RESUMO: O presente artigo utiliza como parâmetro a pesquisa bibliográfica para abordar os principais aspectos da conduta ímproba praticada pelo agente público no campo da Lei de Improbidade Administrativa, considerada uma ferramenta essencial para o combate à corrupção no país. Observou-se a necessidade de analisar o conceito de improbidade através da doutrina, a qual contribuiu substancialmente para compreensão do tema. Restou-se evidente que a conduta do agente público deve-se pautar com observância aos princípios que regem a administração pública, com ênfase naqueles explícitos na Constituição Federal de 1988, que poderá ser corroborado através da abordagem objetiva dos institutos jurídicos presentes na Lei de Improbidade Administrativa e na seara Constitucional.

Palavras Chave: Improbidade Administrativa. Agente Público. Princípios da Administração Pública.

ABSTRACT: This article uses bibliographical research as a parameter to address the main aspects of the misconduct practiced by public agents in the field of the Administrative Improbity Law, considered an essential tool for combating corruption in the country. The need to analyze the concept of improbity through doctrine was observed, which contributed substantially to understanding the topic. It remains clear that the conduct of public agents must be guided by the principles that govern public administration, with emphasis on those explicit in the Federal Constitution of 1988, which can be corroborated through the objective approach of the legal institutes present in the Improbity Law Administrative and in the Constitutional field.

Keywords: Administrative Improbity. Public Agent. Principles of Public Administration

1.INTRODUÇÃO

A Constituição Federal de 1988 prevê diversos princípios norteadores da conduta do agente público no desempenho de suas atribuições, quais sejam: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, todos previstos explicitamente em seu art. 37. Tais princípios possuem extrema relevância para a probidade na organização do Estado, uma vez que a corrupção é um dos grandes problemas que vem assolando a máquina pública nos últimos séculos.

Neste sentido, a responsabilização do agente público no desempenho de suas funções constitui tema que afeta toda coletividade, haja vista o interesse público a ser observado no desenvolvimento de suas atribuições.

Não obstante compreender a importância do tema, ressalta-se a preocupação do legislador em estabelecer parâmetros para atuação do agente público, seja através da Constituição Federal ou das legislações infraconstitucionais, todas com objetivo de preservar o patrimônio público e garantir a observância dos principais institutos e ferramentas de alcance do interesse público e social.

Diante disso, têm-se a necessidade de regulamentar aquelas condutas contrárias ao interesse público e evidentemente ímprobas, impondo sanções aos agentes públicos que agirem na contra-mão dos princípios basilares da Administração Pública. Assim sendo, a Lei de Improbidade Administrativa surge como um mecanismo de defesa contra a corrupção, visto que descreve quais são as condutas e suas respectivas sanções.

Portanto, o presente artigo científico busca compreender quais são as condutas previstas na Lei de Improbidade Administrativa e a relevância da atuação do agente público na promoção de um estado democrático de direito. Para tanto, fez-se necessário estruturar o presente estudo de forma que o conceito de improbidade administrativa seja explorado em seu viés legal e doutrinário, com objetivo de expô-lo com clareza e objetividade, assim como a análise da lei e sua reverberação na organização do estado.

2.CONCEITO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

O conceito de Improbidade Administrativa está intrinsecamente ligado aos princípios norteadores da administração pública, especificamente o da moralidade, posto que envolve a probidade, honestidade, a ética e a boa-fé. Neste sentido, leciona o mestre Daniel Amorim A. Neves:

Etimologicamente, o vocábulo “probidade”, do latim probitate, significa aquilo que é bom, relacionando-se diretamente à honradez, à honestidade e à integridade. A improbidade, ao contrário, deriva do latim improbitate, que significa imoralidade, desonestidade. A probidade administrativa, na lição de Cármen Lúcia Antunes Rocha, “conta com um fundamento não apenas moral genérico, mas com base em moral jurídica, vale dizer, planta-se ela nos princípios gerais de direito”. O respeito à moral é uma característica básica que deve ser observada por todos aqueles que se relacionam com o Estado, especialmente os agentes públicos que possuem o dever jurídico de atuar com probidade. Trata-se de uma decorrência lógica da própria exigência de boa-fé no âmbito da Administração Pública, uma vez que, no ensinamento clássico de Ruy Cirne Lima, “o Estado não é uma entidade amoral, nem utiliza para seu governo uma moral distinta da dos indivíduos” (NEVES, 2019, p. 5).

Desta feita, observa-se o conceito de improbidade como sinônimo de imoralidade e desonestidade, ambos repudiados no desenvolvimento das atribuições do agente público, portanto, “o agente ímprobo sempre se qualificará como violador do princípio da moralidade” (CARVALHO FILHO, 2018, p. 1212). 

O doutrinador José Afonso da Silva, conceitua como o dever de o funcionário servir à Administração com honestidade, procedendo no exercício de suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer. O desrespeito a esse dever é que caracteriza a improbidade administrativa. Cuida-se de uma imoralidade administrativa qualificada. A improbidade administrativa é uma imoralidade qualificada pelo dano ao erário e correspondente vantagem ao ímprobo (SILVA, 2003, p. 649).

Ainda nessa perspectiva, para Hely Lopes Meirelles “a moralidade administrativa constitui, hoje em dia, pressuposto de validade de todo ato da Administração Pública (CF, art. 37, caput). Não se trata – diz Hauriou, o sistematizador de tal conceito – de moral comum, mas sim de uma moral jurídica, entendida como ‘o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração’. Desenvolvendo sua doutrina, explica o mesmo autor que o agente administrativo, como ser humano dotado de capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar, não poderá desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, mas também entre o honesto e o desonesto” (MEIRELLES, 2005. p. 89).

A própria Lei nº 14.230/2021 expõe em seu art. 11 constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade. Neste sentido, “a probidade é própria do indivíduo probus, que tem retidão de conduta, honradez, lealmente, integridade, virtude e honestidade. Já a improbidade vem o latim improbitas, que significa desonestidade, mau caráter, má conduta, e possui derivação moral, relacionada aos costumes e à própria ética” (MARQUES et al, 2016, p. 342).

A etimologia da palavra honestidade vem do latim honesto ou honos, que significa honestidade ou honra. Nesse diapasão, o agente público deve agir de forma honesta e proba, com vistas ao alcance do interesse público. Nesse sentido é o entendimento de Neves (2019):

A improbidade é uma espécie de ilegalidade qualificada pela intenção (dolo ou, excepcionalmente, culpa grave) de violar a legislação e pela gravidade da lesão à ordem jurídica. Vale dizer: a tipificação da improbidade depende da demonstração da má-fé ou da desonestidade, não se limitando à mera ilegalidade, bem como da grave lesão aos bens tutelados pela Lei de Improbidade Administrativa. Não obstante a dificuldade na conceituação da improbidade administrativa, o termo pode ser compreendido como o ato ilícito, praticado por agente público ou terceiro, geralmente de forma dolosa, contra as entidades públicas e privadas, gestoras de recursos públicos, capaz de acarretar enriquecimento ilícito, lesão ao erário, concessão ou aplicação indevida de benefícios financeiros ou tributários, bem como violação aos princípios que regem a Administração Pública (NEVES, 2019, p. 8)

Ademais, evidencia-se que para conceituação do tema também é necessário compreender sua relação com a corrupção presente na história do país, isso porque os atos de improbidade representam com clareza as práticas corruptivas praticadas no campo da administração pública.

À vista disso, Neves expõe que “nesse contexto, a corrupção é inimiga da República, uma vez que significa o uso privado da coisa pública, quando a característica básica do republicanismo é a busca pelo “bem comum”, com a distinção entre os espaços público e privado. A corrupção, historicamente diagnosticada no Brasil, pode ser explicada pela caracterização do brasileiro como “homem cordial”, expressão utilizada pelo escritor Ribeiro Couto e citada por Sérgio Buarque de Holanda em sua obra clássica Raízes do Brasil. A “cordialidade”, no caso, não é utilizada como sinônimo de “boas maneiras” e civilidade, mas, sim, para se referir à tendência do povo brasileiro em afastar o formalismo e o convencionalismo social em suas relações” (NEVES, 2019, p.).

Para Emerson Garcia e Rogério Pacheco, improbidade e corrupção se relacionam entre si como gênero e espécie, assim segue:

Especificamente em relação à esfera estatal, a corrupção indica o uso ou a omissão, pelo agente público, do poder que a lei lhe outorgou em busca da obtenção de uma vantagem indevida para si ou para terceiros, relegando a plano secundário os legítimos fins contemplados na norma. Desvio de poder e enriquecimento ilícito são elementos característicos da corrupção. Como será constatado no item seguinte, a corrupção configura tão somente uma das faces do ato de improbidade, o qual possui um espectro de maior amplitude, englobando condutas que não poderiam ser facilmente enquadradas sob a epígrafe dos atos de corrupção. Improbidade e corrupção relacionam-se entre si como gênero e espécie, sendo esta absorvida por aquela. (GARCIA, PACHECO, 2014. p. 24).

Portanto, resta evidente que as diversas facetas doutrinárias contribuíram significativamente para conceituação de improbidade administrativa, que de forma simples é observada como condutas contrárias aos princípios da administração pública, nas quais estão presentes a desonestidade e a má-fé, consequentemente, imorais e contrárias aos fundamentos constitucionais que buscam a boa gestão da coisa pública.

3.ELEMENTOS DO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Para configuração do ato de improbidade administrativa faz-se necessária a existência de quatro elementos que serão compreendidos a seguir.

3.1 Sujeito ativo

O sujeito ativo do ato de improbidade administrativa está previsto no art. 2° da LIA, na qual descreve como o próprio  agente público, agente político, o servidor público e todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades referidas no art. 1º.

Desta forma, percebe-se que a concepção do sujeito ativo engloba o agente público em sentido amplo, considerando até mesmo aqueles que atuem de forma transitória ou sem remuneração, sendo este último exemplificado através do cidadão que é convocado para ser mesário nas eleições. Nessa perspectiva, Neves expõe:

A expressão “agentes públicos” possui conotação genérica e engloba todas as pessoas físicas que exercem funções estatais. Os agentes públicos são responsáveis pela manifestação de vontade do Estado e a função pública, no caso, pode ser exercida de forma remunerada ou gratuita; definitiva ou temporária; com ou sem vínculo formal com o Estado (NEVES, 2019, p.39).

Ademais, além do agente público, a LIA também é aplicável àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra dolosamente para a prática do ato de improbidade. 

Dessa forma, observa-se uma preocupação do legislador em punir não apenas aqueles envolvidos diretamente, mas também os que indiretamente concorrem para a prática do ato.

3.2 Sujeito passivo

O sujeito passivo está previsto nos parágrafos 5§, 6§ e 7§, e abrange o patrimônio público e social dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como da administração direta e indireta, no âmbito da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, o patrimônio de entidade privada que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de entes públicos ou governamentais, previstos no § 5º, e também o patrimônio de entidade privada para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra no seu patrimônio ou receita atual, limitado o ressarcimento de prejuízos, nesse caso, à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos. 

Diante disso, frisa-se que a administração direta compreende os entes políticos: União, Estados, Municípios e Distrito Federal e a administração indireta: Fundações, Autarquias, Sociedades de Economia Mista e Empresas Públicas.

Tal distinção demonstra que mesmo aquelas entidades de Direito Privado que exerçam indiretamente atividades interligadas à administração pública, a relevância da matéria se encontra em seu caráter público e social no tocante ao gerenciamento dos recursos recebidos.

À vista disso, Neves corrobora ao expor o seguinte entendimento: “não obstante a norma em comento se refira a toda e qualquer entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo público, a interpretação adequada deve restringir a sua incidência apenas às entidades que percebam individualmente tais benefícios para realização de interesses públicos específicos. Em suma, não se enquadram no conceito de sujeito passivo da improbidade administrativa as entidades que recebem subvenções, benefícios ou incentivos genéricos da Administração, desvinculados de interesses públicos individualizados a serem atendidos…”

3.4 Dolo

O dolo pode ser caracterizado como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, conforme explicitado no §3 da LIA, não bastando a voluntariedade do agente.

Posto isso, neste tópico em específico faz-se necessária uma análise minuciosa do elemento, dado que se trata de importante alteração realizada pela nova Lei de Improbidade Administrativa n° 14.230/2021, uma vez que anteriormente em sua antiga redação prevista na Lei 8.429/1992 admitia-se a modalidade culposa, na qual passou a ser expressamente vedada por força do art. 10 que passou a considerar taxativamente a necessidade da comprovação do dolo na conduta do agente.

“O dolo do agente para toda e qualquer conduta tipificada na lei de Improbidade Administrativa passa a ser específico: consciência + vontade + finalidade de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade” (GUIMARÃES, 2022, p.22).

Desse modo, em sede do julgamento do ARE 843989, o STF fixou quatro teses essenciais para compreensão acerca do tema, assim segue:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA a presença do elemento subjetivo dolo;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, é irretroativa, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do tipo culposo, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

À vista disso, denota-se a preocupação do legislador, que foi posteriormente corroborada pelo STF, em punir aqueles que agem com real intenção de alcançar o resultado ilícito. “Com efeito, não basta mais, segundo correta interpretação da LIA, alegar que um ato é doloso, ou demonstrar que é ilegal. Sob o regime do novo diploma, é necessário se demonstrar a má-fé, uma intenção de lesar, alguma forma de conluio entre agentes” (GAJARDONI; CRUZ; FAVRETO, 2022, p. 48).

4.ANÁLISE DAS CONDUTAS PREVISTAS NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

As condutas tipificadas como caracterizadoras dos atos de improbidade administrativa estão previstas no rol dos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, que elenca as modalidades de atos que importam enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário e atos que atentam contra os princípios da administração pública.

4.1 Atos que Importam Enriquecimento Ilícito

Em suma, nos moldes o art. 9º constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º da lei.

Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;

II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por preço superior ao valor de mercado;

III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;

IV - utilizar, em obra ou serviço particular, qualquer bem móvel, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta Lei, bem como o trabalho de servidores, de empregados ou de terceiros contratados por essas entidades.

V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;

VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre qualquer dado técnico que envolva obras públicas ou qualquer outro serviço ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades referidas no art. 1º desta Lei;        (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, de cargo, de emprego ou de função pública, e em razão deles, bens de qualquer natureza, decorrentes dos atos descritos no caput deste artigo, cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público, assegurada a demonstração pelo agente da licitude da origem dessa evolução;         (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade;

IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza;

X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;

XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;

XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei.

Essa modalidade possui como núcleo a vantagem patrimonial auferida pelo agente. O doutrinador Waldo Junior assevera que “em busca dos traços essenciais para a caracterização do enriquecimento ilícito do agente público, segundo a Lei nº 8.429/92, do sintético ao analítico, verifica-se que o enriquecimento ilícito do agente público resulta da somatória de quatro elementos nucleares, que podem ser resumidos assim: 1. percepção de vantagem patrimonial, pelo agente público; 2. ausência de fato lícito gerador da vantagem interna ou externa; 3. conduta (comissiva ou omissiva) administrativa proibida; 4. liame causal entre a conduta administrativa e a vantagem patrimonial” (JR, 2016, p. 149).

4.2 Atos que causam prejuízo ao erário

Posto isso, no tocante à lesão ao erário, o qual se configura com a ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres da administração pública, o mesmo possui como núcleo a lesão ao patrimônio público, que pode ser causada por diversas condutas específicas descritas ao longo do rol do artigo.

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:         (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

I - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a indevida incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, de rendas, de verbas ou de valores integrantes do acervo patrimonial das entidades referidas no art. 1º desta Lei;        (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;

IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado;

V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado;

VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;

VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva;      (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;

X - agir ilicitamente na arrecadação de tributo ou de renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público;        (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;

XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;

XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.

XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei;       (Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005)

XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei.        (Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005)

XVI - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a incorporação, ao patrimônio particular de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administração pública a entidades privadas mediante celebração de parcerias, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;           (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014)     (Vigência)

XVII - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administração pública a entidade privada mediante celebração de parcerias, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie; (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014)     (Vigência)

XVIII - celebrar parcerias da administração pública com entidades privadas sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;           (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014)     (Vigência)

XIX - agir para a configuração de ilícito na celebração, na fiscalização e na análise das prestações de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas;       (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

XX - liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular.    (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014, com a redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)   

XXI - (revogado);         (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

XXII - conceder, aplicar ou manter benefício financeiro ou tributário contrário ao que dispõem o caput e o § 1º do art. 8º-A da Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003.         (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º Nos casos em que a inobservância de formalidades legais ou regulamentares não implicar perda patrimonial efetiva, não ocorrerá imposição de ressarcimento, vedado o enriquecimento sem causa das entidades referidas no art. 1º desta Lei.        (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º A mera perda patrimonial decorrente da atividade econômica não acarretará improbidade administrativa, salvo se comprovado ato doloso praticado com essa finalidade.       (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Percebe-se, pois, que ao contrário do enriquecimento ilícito, não é necessária a auferição de vantagem patrimonial pelo agente.

4.3Atos que atentam contra os princípios da administração pública

Desse modo, passa-se à última modalidade prevista na LIA, a qual compreende os atos que atentam contra os princípios da administração pública, compreendidos na ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade.

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:         (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

I - (revogado);         (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

II - (revogado);        (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado;        (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;        (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros;       (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;        (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.

VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas.    (Vide Medida Provisória nº 2.088-35, de 2000)       (Redação dada pela Lei nº 13.019, de 2014)       (Vigência)

IX - (revogado);        (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

X - (revogado);         (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas;          (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos.        (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.         (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei.     (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º O enquadramento de conduta funcional na categoria de que trata este artigo pressupõe a demonstração objetiva da prática de ilegalidade no exercício da função pública, com a indicação das normas constitucionais, legais ou infralegais violadas.         (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 4º Os atos de improbidade de que trata este artigo exigem lesividade relevante ao bem jurídico tutelado para serem passíveis de sancionamento e independem do reconhecimento da produção de danos ao erário e de enriquecimento ilícito dos agentes públicos.          (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 5º Não se configurará improbidade a mera nomeação ou indicação política por parte dos detentores de mandatos eletivos, sendo necessária a aferição de dolo com finalidade ilícita por parte do agente.       (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

Dessa modalidade, pode-se perceber a relevância dos princípios constitucionais expressos no art. 37 da Constituição Federal, visto que são considerados a base da atuação da administração pública.

5.SANÇÕES

As sanções podem ser vistas como reações sociais, plasmadas nas normas, em face da inobservância de deveres relevantes para a produção e reprodução da vida em sociedade. As relações sociais se processam sob os parâmetros que a própria sociedade imprimiu em comandos que demandam acatamento e, para tanto, se utiliza da técnica sancionatória. Como toda norma jurídica sancionadora exerce essa função técnica, a Lei nº 8.429/92, que é desse naipe, não deixa de ser construtiva. Diz como não pode e não deve ser a conduta dos agentes públicos, precisamente para indicar como pode e deve se comportar moral e materialmente o pessoal administrativo. Regulamenta as reprimendas de índole civil e político-administrativa aplicáveis aos agentes públicos que praticam atos de improbidade administrativa e, por meio dessa diretriz restauradora da higidez administrativa, almeja operar a reengenharia da Administração Pública e, sobretudo, desestimular a desobediência aos deveres administrativos. As normas jurídicas não sancionam por sancionar, senão que se apresentam sempre animadas do que Robert Alexy chama “pretensão de correção” (JR, 2016, p. 486).

O ato de improbidade afeta ou pode afetar valores de natureza diversa. Com efeito, o ato de improbidade afeta, em grande parte, o patrimônio público econômico-financeiro; afeta o patrimônio público moral; afeta o interesse de toda a coletividade em que a honestidade e a moralidade prevaleçam no trato da coisa pública; afeta a disciplina interna da Administração Pública. Ora, se valores de natureza diversa são atingidos, é perfeitamente aceitável que algumas ou todas as penalidades sejam aplicadas concomitantemente. O sujeito ativo da improbidade administrativa poderá ser atingido em diferentes direitos: o de propriedade, pela perda dos bens ou valores ilicitamente acrescidos ao seu patrimônio e pela obrigação de reparar os prejuízos causados; o de exercer os direitos políticos, que de certa forma engloba o de exercer função pública, já que não se pode conceber que uma pessoa privada dos direitos políticos, ainda que transitoriamente, possa continuar a exercer mandato ou ocupar cargo, emprego ou função dentro da Administração Pública. Na realidade, a principal penalidade é a suspensão dos direitos políticos; as demais praticamente constituem efeitos civis e administrativos da penalidade maior; isso para não falar na sanção penal, se for o caso, e que independe da aplicação das demais, conforme está expresso no artigo 37, § 4º, da Constituição. (DI PIETRO, 2012, p. 922)

6. LEGITIMADOS

Por disposições constitucionais, o Ministério Público se apresenta como canal de expressão dos interesses difusos e individuais homogêneos, entre os quais os ligados à proteção do patrimônio público econômico e da probidade administrativa (JR, 2016, p. 435). Dessa forma, constitui-se como legitimado para propositura da respectiva ação.

Ademais, tal tópico possui divergências importantes no tocante a sua constitucionalidade, isso porque, antes da edição da Lei n° 14.230/2021, tinham competência para propor a respectiva ação tanto o Ministério Público, quanto a pessoa jurídica interessada, no entanto, após a edição da nova lei, a propositura passou a ser exclusiva do Ministério Público, retirando de seu texto a possibilidade de ação da pessoa jurídica interessada.

Neste cenário, em sede do julgamento da ADI n° 7042, o plenário do STF decidiu pela inconstitucionalidade parcial do artigo correspondente:

O Tribunal, por maioria, julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na ação direta para:

(a) declarar a inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, do caput e dos §§ 6º-A e 10-C do art. 17, assim como do caput e dos §§ 5º e 7º do art. 17-B, da Lei 8.429/1992, na redação dada pela Lei 14.230/2021, de modo a restabelecer a existência de legitimidade ativa concorrente e disjuntiva entre o Ministério Público e as pessoas jurídicas interessadas para a propositura da ação por ato de improbidade administrativa e para a celebração de acordos de não persecução civil;

(b) declarar a inconstitucionalidade parcial, com redução de texto, do § 20 do art. 17 da Lei 8.429/1992, incluído pela Lei 14.230/2021, no sentido de que não existe “obrigatoriedade de defesa judicial”; havendo, porém, a possibilidade dos órgãos da Advocacia Pública autorizarem a realização dessa representação judicial, por parte da assessoria jurídica que emitiu o parecer atestando a legalidade prévia.

Diante disso, a legitimidade ativa para a respectiva ação de improbidade permaneceu conforme previsto na redação antiga, podendo ser exercida tanto pelo Ministério Público, quanto pela pessoa jurídica interessada.

7.CONSIDERAÇÕES FINAIS

Após análise do conceito de Improbidade Administrativa e suas respectivas sanções, pode-se concluir pela importância da observância dos princípios fundamentais previstos na Constituição Federal. É pertinente que a conduta do agente público seja executada de forma legal, impessoal, moral, pública e eficiente, uma vez que o patrimônio público não pode ser gerido com fundamento em parcialidades particulares.

Nessa perspectiva, há de se observar que a Lei de Improbidade Administrativa compreende importante ferramenta no combate à corrupção, na qual se faz extremamente necessária para repreensão das condutas contrárias aos princípios basilares da administração pública. Além disso, as diversas condutas condutas previstas demonstram de forma explícita sua preocupação com a tutela da probidade na organização do estado e no exercício das funções públicas, o que pode ser percebido nos requisitos necessários para caracterização de agente público, no qual não é taxativa ao afirmar que todos aqueles que de certa forma exerçam atividades relacionadas ao exercício da função pública, mesmo que de forma transitória ou sem remuneração, respondem pelos atos previstos na LIA.

Desta feita, por meio da pesquisa foi possível examinar o conceito de improbidade através de suas diversas facetas doutrinárias, com ênfase na sua direta relação com a moralidade administrativa. Ademais, em que pese o foco desta pesquisa ter sido a exposição do conceito de improbidade e a importância da atuação do agente público pautado nos preceitos estabelecidos na Constituição Federal, fez-se necessário apresentar algumas mudanças pontuais ocorridas após a edição da nova LIA, podendo-se citar como exemplo a necessidade de dolo na conduta do agente público.

Desta maneira, analisar as hipóteses de improbidade administrativa, bem como entender seu conceito, demonstra-se como importante instrumento de busca pelo respeito ao interesse público e social, o qual é considerado indisponível, garantindo que os bens públicos sejam geridos com base na coletividade.

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BRASIL. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis em virtude da prática de atos de improbidade administrativa, de que trata o § 4º do art. 37 da Constituição Federal; e dá outras providências. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm.

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