Resumo: Este trabalho objetiva analisar o contexto histórico antes da criação da Advocacia-Geral da União – AGU, o momento da criação da Instituição, com a Constituição Federal de 1988, seu enquadramento como função essencial à justiça, e os normativos que regem as atribuições e competências institucionais e de seus Membros. Também, procura mostrar o momento atual da AGU e como esta se insere na estrutura governamental.

Palavra-chave: Advocacia-Geral da União. Funções Essenciais à Justiça. Constituição Federal de 1988.

Sumário: 1. Introdução. 2. Constituição Federal de 1988: centralização e especialização das atividades de defesa do Estado. 3. As funções essenciais à justiça. 4. Advocacia Pública. 5. A Advocacia-Geral da União. 6.  A estrutura da Advocacia-Geral da União. 7. Conclusão. 8. Referências.

1. INTRODUÇÃO

A representação judicial da União, antes da promulgação da Constituição Federal de 1988, era exercida pelo Ministério Público da União – MPU, que cumulava as funções de defensor do ente político federal e dos interesses da sociedade.

Com o advento da Carta Magna, no âmbito federal, foi conferida à Advocacia-Geral da União - AGU, nova instituição criada, a atribuição de promover a representação judicial e extrajudicial da União, e as atividades de consultoria e assessoramento jurídicos ao Poder Executivo.

O constituinte de 1987/1988, com o objetivo de dinamizar a atividade jurisdicional, de forma inovadora, conferiu um capítulo próprio para aquilo que denominou “Funções Essenciais à Justiça”.

Na busca do aperfeiçoamento democrático do Brasil, o constituinte originário inseriu a Advocacia Pública entre as Funções Essenciais à Justiça, e fez distinção entre a Advocacia da União e a Advocacia dos Estados-membros e Distrito Federal. Dessa maneira, a Carta Política de 1988 inovou ao estabelecer um capítulo próprio sobre o tema, distinto daqueles destinados aos chamados Poderes de Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário). Trata-se do quarto capítulo chamado - Das Funções Essenciais á Justiça.

É possível que muitos não tenham o claro entendimento da importância do exercício das competências da Advocacia-Geral da União para a prevenção e o combate à ilegalidade, para a proteção dos interesses sociais e individuais indisponíveis, para a harmonização de conflitos entre órgãos e entidades da Administração Pública e para o aperfeiçoamento da democracia brasileira.

Esse trabalho, portanto, busca demonstrar a importância da AGU para a operacionalização das políticas governamentais, principalmente no que diz respeito ao controle da constitucionalidade, legalidade e moralidade pública, bem como a relevância da função desempenhada pelos advogados públicos no Estado Democrático de Direito.

2. CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988: CENTRALIZAÇÃO E ESPECIALIZAÇÃO DAS ATIVIDADES DE DEFESA DO ESTADO.

O constituinte de 1987/1988, com o objetivo de dinamizar a atividade jurisdicional, de forma inovadora, conferiu um capítulo próprio para aquilo que denominou “Funções Essenciais à Justiça”.

A representação judicial da União, antes da promulgação da Constituição Federal de 1988, era exercida pelo Ministério Público da União – MPU, que cumulava as funções de defensor do ente político federal e dos interesses da sociedade.

Com efeito, o art. 138, § 2?, da CF/67, dispunha que:

Art. 138. [...].

§ 2? - A União será representada em juízo pelos Procuradores da república, podendo a lei cometer esse encargo, nas Comarcas do interior, ao Ministério Público local.

Esse panorama, contudo, sofreu profundas alterações com a promulgação da Constituição Federal de 1988, que desvinculou essas funções, atribuindo-as a instituições distintas. Assim, apartou-se a função de proteção dos interesses sociais da função de salvaguarda dos interesses da União, com a reformulação do Ministério Público da União (arts. 127 a 130 da CF/88) e a criação da Advocacia-Geral da União (art. 131 da CF/88).

Tal mudança foi implementada em razão da necessidade de centralização e especialização das atividades de defesa do Estado, bem como da ampliação dos poderes atribuídos pelo Poder Constituinte ao Ministério Público, que se consolidou como o legítimo defensor da sociedade brasileira. O MP assumiu posição de fiscal da lei.

Por sua vez, no âmbito federal, foi conferida à AGU, nova instituição criada, a atribuição de promover a representação judicial e extrajudicial da União, e as atividades de consultoria e assessoramento jurídicos ao Poder Executivo.

Nesse sentido, aduz Quintão (1998, p. 229):

Nessa fonte, então, o Constituinte de 1988 houve por bem buscar o melhor aparelhamento da tutela do interesse público e, inovando nesse particular, adotou um radical constitucional específico para a Advocacia de Estado, quer quanto à União (art. 131), quer no tocante aos Estados e ao Distrito Federal (art. 132). E, assim, atento aos reclamos dos doutrinadores e do próprio Ministério Público, coerente com a experiência exitosa adotada por vários Estados em suas leis maiores, pôde o Constituinte de 1988 dividir a instituição incumbida da tutela do interesse público, atribuindo a uma novel instituição – Advocacia-Geral da União – a tutela do interesse público, respeitante aos interesses do Estado (art. 131), e ao Ministério Público, em síntese, as competências acusatória e fiscalizatória, do modelo francês (art. 127 a 130), mais a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.

Preleciona Fides Angélica Ommati que “a advocacia pública foi, historicamente, decorrência da distinção entre o Príncipe e o Estado, de uma parte, e, ainda, entre o Estado-poder e o Estado-sociedade, submetendo-se a organização estatal à limitação da lei”^[1]. Resgata, outrossim, que “a advocacia pública tem origem comum e conjunta ao hoje denominado Ministério Público, na expressão de DIOGO MOREIRA NETO, "advocacia da sociedade"”.

Todavia, à medida que os direitos fundamentais de terceira geração pontilhavam no horizonte, emergia a necessidade de especializar as funções do Parquet, que, muitas vezes, se situava em incômoda circunstância entre a fiscalização da aplicação da lei, em atuação custos legis, e a de advogado do Estado-administrador, parte no processo^[2].

A medida veio a impedir, de outro lado, o surgimento de conflitos de interesses entre o MP e as aspirações da Fazenda Pública. Do contrário, ou o MP ficaria impossibilitado de defender os interesses da sociedade em face da União Federal ou a Fazenda Pública Federal estaria completamente desguarnecida na sua defesa em tais contendas.

No âmbito estadual, esse embaraço foi vivenciado com mais intensidade, em virtude da maior proximidade dos fatos e dos envolvidos, o que levou os Estados a adotarem a pratica de separação entre as atividades de defesa do ente e as atividades de defesa dos interesses da sociedade, tendência definitivamente consolidada na Constituição da República de 1988, inclusive no plano federal.

É inevitável a especialização das funções de defesa judicial do Estado quando em conflito de interesses com os particulares ou a instituição de promoção dos interesses da sociedade (Ministério Público), o que justifica a existência de diferentes instituições autônomas, cada qual desempenhando com independência sua função essencial à justiça.

A criação da Advocacia-Geral da União pelo Constituinte de 1988 recebeu influência do ordenamento italiano, mais precisamente, da Advocacia do Estado italiana. No tocante ao tema, afirma Pinto Ferreira (1992, p. 163):

É a Avvocatura dello Stato, gazando cada dia de mais ampla proteção e amparo [...]. É de ressaltar a peculiar situação jurídica e ética, moralmente fortalecida, como órgão de representação e colaboração, fora do mecanismo burocrático intercalar e contraproducente.

A Advocacia do Estado na Itália assumiu importância extraordinária no sistema jurídico, podendo assim ser adotada no país.

Dentre os aspectos mais marcantes da Advocacia de Estado italiana que influenciaram o Constituinte de 1988, é possível mencionar o desempenho, por uma única instituição, da representação judicial do Estado por entidade diversa do MP, e a previsão de proteção dos interesses patrimoniais e não patrimoniais do Estado.

Moreira Neto assinala que não há dúvida de que o Constituinte de 1988 deu um passo definitivo e irreversível para a preparação do Estado brasileiro do segundo milênio como um Estado de Justiça, aspiração, como se expôs, mais ambiciosa do que a realização de um Estado Democrático de Direito (Moreira Neto, 1991, p.13).

Assim, ao lado do Ministério Público (Advocacia da sociedade) e da Defensoria Pública (Advocacia dos necessitados), surgiu a Advocacia-Geral da União e as Procuradorias do Estados-membros e do Distrito Federal (Advocacia de Estado).

3. DAS FUNÇÕES ESSSENCIAIS À JUSTIÇA.

O legislador constituinte dedicou um capítulo específico dentro do Título IV da Constituição Federal do Brasil, que versa sobre a organização dos Poderes, às funções que considera essenciais à Justiça. Esse capítulo é composto de três seções dedicadas ao Ministério Público, à Advocacia Pública, à Advocacia Privada e à Defensoria Pública.

A inovação reforçou a autonomia do Ministério Público, criou a Advocacia-Geral da União, organizou a Defensoria Pública, e atribuiu status privilegiado aos advogados.

Segundo Moreira Neto (1992, p. 41-57), as funções essenciais à justiça são, genericamente, as funções de advocacia, abrangendo a advocacia privada (art. 133 da Constituição de 1988) e a pública (exercida pelas chamadas procuraturas constitucionais), esta última englobando a advocacia da sociedade (realizada pelo Ministério Público); a advocacia do Estado ou advocacia pública (exercida pela Advocacia-Geral da União e pelos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal); e a advocacia dos necessitados (exercida pela Defensoria Pública). Para o autor, trata-se da “advocacia-geral dos interesses constitucionalmente garantidos”^[3].

À advocacia da sociedade incumbe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (art. 127, da CF/1988). Já à advocacia do Estado desempenha a defesa dos “interesses públicos, assim entendidos os estabelecidos em lei e cometidos ao Estado, em seus desdobramentos políticos (União, Estados e Distrito Federal)” (MOREIRA NETO, 1992, p. 48). Por fim, compete à advocacia dos necessitados a defesa dos interesses “individuais, coletivos e até difusos, mas todos qualificados pela insuficiência de recursos daqueles que devam ou queiram defendê-los: são os interesses dos necessitados (art. 5?, LXXIV, da Constituição)” (MOREIRA NETO, 1992, p. 48).

Em suma, as funções essenciais à justiça se constituem num conjunto de atividades políticas preventivas e postulatórias através das quais interesses juridicamente protegidos são identificados, acautelados, promovidos e defendidos por órgãos tecnicamente habilitados, sob garantias constitucionais (Moreira Neto, 1992, p. 46).

A utilização do termo essencial possui significado jurídico, tendo em vista que contempla a ideia de que tais instituições não podem ser extintas ou cerceadas, pois, nessa hipótese, o Estado Democrático de Direito estaria mutilado. Essencialidade repugna a subordinação à outra função do Estado.

Ademais, a expressão “Justiça” não deve ser empregada apenas no âmbito da função jurisdicional. Para Bobbio, "a Justiça é um fim social, da mesma forma que a igualdade ou a liberdade ou a democracia ou o bem-estar" (Bobbio, 1992, p. 660). De fato, a Justiça deve ser perseguida em todas as esferas do poder estatal.

O Ministério Público (o Federal e os Estaduais), a Advocacia Pública (Advocacia-Geral da União e Procuradorias dos Estados), as Defensorias Públicas (da União e dos Estados) e a Advocacia (profissão liberal) são funções essenciais do Estado Democrático de Direito, tanto quanto o Poder Executivo e outras tantas funções.

Por certo, a Advocacia Pública é Função Essencial à Justiça, comportando a advocacia pública federal, estadual e municipal. Por seu turno, a Advocacia-Geral da União tornou-se o órgão com competência para exercer as funções de representação judicial e extrajudicial da União, bem como de assessoramento jurídico, com quadros próprios e estrutura especificamente destinada a tais misteres.

No âmbito federal, vislumbra-se o seguinte quadro esquemático, proveniente da leitura do Título IV, da CF/88:

4. ADVOCACIA PÚBLICA.

Advocacia Pública é o termo que designa a atividade de representação jurídica e de orientação jurídica do Estado. Engloba, pois, o conjunto de funções permanentes essenciais à Justiça e ao Estado Democrático de Direito, relacionadas com a representação judicial e extrajudicial das pessoas jurídicas de direito público e judicial dos órgãos, bem como à prestação de consultoria, assessoramento e controle jurídico interno.

Cláudio Grande Júnior (2009, p. 79), por sua vez, conceitua Advocacia Pública como “função permanente, constitucionalmente essencial à Justiça e ao Estado Democrático de Direito, que compreende o conjunto de atividades atinentes à representação judicial e extrajudicial das pessoas jurídicas de direito público e judicial dos órgãos, conselhos e fundos administrativos excepcionalmente dotados de personalidade jurídica, bem como a prestação de consultoria, assessoramento e controle jurídico interno a todas as desconcentrações e descentralizações verificáveis nos diferentes Poderes que, juntos, constituem a entidade federada”.

Como já dito anteriormente, a Constituição vigente inseriu a advocacia pública entre as funções essenciais à Justiça, compreendendo a Advocacia da União, a Advocacia dos Estados-membros e Distrito Federal, e a advocacia em geral (voltada à assistência jurídica de pessoas carentes).

A expressão ‘Justiça’ empregada pelo legislador constituinte, para qualificar a essencialidade da função da Advocacia Pública, há de ser interpretada em sua acepção ampla, para significar não só a atividade típica exercida pelo Poder Judiciário, como também ‘a justiça abrangente da equidade, da legitimidade, da moralidade’ (Ferreira; Faria, 2002).

A Advocacia Pública é expressão que se ajusta à atividade de representação judicial e de orientação jurídica do Estado, podendo comportar, também, as atividades de Defensoria Pública, que para outra parte da doutrina não é propriamente estatal. Já o conceito de Advocacia de Estado ainda não se encontra bem definido em nossa doutrina pátria. Contudo, a Advocacia de Estado pode ser conceituada como a advocacia exercida para o assessoramento ou consulta ao Poder Público e a representação do Estado em juízo e fora dele.

A Advocacia de Estado, no exercício de seu múnus constitucional, assume o desafio de defender a execução das políticas públicas, destacando-se como essencial à consecução da Justiça.

Nesse contexto, verifica-se que a Advocacia de Estado não está subordinada ao Poder Executivo. O constituinte originário criou uma instituição apta a realizar um diálogo de alto nível, marcado pela independência e defesa do interesse público, tendo como objetivo a construção de um Estado Democrático de Direito. Assim, a Advocacia Pública protege interesses públicos, coletivos, difusos ou individuais.

A topologia das normas no bojo da CF/88 denota a situação diferenciada da Advocacia do Estado, tendo em vista que o constituinte originário deixou de regular a Advocacia Pública no Título III (da Organização do Estado), onde trata especificamente da Administração Pública.

Para Ricardo Vieira de Carvalho Fernandes (2011, p. 53), a Advocacia Pública é regida pelos seguintes princípios: a) a essencialidade; b) institucionalização; c) isonomia; d) concurso público; e) simetria; f) unidade; g) organicidade unipessoal; h) independência funcional; i) inviolabilidade; j) autonomia administrativa; l) autonomia de impulso; m) dispensa recursal por ato composto; e n) proteção à legalidade.

Dentre esses princípios, alguns merecem ser destacados.

Pelo princípio da essencialidade extrai-se que a instituição não pode ser abolida, nem ter seu exercício de algum modo prejudicado. Na visão de Moreira Neto (1992, p. 50), a essencialidade diz respeito à manutenção do próprio Estado democrático de Direito e à construção do estado de Justiça.

Já o princípio da institucionalização está relacionado com necessidade de constante proteção das funções desempenhadas, enquanto que o da isonomia dispõe que as instituições essenciais à justiça estão no mesmo nível de hierarquia.

Por sua vez, o princípio do concurso público estabelece que o ingresso nas carreiras deve se dar por meio de concurso público.

O princípio da simetria determina que os princípios estruturantes do Estado, segundo a disciplina da Constituição Federal, sejam tanto quanto possível objeto de reprodução nos textos das constituições estaduais (ARAÚJO e NUNES JÚNIOR, 2001).

De outro lado, o princípio da unidade da Advocacia Pública estabelece que, em cada uma das unidades da Federação, a representação judicial e extrajudicial, consultoria, assessoramento e controle jurídico interno deve ser atribuição exclusiva de uma única instituição.

Por fim, o princípio da autonomia administrativa, nas palavras de Moreira Neto (1992, p. 50-51), consiste na outorga “da gestão daqueles meios administrativos necessários para garantir-lhes a independência para atuar, mesmo contra os interesses de qualquer dos Poderes, notadamente do Poder Executivo, de cuja estrutura se valeu. Trata-se, portanto, de uma condição constitucional para que prevaleçam, na prática, todos os demais princípios”.

Vale mencionar, todavia, que, diferentemente do que ocorre no âmbito do Ministério Público^[4] e da Defensoria Pública^[5], não há uma lei complementar nacional que estabeleça normas gerais relativas à Advocacia Pública.

Com o advento da Lei Complementar nº. 73/93, a Advocacia da União foi, então, estruturada, passando a abranger todo o conjunto dos servidores encarregados da consulta e do contencioso jurídico da União, bem assim de suas entidades administrativas de direito público.

Por sua vez, os Estados-membros, adotando um modelo de unicidade, mantiveram sua advocacia, de modo a garantir o exercício das funções de consultoria e de representação judicial.

Cumpre destacar, por último, que sendo a advocacia pública uma atividade tipicamente estatal, ou seja, uma autêntica carreira de Estado, o mandato outorgado por lei é para o patrocínio do interesse público, pautando-se pelos princípios da legalidade e moralidade administrativas, sem perder de vista a exigência de eficiência e respeito à dignidade da pessoa humana.

5. ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

Com a promulgação da Carta de 1988, foi conferida à Advocacia-Geral da União - AGU a atribuição de promover a representação judicial e extrajudicial da União, bem como a consultoria e o assessoramento jurídicos ao Poder Executivo, que antes era exercida pela “Advocacia Consultiva da União”^[6].

Nos termos do art. 131 da Constituição Federal de 1988:

Da Advocacia Geral da União

Art. 131. A Advocacia Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.

A Advocacia-Geral da União contribui para a operacionalização das políticas governamentais, principalmente no que diz respeito ao controle da constitucionalidade e legalidade, zelando pela concretização de um Estado Democrático pautado na defesa do interesse público.

Cumpre destacar que a Advocacia-Geral da União tem a atribuição de assessorar o Presidente da República em assuntos de natureza jurídica e no controle interno da legalidade dos atos da administração; sugerir medidas de caráter jurídico reclamadas pelo interesse público; garantir que as leis sejam aplicadas corretamente; e prevenir e resolver os impasses entre os órgãos jurídicos da administração federal.

Cabe, ainda, à AGU interpretar a Constituição, as leis, os tratados e outros atos normativos, devendo ser seguida uniformemente por órgãos e entidades da administração federal, de maneira que a jurisprudência administrativa no país seja unificada. Também é função da AGU orientar normativamente e exercer supervisão técnica dos órgãos jurídicos de autarquias e fundações públicas.

Importante destacar que não apenas o Poder Executivo está sujeito à representação judicial e extrajudicial, como também os demais Poderes da União e as instituições que exercem as funções essenciais à justiça^[7], valendo lembrar que a personalidade é da União.  Tal representação engloba, também, o plano internacional. Com efeito, sobre o tema, Madruga Filho (2002, p.233) argumenta que:

Compete-lhe, sim, a advocacia geral da União da qual não se pode excluir a advocacia internacional dos interesses jurídicos do Estado brasileiro. Relegando a advocacia internacional, [...] não está satisfazendo completamente sua missão e, mais grave, está deixando de contribuir para fortalecer com sua experiência jurídica a atuação política do Itamaraty nos foros internacionais.

Segundo preleciona Piovesan (2006, p. 279), “de acordo com o direito internacional, a responsabilidade pelas violações de direitos humanos é sempre da União, que dispõe de personalidade jurídica na ordem internacional”. A autora compartilha do entendimento de que, para efeito de atribuição de responsabilidade, não importa se o órgão integra o Poder Legislativo, o Executivo ou o Judiciário, nem mesmo se possui responsabilidade em política internacional. Com efeito, a Responsabilidade, no direito internacional, é da União, no que tange aos direitos humanos, de modo que o Estado brasileiro pode ser responsabilizado em virtude de conduta praticada por Estado-membro da federação. Em suma, “no plano internacional, a responsabilidade do Estado é uma e indivisível relativamente às obrigações internacionais em matéria de direitos humanos, que, no livre e pleno exercício de sua soberania, se comprometeu a cumprir” (PIOVESAN, 2005, p.78).

A atividade de consultoria e assessoramento jurídico prestada pela AGU destina-se apenas ao Poder Executivo, nos moldes do art. 131, caput, da Constituição de 1988, enquanto a representação judicial e extrajudicial engloba os três poderes.

A Advocacia-Geral da União é instituição que ocupa papel relevante no combate à corrupção e na realização das políticas públicas. Sua atuação, na esfera federal, combate e previne o cometimento de ilegalidades.

Dentre os instrumentos normativos infraconstitucionais necessários à concretização e à atuação da Advocacia-Geral da União, os principais são os seguintes:

a)     Lei Complementar nº 73/93, que institui a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União;

b)     Medida Provisória nº 2048-26, que criou a carreira de Procurador Federal, unificando as denominações de Procurador, Procurador Autárquico, Advogado e Assistente Jurídico das autarquias, agências e fundações federais;

c)     Lei nº 10.480/2002, que, entre outras coisas, criou a Procuradoria-Geral Federal.

Assim, a Advocacia Pública Federal alçou a condição superior de instituição curadora da “legalidade do agir público” e da “indisponibilidade do interesse público”.

A Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União – LC 73/1993, por sua vez, estabeleceu uma série de diretrizes e definiu as atribuições relativas aos órgãos jurídicos federais que compõem a AGU, quais sejam, a Procuradoria-Geral da União, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e a Procuradoria-Geral Federal, assim como o regime jurídico parcial de seus membros.

Nesse tocante, convém esclarecer que os integrantes das carreiras efetivas da Advocacia-Geral da União estão submetidos, basicamente, aos ditames da Lei nº 8.112/90 (Estatuto dos Servidores Públicos Federais) e da Lei nº 8.906/94 (Estatuto da Advocacia). Todavia, o que se observa é que o Advogado do Estado não possui legislação especial como a essencialidade da função pública que desempenha exige, de modo que os direitos estabelecidos se mostram insuficientes.

6. A ESTRUTURA DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

Como já explicitado, a Lei Complementar n. º 73/1993 instituiu a Advocacia-Geral da União. Nos termos do referido diploma legal, são órgãos de direção superior da Advocacia-Geral da União – AGU: o Advogado-Geral da União; a Procuradoria-Geral da União; a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional; a Consultoria-Geral da União; o Conselho Superior da Advocacia-Geral da União; e a Corregedoria-Geral da Advocacia da União.

São órgãos de execução: as Procuradorias Regionais da União, nas capitais dos Estados sedes de Tribunais Regionais Federais; as Procuradorias da União, nas demais capitais dos Estados da federação; as Procuradorias Seccionais da União, em cidades do interior dos Estados-membros, que possuam vara da Justiça Federal; as Procuradorias Regionais da fazenda Nacional, nas capitais dos Estados sedes de tribunais Regionais Federais; as procuradorias da Fazenda Nacional, em todas as capitais dos Estados da Federação; as Procuradorias Seccionais da Fazenda Nacional, localizadas, em regra, nas cidades sedes de vara da Justiça Federal; e as Consultorias Jurídicas.

Referida lei complementar tratou, ainda, dos privilégios da AGU nas citações, intimações e notificações nos processos; e criou as chamadas súmulas da AGU, por meio das quais o Advogado Geral da União tem a missão de uniformizar entendimentos a respeito de aspectos importantes para a Administração Pública Federal.

A Lei nº. 10.480, de 2 de julho de 2002, criou a Procuradoria-Geral Federal – PGF como órgão vinculado à Advocacia-Geral da União, com competência para a representação judicial e extrajudicial das autarquias e fundações públicas federais, as respectivas atividades de consultoria e assessoramento jurídicos, a apuração da liquidez e certeza dos créditos, de qualquer natureza, inerentes às suas atividades, inscrevendo-os em divida ativa, para fins de cobrança amigável ou judicial. A fundamentação jurídica para a criação da Procuradoria-Geral Federal encontra-se no art. 131, caput, da CF, art. 2?, §3?, e art. 17 da LC 73/1993 c/c art. 9? da Lei 10.480/2002.

A organização e o funcionamento da AGU são matérias disciplinadas por lei complementar, nos termos do art. 131 da Constituição Federal de 1988. No entanto, a PGF foi criada como órgão vinculado à AGU, por meio de lei ordinária, o que, em tese, dispensaria a aprovação por meio de Lei complementar, por não compor, em tese, a estrutura interna da AGU. A constitucionalidade formal da criação da PGF se sustenta nesse argumento.

A PGF foi constituída como órgão com autonomia administrativa e financeira, vinculado à AGU, com as mesmas atribuições de representar judicial e extrajudicialmente e prestar consultoria, assessoramento e controle jurídico interno às autarquias e fundações públicas federais, bem como apuração da liquidez e certeza dos créditos, de qualquer natureza, inerentes às suas atividades, inscrevendo-os em dívida ativa, para fins de cobrança amigável ou judicial, com exceção do Banco Central do Brasil que continuou com Procuradoria própria (art. 15 da Lei 10.480/2002).

Importante salientar que a exigência de lei complementar não se estende, todavia, à criação, extinção e transformação dos respectivos cargos que compõem a AGU, como já se posicionou o Supremo Tribunal Federal na ADI 2713, julgada em 18/12/2002:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 11 E PARÁGRAFOS DA MEDIDA PROVISÓRIA Nº 43, DE 25.06.2002, CONVERTIDA NA LEI Nº 10.549 , DE 13.11.2002. TRANSFORMAÇÃO DE CARGOS DE ASSISTENTE JURÍDICO DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO EM CARGOS DE ADVOGADO DA UNIÃO. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 131, CAPUT; 62, § 1º, III; 37, II E 131, § 2º, TODOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. [...] Não encontra guarida, na doutrina e na jurisprudência, a pretensão da requerente de violação ao art. 131, caput da Carta Magna, uma vez que os preceitos impugnados não afrontam a reserva de lei complementar exigida no disciplinamento da organização e do funcionamento da Advocacia-Geral da União. Precedente: ADI nº 449, Rel. Min. Carlos Velloso. Rejeição, ademais, da alegação de violação ao princípio do concurso público (CF, arts. 37, II e 131, § 2º). É que a análise do regime normativo das carreiras da AGU em exame apontam para uma racionalização, no âmbito da AGU, do desempenho de seu papel constitucional por meio de uma completa identidade substancial entre os cargos em exame, verificada a compatibilidade funcional e remuneratória, além da equivalência dos requisitos exigidos em concurso. Precedente: ADI nº 1.591, Rel. Min. Octavio Gallotti. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.

A Advocacia-Geral da União tem por chefe o Advogado-Geral da União, de livre nomeação e exoneração pelo Presidente da República, dentre cidadãos maiores de trinta e cinco anos, de notável saber jurídico e reputação ilibada (art. 131, § 1º, da CF e art. 3º da LC 73/1993).

Entre os órgãos de direção superior da AGU e o Advogado-Geral da União existe relação de subordinação (LC 73, art. 2º, parágrafo primeiro), e entre a PGF e o Advogado-Geral da União há uma relação de vinculação (art. 9º, Lei nº 10.480/2002). Entretanto, a Jurisprudência “não faz distinção entre a subordinação verificada entre os órgãos de direção superior da AGU com o Advogado-Geral da União com aquela imputável à Procuradoria-Geral Federal” (COLODETTI e MADUREIRA, 2010, p. 46). Inclusive, por meio do AgRg no MS 13607, julgado em 27.08.2008, o Superior Tribunal de Justiça compartilhou desse entendimento, vez que considerou a legitimidade do Advogado-Geral da União para figurar como autoridade coatora em mandado de segurança que tratava do corte de ponto dos Advogados da União e dos Procuradores Federais em razão da greve.

O Advogado-Geral da União, órgão mais importante no assessoramento jurídico do Poder Executivo, possui status de Ministro de Estado, inclusive para fins de foro privilegiado, nos termos do parágrafo único do art. 25 da Lei nº 10.683/2003.

De acordo com o art. 55 da LC 73/1993, os cargos de Procurador-Geral da União, Procurador-Geral da Fazenda Nacional, Consultor-Geral da União e de Corregedor-Geral da Advocacia da União são de natureza especial, privativos de Bacharel em Direito, de elevado saber jurídico e reconhecida idoneidade, com dez anos de prática forense e maior de trinta e cinco anos, de livre nomeação e exoneração.

O art. 4º da Lei Complementar 73/93 aponta as atribuições do Advogado-Geral da União.

São membros da Advocacia-Geral da União: o Advogado-Geral da União, o Procurador-Geral da União, o Procurador-Geral da Fazenda Nacional, o Consultor-Geral da União, o Corregedor-Geral da Advocacia da União, os Secretários-Gerais de Contencioso e de Consultoria, os Procuradores Regionais, os Consultores da União, os Corregedores-Auxiliares, os Procuradores-Chefes, os Consultores Jurídicos, os Procuradores Seccionais, os Advogados da União, os Procuradores da Fazenda Nacional e os Assistentes Jurídicos (art. 2º, § 5º, da LC 73/1993).

Vale ressaltar que apenas os três últimos são cargos efetivos. Os demais são todos cargos ad nutum.

O ingresso nas carreiras da AGU se dá por meio de concurso público de provas e títulos, em harmonia com o dispositivo constitucional (art. 131, § 2º), com a ressalva apenas do cargo de Advogado-Geral da União.

Atualmente, quatro são as carreiras jurídicas que integram a AGU no âmbito da Administração Federal: Advogado da União, Procurador da Fazenda Nacional, Procurador Federal e Procurador do Banco Central do Brasil. A Lei n. º 10.909, de 16 de julho de 2004, estatuiu um tratamento único a tais carreiras. Vejamos:

Art. 2º As Carreiras de Procurador da Fazenda Nacional, de Advogado da União, de Procurador Federal, de Procurador do Banco Central do Brasil e de Defensor Público da União e os quadros suplementares de que trata o art. 46 da Medida Provisória no 2.229-43, de 6 de setembro de 2001, compõem-se de cargos efetivos, divididos em categorias, na forma do Anexo I desta Lei.

Art. 3º O posicionamento dos atuais ocupantes dos cargos a que se refere o art. 2o desta Lei dar-se-á conforme a correlação estabelecida no Anexo II desta Lei.

Art. 4º A Tabela de Vencimento Básico dos cargos das carreiras e dos quadros suplementares a que se refere o art. 2o é a constante do Anexo III desta Lei, (...).

A atuação do Advogado da União é residual. Vale dizer, onde não há discussão tributária, nem interesse de órgão da administração indireta, estará presente a atuação judicial dele.

7. CONCLUSÃO.

Com o advento da Carta Magna, no âmbito federal, foi conferida à Advocacia-Geral da União - AGU, nova instituição criada, a atribuição de promover a representação judicial e extrajudicial da União, e as atividades de consultoria e assessoramento jurídicos ao Poder Executivo.

A Advocacia-Geral da União foi concebida, pelo constituinte originário 1987/1988, como órgão integrante das Funções Essenciais à Justiça, consoante se observa de sua topografia constitucional (Título IV – DAS FUNÇÕES ESSENCIAIS À JUSTIÇA), situando-se fora da estrutura dos três Poderes da República, de modo a desempenhar suas competências constitucionais com independência e sem subordinação administrativa com relação ao Poder Executivo federal.

A Atuação dessa instituição não se restringe apenas à defesa dos interesses patrimoniais da Fazenda Pública. Pelo contrário, o controle de legalidade e de legitimidade é inerente às competências da AGU, tanto no que diz respeito à representação judicial e extrajudicial da União, como à consultoria e ao assessoramento jurídico do Poder Executivo.

Os membros da AGU, agentes públicos de uma Função Essencial à Justiça, devem atuar com independência funcional no desempenho de suas atribuições, o que contribui de modo significativo para a efetividade da função de controle da Administração Pública.

Para que a Advocacia-Geral da União possa desempenhar seus misteres constitucionais, deve ser mantida sua autonomia financeira e organizacional, sem relação de subordinação em relação ao Poder Executivo.

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