo no país (FIGUEIREDO, 2018).

Caso contrário, restaria fraudada a intenção constitucional presente no dispositivo supracitado, sendo tal norma eivada de inconstitucionalidade, por violar os arts. 1º, parágrafo único, e 14 da Constituição Federal.

Feitas tais considerações, poder-se-ia chegar à conclusão de que seria possível a adoção do sistema parlamentarista via Emenda Constitucional, desde que submetida à consulta prévia e referendada pela população (LENZA, 2019). Entretanto, tal argumento também não merece prosperar, pois além de o constituinte estabelecer data específica para a realização do plebiscito, tal Proposta de Emenda encontra óbice no art. 60, § 4º, III, da Lei Maior.

6.2 DA SEPARAÇÃO DE PODERES

O art. 60, § 4º, III, da Constituição Federal dispõe que não será objeto de deliberação proposta de emenda tendente a abolir a separação de poderes. Trata-se, portanto, de cláusula pétrea. O art. 2º da Constituição, por sua vez, elenca que: “São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.

O desenho da separação de Poderes concebido pelo constituinte originário é importante e deve ser interpretado no sentido de que a emenda que suprima a independência de um dos Poderes ou que prejudique sua autonomia é imprópria (MENDES, 2020).

No que tange à independência dos poderes, José Afonso da Silva elucida:

“A independência dos poderes significa: (a) que a investidura e a permanência das pessoas num dos órgãos do governo não dependem da confiança nem da vontade dos outros; (b) que, no exercício das atribuições que lhes sejam próprias, não precisam os titulares consultar os outros nem necessitam de sua autorização; (c) que, na organização dos respectivos serviços, cada um é livre, observadas apenas as disposições constitucionais e legais.” (SILVA, 2005, p. 109)

Sabe-se que no sistema parlamentarista os Poderes Legislativo e Executivo são interdependentes. Em razão dessa engrenagem constitucional, tal sistema de governo pode ser considerado como de cooperação de Poderes e não de independência entre eles (CASSEB, 2019).

É certo que a separação de Poderes pode ser realizada de vários modos. Entretanto, no que concerne ao sistema constitucional brasileiro, à luz da interpretação sistemática, a adoção do sistema parlamentarista é incompatível com o princípio disposto no art. 2º da Carta Magna. Deveras, o plebiscito de 1993 constituiu a única e excepcional possibilidade de sua instituição na ordem vigente. Após a consulta popular, o presidencialismo apenas pode ser substituído com a instituição de uma nova Assembleia Nacional Constituinte (NOVELINO, 2014).

Nodal gizar que os Ministros Ayres Brito e Dias Toffoli compartilham desse posicionamento. Em 2016, no seminário realizado pela Fecomércia e intitulado “Parlamentarismo no Brasil: utopia ou possibilidade?”, o ex-ministro do STF assentou que, em que pese o parlamentarismo ensejar menos crises institucionais, a Constituição Federal não permite tal sistema, ao descrever os atributos provenientes da Presidência da República e elencar os poderes legislativo, executivo e judiciário como independentes. Dias Toffoli, por sua vez, concorda que uma Constituinte seria necessária, mas não entende que essa seria a solução para o País.

7.CONCLUSÃO

Portanto, apesar da existência de Projetos de Emenda à Constituição que visam instituir o parlamentarismo no Brasil, conclui-se que tal via não é adequada, ante os limites impostos ao Poder Constituinte Derivado Reformador, que não pode atuar nos mesmos termos do Constituinte Originário (CANOTILHO, 2003).

O art. 2º do ADCT assentou que, por meio de plebiscito já realizado, a população definiria o sistema de governo a ser adotado, não seus representantes. Tal opção foi exercida, restando vitorioso o presidencialismo. Permitir a instituição do parlamentarismo via Emenda à Constituição violaria a intenção constitucional presente no dispositivo supracitado, bem como a soberania popular (FIGUEIREDO, 2018).

Ademais, sabe-se que o desenho de inter‐relacionamento entre Poderes diferentes varia de acordo com o sistema de governo (MENDES, 2020). No parlamentarismo, o Legislativo e Executivo são interdependentes (CASSEB, 2019). Nesse sentido, à luz da interpretação sistemática (arts. 2º e 60, § 4º, III, da CF), na ordem constitucional brasileira, a adoção desse sistema é incompatível com o princípio da separação dos poderes disposto na Carta Magna.

É fato que o plebiscito de 1993, de modo excepcional, possibilitou a instituição do parlamentarismo (NOVELINO, 2014). Entretanto, considerando a escolha popular de manutenção do presidencialismo, apenas é possível sua substituição através da convocação de nova Assembleia Nacional Constituinte.

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