RESUMO: Trata-se de artigo jurídico que cuida de breve análise acerca das diferentes teorias da regulação, que impactam no resultado da produção normativa das agências reguladoras.

PALAVRAS-CHAVE: Agência Reguladora. Poder Normativo. Teorias da Regulação. Espaço Regulatório. Regulação de Resposta Compreensiva (Responsive Regulation).

SUMÁRIO: INTRODUÇÃO. 1- Das Teorias da Regulação; CONCLUSÃO.

INTRODUÇÃO

Basicamente pode-se falar em três categorias para as teorias da regulação, são elas: a) teoria do interesse público; b) teoria do interesse privado; c) teoria institucionalista. Ao longo deste artigo, será dado destaque para a teoria do interesse público, chegando-se, ao final, à conclusão que não há uma solução regulatória ótima, uma vez que o processo regulatório é complexo e envolve uma gama de atores e contexto social e político.

1 Das Teorias da Regulação

Sinteticamente, pode-se descrever cada uma das teorias da regulação da seguinte forma. As teorias normativas de interesse público se baseiam na premissa de que existem situações nas quais os interesses privados tendem a prejudicar tanto os demais interesses fracionados, quanto o interesse geral (AGUIAR, 2011, p.91). Já na visão do professor americano Richard A. Posner, a teoria do interesse público é aquela em que a regulação é criada em resposta a uma demanda do público por correção de práticas de mercado ineficientes ou não equitativas (POSNER, 2004, p.50).

Com efeito, a teoria do interesse público da regulação visa atingir ao bem-estar geral da sociedade, ao interesse público, por meio dos regulamentos criados, de forma a anular o efeito dos desequilíbrios próprios da relação mercado versus usuário/consumidor. A prioridade, na elaboração de um regulamento, bem como o efeito buscado, é, portanto, o alcance do interesse público.

Por sua vez, a teoria do interesse privado vai em sentido totalmente oposto, ou seja, busca priorizar os interesses de um grupo específico da sociedade. Para essa teoria, a regulação seria basicamente o resultado da relação entre oferta de regulação (oferta dos agentes políticos) e demanda por regras (grupos de interesses, empresas e indivíduos). Por fim, a teoria institucionalista, caracterizada pela interdependência entre atores estatais e não estatais na produção regulatória, em busca tanto do interesse público quanto do privado, uma teoria intermediária, portanto.

Especificamente, a teoria regulatória do interesse privado vê na regulação um espaço de disputa, que beneficia os interesses de um dado grupo da sociedade. A teoria se divide em duas vertentes: a) a teoria privada que enfoca a economia política positiva e b) a teoria privada da escolha pública. Essas teorias regulatórias variam entre uma abordagem mais política ou estritamente econômica.

A abordagem mais política reputa as regras regulatórias e as opções políticas que elas revelam, como resultado do interesse de vários grupos de suas versões do que seriam o interesse público, sendo que nesta corrente, a disponibilidade de recursos tem um papel determinante na produção do resultado.

De outra banda, a abordagem estritamente econômica considera a regulação como uma oferta de regulação, em que os políticos são os fornecedores e a demanda por regras favoráveis, em que grupos de interesses, grandes empresas e indivíduos são consumidores.

Dentro dessa perspectiva, os autores Hancher e Moran, citados no texto, “As Teorias da Regulação e as Agências Reguladoras no Brasil”, de Gabriel Boavista Laender, desenvolvem a noção de espaço regulatório, para contrapor à dicotomia esfera pública versus privada. De acordo com o texto, os autores Hancher e Moran afirmam que não existe uma linha divisória clara entre o que seria o público e o privado e acreditam também que não existe uma esfera pública inviolável da privada. Para eles, a regulação econômica por meio de normas não é uma atividade isolada, mas sim uma atividade inserida em um contexto mais amplo de intervenção. Eles entendem que é fundamental para a análise regulatória a compreensão de espaço compartilhado, ou melhor, dizendo, espaço regulatório, que seria a gama de assuntos regulatórios submetida à decisão política. Mais especificamente, os autores discorrem o seguinte:

Em primeiro lugar, precisamente porque se trata de um espaço, ele está disponível para se ocupado. Em segundo lugar, porque se trata de um espaço, ele pode ser dividido desigualmente entre os atores: haverá, em outras palavras, participantes principais e secundários no processo regulatório. Em terceiro lugar, tal como podemos identificar um conceito geral de espaço regulatório em uma comunidade particular, podemos igualmente falar de conceitos específicos de espaço regulatório em ação em setores individuais: no setor de medicamentos, por exemplo, assuntos de controle de segurança e controle de preços são objetos, ou objetos potenciais, da atividade regulatória, ao passo que no setor automobilístico somente o primeiro grupo de assuntos (controle de segurança) é incluído. Em quarto lugar uma vez que “espaço regulatório” é uma imagem usada para representar um conceito, ele pode ser aumentado por imagens similares: assim, dado que uma arena é um espaço delimitado, algumas vezes falamos de uma “arena regulatória”. (...) Nesses termos, o espaço regulatório pode ser furiosamente disputado. Seus ocupantes estão envolvidos por vezes em lutas ferozes por vantagem. Qualquer investigação sobre o conceito envolve examinar o resultado de disputas competitivas, os recursos utilizados nessas disputas e a distribuição desses recursos entre as diferentes instituições envolvidas. Em outras palavras, o jogo de poder está no centro desse processo. (LAENDER, p. 07). 

Nesse contexto, cumpre destacar que Hancher e Moran entendem que as organizações conseguem se sobrepor aos indivíduos na disputa pelo espaço regulatório. É dizer, os autores consideram que os indivíduos que não desempenham funções organizacionais, apenas ocasionalmente conseguiram obter êxito no processo regulatório. Os autores, nesse ponto, são enfáticos, ao afirmar que os cidadãos são tomadores da regulação feita e moldada pelas organizações e que por isso, o jogo de poder que determina o domínio do espaço regulatório é jogado pelas organizações, especialmente pelo ente regulador e pelas firmas envolvidas e que a regulação é o resultado desse jogo.

Considerando o contexto apresentado pelos autores, de certo desequilíbrio no processo regulatório em favor das organizações, a produção regulatória das agências, deverá se revestir de maiores cuidados com relação ao interesse público de forma a equilibrar a desigualdade existente entre os atores do setor econômico regulado. É dizer, deverá o produto normativo, ante a hipossuficiência do usuário consumidor, se valer de dispositivos que garantam a proteção do interesse público.

Com uma diferente perspectiva acerca do processo regulatório, os teóricos, Ayres e Braithwaite, igualmente referenciados no texto do Professor Gabriel Laender, buscam superar a dicotomia estado-mercado, ou, regulação-desregulação. Esses autores partem da premissa de que há interdependência entre a regulação privada e a estatal e identificam possibilidades à mistura entre regulação pública e privada.

A partir desse entendimento propõem a noção de Regulação de Resposta Compreensiva (Responsive Regulation). De acordo com essa teoria, a efetividade da regulação depende da criação de regras que incentivem o regulado a voluntariamente cumpri-las mediante um ambiente regulatório de constante diálogo entre regulador e regulado.

Nesse contexto, Ayres e Braithwaite identificam a pluralidade de atores no processo que determina a regulação, assim como Hancher e Moran. Senão vejamos como ficou disposto no texto:

Em primeiro lugar, Ayres e Braithwaite não identificam a complexidade estrutural das firmas modernas, a abrigar, nelas próprias, interesses difusos e contrastantes. A noção de espaço regulatório, nesse ponto, é mais precisa. Contudo, a análise de Hancher e Moran não fornece instrumental adequado para a compreensão do objetivo prospectivo da regulação. O espaço regulatório, como visto, é identificado a partir de assuntos surgidos da interação entre os atores sociais que atuam no mercado. Contudo, seria possível conformar esse espaço regulatório, adaptá-lo de modo a incluir assuntos levantados pelo debate político ou mais ainda, de modo a alterar o jogo de poder para incluir ou beneficiar instituições ou organizações específicas? Em suma, seria possível direcionar o espaço regulatório para a consecução de políticas públicas? As ideias que permeiam a regulação de resposta compreensiva permitem identificar um caminho estratégico possível. Se identificarmos o Estado não como o produtor isolado da regulação, mas como um dos agentes que integram o espaço regulatório, a consecução de políticas públicas pressupõe uma estratégia para que o ente regulador domine o jogo de poder e assuma o protagonismo do espaço regulatório.

Nesse ponto, a questão não deixa de assumir um viés ideológico: por que a regulação gerada no seio do Estado deve prevalecer? Uma vez que se reconhecem as sociedades empresárias como dotadas de um certo aspecto público, qual a razão para não simplesmente deixar o espaço regulatório ser regido pela conjuntura de poder que melhor se adequar à realidade em um dado momento? A resposta passa pela identificação do caráter republicano do Estado. O Estado Republicano é uma instituição voltada à superação da arbitrariedade na fixação de políticas públicas.

Se o espaço regulatório é dominado por organizações, e se os indivíduos nele conseguem falara apenas se ocuparem uma posição institucional, é na atuação estatal que se viabiliza a possibilidade de ação individual sobre a regulação. Esse papel institucional, de qualificar a participação do cidadão de modo a influenciar o espaço regulatório, é o que legitima a ação estatal na busca do protagonismo do espaço regulatório. Mais do que isso, é também a própria medida da legitimidade dessa busca, (...). (LAENDER, p. 13). 

A despeito das teorias da regulação apresentadas, forçoso é concluir que não há uma solução regulatória ótima, uma vez que o processo regulatório é complexo e envolve uma gama de atores e contexto social e político.

Contudo, há de se considerar que na teoria da regulação pelo interesse público os benefícios regulatórios à sociedade como um todo se sobrepõem aos benefícios alcançados por grupos específicos da sociedade. É de se destacar também que a teoria do interesse público pode apresentar uma concepção econômica de bem-estar, que justifica a regulação como uma forma de intervenção estatal no mercado como meio de solucionar as chamadas falhas de mercado, falhas essas que podem se revelar, entre outros aspectos, como assimetria de informação entre as firmas e os consumidores.

Outra perspectiva da teoria do interesse público é aquela que busca a implementação da justiça social, igualdade, entre outros. Nesse caso, a regulação seria a expressão política de um determinado objetivo social, em que o Estado assume o seu papel republicano de promoção do bem comum.

Por fim, tem-se mais uma perspectiva da teoria do interesse público: a abordagem político procedimental, em que o enfoque não é a implementação de determinados valores sociais, mas sim a garantia de um processo deliberativo que privilegie o diálogo entre os atores do espaço regulatório, a exemplo do procedimento de consulta pública.

CONCLUSÃO

No presente artigo, foram abordadas as diferentes teorias da regulação, tendo sido dado destaque para a teoria do interesse público. Foi visto que na teoria da regulação pelo interesse público, os benefícios regulatórios à sociedade como um todo se sobrepõem aos benefícios alcançados por grupos específicos da sociedade. A teoria do interesse público da regulação pode ser analisada sobre diferentes perspectivas, destacando-se a abordagem político procedimental, segundo a qual o enfoque da regulação não é a implementação de determinados valores sociais, mas sim a garantia de um processo deliberativo que privilegie o diálogo entre os atores do espaço regulatório.

REFERÊNCIAS

AGUIAR, Alexandre Kehrig Veronese. A judicialização das políticas públicas de telecomunicações e as demandas dos consumidores: o impacto da ação judicial. Tese (doutorado) – Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Instituto de Estudos Sociais e Políticos, 2011.

LAENDER, Gabriel Boavista. As Teorias da Regulação e as Agências reguladoras no Brasil. Disponível em: http://moodle.cead.unb.br/agu/mod/folder/view.php?id=485.

POSNER, Richard A. Teorias da Regulação Econômica. In: Regulação Econômica e Democracia. O Debate Norte Americano. São Paulo: Editora 34, 2004.