RESUMO: A Lei n. 8.429/1992, lei de Improbidade Administrativa, representa um dos mais importantes instrumentos de combate à corrupção pública. O seu texto, além de prever a tipologia dos atos de improbidade e de impor sanções ao agente ímprobo, estabeleceu um amplo espectro de incidência, sujeitando ao seu regime todos os agentes públicos e também os particulares que, de alguma forma, se relacionam com a Administração Pública. Existia uma grande discussão sobre a aplicação aos sujeitos políticos que respondem por crime de responsabilidade, o Supremo Tribunal Federal pacificou essa situação. As novas alterações implementadas na lei de improbidade também serão tratadas nesse artigo assim como as recentes decisões jurisprudenciais a respeito dessas alterações. O presente artigo apresenta as principais alterações da lei, bem como as decisões dos Tribunais superiores.

PALAVRAS-CHAVE: Improbidade administrativa; Responsabilização dos agentes públicos, alterações na lei, decisões do Supremo Tribunal Federal.

ABSTRACT: Law No. 8,429/1992, the Administrative Improbity Law, represents one of the most important instruments in the fight against public corruption. Its text, in addition to providing for the typology of acts of improbity and imposing sanctions on the improbable agent, established a broad spectrum of incidence, subjecting to its regime all public agents and also private individuals who, in some way, relate to the Public Administration. There was a great discussion about the application to political subjects who are responsible for crimes of responsibility, the Federal Supreme Court pacified this situation.  The new changes implemented in the improbity law will also be addressed in this article, as well as the recent jurisprudential decisions regarding these changes. This article presents the main changes to the law, as well as the decisions of the higher courts.

KEYWORDS: Administrative misconduct; Accountability of public officials, changes in the law, decisions of the Supreme Court.

SUMÁRIO: Introdução 1.0 Improbidade e a Constituição Federal 2.0 improbidade administrativa e principais alterações da lei 14230/2021 2.1 A coexistência dos sistemas estatuídos pela Lei n. 8.429/1992 e pela Lei n. 1.079/1950 é possível ou haveria ocorrência do vedado bis in idem 3.0 Decisões do STF sobre a lei de improbidade. Considerações finais. Bibliografia

INTRODUÇÃO

Com o advento da Constituição Federal de 1988, a probidade administrativa, como dever funcional de boa administração, passou a ser tutelada de forma expressa no ordenamento jurídico, tendo respaldo no art. 37, § 4º, da C.F., que dispõe acerca do regime sancionatório aplicável aos agentes públicos no caso de prática de atos caracterizadores de improbidade administrativa.

Na definição de (OLIVEIRA, 2017):

A improbidade administrativa consiste na conduta econômica eticamente reprovável praticada pelo agente estatal, consistente no exercício indevido de competências administrativas que acarrete prejuízos aos cofres públicos, com a frustração de valores constitucionais fundamentais, visando ou não a obtenção de vantagem pecuniária indevida para si ou para outrem, que sujeita o agente, a punição complexa e unitária de natureza penal, administrativa e civil, tal como definido em lei.

Ademais, a corrupção é fenômeno social de ocorrência histórica, que remonta aos tempos do descobrimento e continua a permear o cenário nacional nos dias atuais, sendo possível sustentar que se vive no Brasil mais de quinhentos anos de corrupção (DI PIETRO, 2019).

 A corrupção é um problema antigo no Brasil e se trata de um problema social.

 Com efeito, a colonização do Brasil seguiu um padrão eminentemente espoliador, em que se objetivava somente o que fosse potencial ou efetivamente lucrativo, não sendo cultivado, por parte dos colonizadores, qualquer pensamento ou reflexão que objetivasse o desenvolvimento de um projeto de nação. (ALEXANDRE, 2017).

 Nas lições de (FURTADO, 2015) o autor reconhece que a corrupção tem raízes seculares na história dos costumes políticos brasileiros, o Brasil possui influência histórica e raízes profundas e a prática desse ato tem sido tolerada pela população na esfera privada e pública e os vícios que historicamente macularam a prática política, e os agentes políticos.

Destarte, é imperioso reconhecer que a corrupção privada figura ao lado da corrupção pública como uma das espécies da corrupção em sentido amplo.

A probidade administrativa significa o dever de boa administração por parte do agente público, impondo a prática de atos em conformidade com os princípios norteadores da atividade administrativa e tendo como objetivo o alcance do interesse coletivo. Sobre o tema os autores (Waldo Fazzio Júnior, 2016, p. 137 apud Remédio e Lopes, 2019) elucidam que:

O artigo 37, caput da Constituição dita o ambiente operacional no qual se desenvolvem as atividades administrativas, ou seja, a    probidade administrativa, como resultado de cinco princípios em relação de tensão que se resolve pelas múltiplas possibilidades de sua complementaridade

(Jose Afonso apud Remédio e Lopes, 2019) citam que:

A probidade administrativa consiste no dever de o “funcionário servir a Administração com honestidade, procedendo no exercício das suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidade delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer”. O desrespeito a esse dever é que caracteriza a improbidade administrativa. Cuida-se de uma imoralidade administrativa qualificada. A improbidade administrativa é uma imoralidade qualificada pelo dano ao erário e correspondente vantagem ao ímprobo ou a outrem.

No que se refere à natureza administrativa do ato ímprobo (Di Pietro , 2019) aduz: “Não se pode enquadrar a improbidade administrativa como ilícito puramente administrativo, ainda que possa ter também essa natureza, quando praticado por servidor público.”

Reforça a ideia de natureza civil e política das medidas sancionatórias o fato de poderem ser aplicadas a particulares, que não se enquadram no conceito de servidores ou de agentes públicos e sobre os quais a Administração Pública não poderia exercer poder disciplinar.

Na legislação brasileira foi editada a Lei n. 8.429/1992 denominada Lei de Improbidade Administrativa, alterada recentemente pela Lei n. 14.230/2021, com o escopo de proporcionar uma maior efetividade na tutela da probidade no âmbito da Administração, tendo em vista que seus agentes, no exercício de atividades de titularidade originária do Estado, podem praticar atos que ocasionem enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário ou atentem contra os princípios norteadores da Administração Pública.

Nesse artigo abordaremos as principais alterações da lei, e decisões do pleno do Supremo Tribunal Federal sobre essas alterações.

1. Improbidade e a Constituição Federal

A improbidade administrativa é matéria que possui status constitucional.

De acordo com o §4º do art. 37 da CF/88 as penalidades no caso de atos de improbidade são: “os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação prevista em lei, sem prejuízo da ação penal cabível” (BRASIL,1988).

Esse termo utilizado na carta magna “na forma e gradação prevista em lei” indica, segundo a doutrina do Professor José Afonso da Silva, norma constitucional de eficácia limitada, de princípio institutivo, pois o legislador deverá complementá-la. (SILVA, 2019).

Esse complemento adveio da publicação da lei denominada lei de improbidade administrativa, apresentada brevemente nesse artigo.

2. Improbidade administrativa e principais alterações da Lei n. 14230/2021

O texto originário da Lei Federal n. 8.429/92 sofreu profundas transformações com a Lei n. 14.230/2021. Não se pode dizer que o combate a corrupção se tornou mais efetivo, muito da lei se desconfigurou em benefício dos atos de corrupção infelizmente. A Lei n. 14.230, de 25.10.21, modificou inúmeros dispositivos da Lei n. 8.429/92. Muito do que foi modificado acabou por beneficiar interesses particulares daqueles que projetaram a lei.

Nesse artigo vamos pontuar as mais importantes alterações:

De acordo com o artigo 17 da Lei de Improbidade a administração pública não possui mais legitimidade para propor ação de improbidade, restringindo a legitimidade ativa ao Ministério Público. Considera-se que a administração pública dificilmente conseguia exercer esses múnus porque confrontaria com os interesses dos administradores que por vezes também estavam envolvidos em atos ímprobos. (MARTINS, 2016).

Por outro lado, alguns autores previam que se essa retirada de legitimidade ocorresse, como de fato se materializou, enfraqueceu a administração pública, retirando dela a legitimidade de combater a corrupção. (MARTINS, 2019).

Segundo o texto anterior, o prazo de prescrição de 5 anos só se iniciava após o término do exercício do mandato, do cargo em comissão ou da função de confiança. O que na maioria das vezes nunca acontecia, porque a pessoa se elegia inúmeras vezes. Com a nova alteração o prazo se inicia após o cometimento do ato de improbidade Art. 23.” A ação para a aplicação das sanções previstas nesta Lei prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência”. 

A exigência do dolo específico agora é condição para a existência do ato de improbidade administrativa nos arts. 9º, 10 e 11. Assim como, acrescentou novo elemento subjetivo: segundo o texto literal, não basta o fim ilícito, exige-se o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.

Portanto, a responsabilização por improbidade pela atuação culposa do agente não ocorre mais por meio de ação de improbidade administrativa. No entanto, entende-se que o Ministério Público deverá, se não ficar demonstrado o dolo do agente, promover ação civil pública para a punição por ato culposo.

2.1 A coexistência dos sistemas estatuídos pela Lei n. 8.429/1992 e pela Lei n. 1.079/1950 é possível ou haveria ocorrência do vedado bis in idem

A despeito de a Lei de Improbidade Administrativa encontrar-se em vigor há décadas, ainda persistiam inúmeras controvérsias a respeito de sua correta aplicação, ocasionando em grande número de demandas nas quais eram questionados alguns dos conceitos básicos dispostos da lei.

 Um dos mencionados pontos controvertidos versa a respeito da possibilidade de aplicação da Lei n. 8.429/1992 aos agentes políticos, independentemente da aplicação das leis referentes aos crimes de responsabilidade, quando determinado ato ímprobo se configurar, simultaneamente também crime de responsabilidade, por meio de uma análise do alcance do art. 37, § 4º, da Constituição, e do art. 2º da Lei de Improbidade, que trata do conceito de agentes públicos.

O princípio do no bis in idem, veda o cúmulo de ações penais contra a mesma pessoa pelos mesmos fatos. Assim de um lado, se aplica na natureza processual, proibitiva da renovação de processos pelos mesmos fundamentos e, de outro, no direito material ou de natureza substancial, segundo a qual ninguém deveria ser apenado mais de uma vez pelos mesmos fatos (SABOYA, 2018).

O Supremo Tribunal Federal, em decisão proferida na Reclamação 2.138/DF (decisão em 13/6/2007), havia declarado que os agentes políticos passíveis de responder por crime de responsabilidade, na forma prevista no art. 102, I, “c”, da Constituição Federal, e na Lei n. 1.079/1950, não se sujeitavam às disposições da Lei n. 8.429/1992.

Por outro lado, no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, costuma-se aceitar a aplicação conjunta da responsabilização prevista na Lei n. 8.429/1992 e da Lei n. 1.079/1950, ressalvando-se o Presidente da República, que somente responderia por crime de responsabilidade, ou seja, um agente político poderia responder simultaneamente por crime de responsabilidade e por improbidade administrativa, salvo o Presidente da República.

O mandamento constitucional, ao dispor que as sanções pela prática de ato de improbidade são aplicáveis independentemente da ação penal cabível, faz clara distinção entre a esfera sancionatória da improbidade e a criminal.

Nesse sentido (CARVALHO FILHO, 2018.) dispõe:

Portanto, a responsabilidade pode ser civil, penal e administrativa. O fato que gera uma responsabilidade em parte das vezes e gerador de outras também. Portanto nesse caso as responsabilidades serão conjugadas. Logo, uma mesma situação fática é idônea a criar, concomitantemente, as responsabilidades civil, penal e administrativa.

Existem na doutrina três entendimentos acerca da responsabilização dos agentes políticos pelos atos de improbidade administrativa: o primeiro é baseado na decisão da Reclamação n. 2.138 do STF, onde o STF decidiu que não se aplica a lei de improbidade aos agentes políticos, o segundo entendimento defende que os agentes políticos estão sujeitos à Lei de Improbidade Administrativa e às sanções por crimes de responsabilidade, aplicadas de forma cumulativa sem a configuração de bis in idem.

 O terceiro entendimento, estabelece que é possível atribuir a essas pessoas as sanções previstas na Lei n. 8.429/1992, sendo que não seria permitida a aplicação das penas de natureza política, devendo ser utilizado nesse caso procedimento próprio conforme as Leis n. 1.079/1950, e o Decreto-Lei n. 201/1967 (NEVES, 2018).

Importante salientar que no ano de 2018 o STF na Petição n. 3.240/DF, por 9 votos a 1, pelo seu pleno mudou sua interpretação sobre a temática, entendendo que o agente político deve responder pela improbidade administrativa independente das demais sanções cabíveis, com exceção do Presidente da República. Esse entendimento é o que tem prevalecido até o momento. (INFORMATIVOS TRILHANTE).

3. Decisões do Supremo Tribunal Federal sobre a Lei de Improbidade.

O Pleno do Supremo Tribunal Federal (STF) proferiu decisão sobre o novo texto da Lei de Improbidade Administrativa (LIA - Lei 8.429/1992), com as alterações da Lei 14.230/2021, de que não pode ser aplicado o novo texto a casos culposos com decisão transitada em julgado. O STF entendeu que a nova lei se aplica a atos culposos praticados na vigência da norma anterior sem trânsito em julgado (PORTAL STF).

Outrossim, o Supremo Tribunal Federal (STF) proferiu decisão que entes públicos possuem legitimidade para propor ação de improbidade e celebrar acordos de não persecução civil. Por maioria de votos, o Plenário declarou inválidos dispositivos da Lei 14.230/2021, que limitavam a legitimidade ao Ministério Público (DIZER O DIREITO).

O Tribunal também decidiu que o novo regime prescricional determinado na lei não é retroativo e que os prazos se contam a partir de 26/10/2021, data de publicação da norma. O ministro Alexandre de Moraes, proferiu decisão no sentido de que a lei de improbidade está situada no âmbito do direito administrativo sancionador, e não do direito penal. Portanto, a nova norma em relação ao prazo prescricional, não deve retroagir (PORTAL STF).

A nova Lei de Improbidade é retroativa aos atos dolosos no caso de extinção do tipo previsto no artigo 11 da redação original da Lei nº 8.429/92. Adotou o Pleno do Supremo Tribunal a tese da superveniência da atipicidade prevista no artigo 9º do Pacto de San Jose da Costa Rica. (PORTAL STF).

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A Lei de Improbidade Administrativa se aplica a todos os que cometerem atos ímprobos, sejam particulares ou agentes públicos, o objetivo principal é coibir à prática dos atos previstos na lei. Importante salientar que, não são exaustivas as condutas ali previstas como regra, com exceção do artigo 11 que a doutrina vem entendendo ser exaustiva.

Cumpre mencionar que, no que tange à aplicabilidade de sanções aos agentes políticos, o Supremo Tribunal entende ser possível a aplicação simultânea das sanções por improbidade e por infrações político-administrativas, com ressalva do Presidente da República que não se submete ao regime da lei de improbidade.

O princípio da moralidade administrativa possui uma importância ímpar em nosso ordenamento jurídico, defende-se que a aplicação da Lei de improbidade administrativa aos agentes políticos, independente da sua responsabilização por crimes de responsabilidade, não se podendo falar em “bis in idem”. Entende-se, nesse sentido, que os crimes de responsabilidade e os atos de improbidade administrativa seriam diferentes entre si, e totalmente compatíveis de serem aplicados simultaneamente.

Quanto as inovações implementas pela lei 14.230/2021, ao nosso ver algumas demonstram um claro retrocesso na punição e prevenção dos atos de improbidade administrativa.

Quanto a decisão pela irretroatividade da norma em casos de trânsito em julgado nos parece acertada em respeito a coisa julgada. As decisões do Supremo Tribunal Federal elencadas nesse artigo são de extrema importância para todos os operadores do direito, principalmente para os que atuam no  ramo do direito administrativo .

BIBLIOGRAFIA

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