Resumo: O presente artigo abordará o tema da impossibilidade de redução de tributo por via transversa, em atenção aos princípios da legalidade tributária e da tipicidade tributária, analisando a controvérsia existente em torno da pretensa alteração do valor dos tributos cobrados a título de TFI, TFF e CFRP, em função de normatização infralegal, qual seja, o novo Regulamento de Serviço Limitado Privado, aprovado pela Resolução ANATEL nº 617/2013.

Palavras-chave: Legalidade. Tipicidade. Tributária. Redução. Tributos.

Sumário: 1. Introdução. 2. Desenvolvimento. 2.1. Da impossibilidade de redução dos tributos relativos à TFI, TFF e CFRP por via transversa face aos princípios da legalidade tributária e da tipicidade tributária. 3. Conclusão.

1.     INTRODUÇÃO

O presente artigo tem por finalidade enfrentar o tema da impossibilidade de redução de tributo por via transversa, em atenção aos princípios da legalidade tributária e da tipicidade tributária.

Serão analisadas, em especial, as implicações decorrentes da interpretação do artigo 54, do novo Regulamento de Serviço Limitado Privado, aprovado pela Resolução Anatel nº 617/2013, nos valores cobrados a título de Taxa de Fiscalização de Instalação (TFI), Taxa de Fiscalização de Funcionamento (TFF) e Contribuição para o Fomento da Radiodifusão Pública (CFRP), tributos respaldados nas Leis nº 5.070/66 e nº 11.652/2008, respectivamente.

2.     DESENVOLVIMENTO

2.1. DA IMPOSSIBILIDADE DE REDUÇÃO DOS TRIBUTOS RELATIVOS À TFI, TFF E CFRP POR VIA TRANSVERSA FACE AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE TRIBUTÁRIA E DA TIPICIDADE TRIBUTÁRIA

Inicialmente, deve-se colocar que a cobrança da Taxa de Fiscalização da Instalação-TFI, da Taxa de Fiscalização de Funcionamento-TFF e da Contribuição para Fomento da Radiodifusão Pública-CFRP encontra respaldo nas Leis nº 5.070/66 e nº 11.652/2008, respectivamente. In verbis:

Lei nº 5.070/66

Art. 7º. A taxa de fiscalização da instalação tem os seus valores fixados no Anexo I desta Lei.

Art. 8o  A Taxa de Fiscalização de Funcionamento será paga, anualmente, até o dia 31 de março, e seus valores serão os correspondentes a 33% (trinta e três por cento) dos fixados para a Taxa de Fiscalização de Instalação. (grifou-se)

Lei nº 11.652/2008

Art. 32.  Fica instituída a Contribuição para o Fomento da Radiodifusão Pública, com o objetivo de propiciar meios para a melhoria dos serviços de radiodifusão pública e para a ampliação de sua penetração mediante a utilização de serviços de telecomunicações.

§ 1o  A Contribuição é devida pelas prestadoras dos serviços constantes do Anexo desta Lei, e o seu fato gerador é a prestação deles.

§ 2o  A Contribuição será paga, anualmente, até o dia 31 de março, em valores constantes do Anexo desta Lei.

Percebe-se que os valores foram claramente definidos por lei, bem como todos os aspectos pertinentes aos fatos geradores, necessários à quantificação do tributo devido em cada situação concreta, em atenção ao princípio da legalidade tributária.

De acordo com o referido princípio, a autorização para a cobrança de tributos deve decorrer de lei, a qual deverá especificar, ainda, quem terá de pagar, quanto, a quem, à vista de que fatos ou circunstâncias. Nesse sentido, muito bem discorreu o ilustre doutrinador Luciano Amaro, em sua obra Direito Tributário Brasileiro[1]:

O conteúdo do princípio da legalidade tributária vai além da simples autorização do Legislativo para que o Estado cobre tal ou qual tributo. É mister que a lei defina in abstracto  todos os aspectos relevantes para que, in concreto, se possa determinar quem terá de pagar, quanto, a quem, à vista de que fatos ou circunstâncias. A lei deve esgotar, como preceito geral e abstrato, os dados necessários à identificação do fato gerador da obrigação tributária e à quantificação do tributo, sem que restem à autoridade poderes para, discricionariamente, determinar se “A” irá ou não pagar tributo, em face de determinada situação. Os critérios que definirão se “A” deve ou não contribuir, ou que montante estará obrigado a recolher, devem figurar na lei e não no juízo de conveniência ou oportunidade do administrador público.

Em suma, a legalidade tributária não se conforma com a mera autorização de lei para cobrança de tributos; requer-se que a própria lei define todos os aspectos pertinentes ao fato gerados, necessários à quantificação do tributo devido em cada situação concreta que venha a espelhar a situação hipotética descrita na lei.

Desse modo, percebe-se que o Administrador não possui o poder de decidir, no caso concreto, se o tributo é devido ou quanto é devido.

Nos dizeres do doutrinador Alberto Xavier, a legalidade tributária implica:

a necessidade de que toda a conduta da Administração tenha o seu fundamento positivo na lei, ou, por outras palavras, que a lei seja o pressuposto necessário e indispensável de toda a atividade administrativa. [2]

Nessa senda, merece registro que a cobrança do crédito tributário é feita de forma compulsória e plenamente vinculada, não havendo discricionariedade por parte do Administrador.

Feitas tais considerações, enfrenta-se a questão referente à possibilidade de redução/majoração dos tributos cobrados a título de TFI, TFF e CFRP, em função de normatização infralegal, in casu, do novo Regulamento de Serviço Limitado Privado, aprovado pela Resolução ANATEL nº 617/2013.

Relativamente aos serviços elencados no artigo 54 do referido Regulamento, “todos eles deverão se enquadrar como Serviço Limitado Privado - SLP e, por conseguinte, os valores cobrados para os tributos deverão se adequar ao que é cobrado para o SLP”.

Com base em tais alegações, passa-se à leitura do referido dispositivo:

Art. 54. As autorizações para exploração de Serviço Limitado Privado em todas as suas submodalidades, de Serviço Limitado Especializado, de interesse restrito, em todas as suas submodalidades, de Serviço de Rádio-Táxi Especializado, de Serviço Limitado de Fibras Óticas, de Serviço Limitado de Estações com Operação Itinerante, de Serviço Limitado Radioestrada, de Serviço Especial de Supervisão e Controle, de Serviço Especial de Radioautocine, de Serviço Especial de Radiorrecado, de Serviço Especial de Radiochamada, de Serviço Limitado Privado de Radiochamada, de Serviço Limitado Móvel Privativo, de Serviço Avançado de Mensagens, de Serviço Especial de Rádio Acesso e de Serviço Telefônico Público Móvel Rodoviário (Telestrada), serão adaptadas ao regime regulatório deste Regulamento.

Ora, vê-se que, ainda que o Regulamento de Serviço Limitado Privado tenha previsto que as autorizações para exploração de Serviço Limitado Privado, nas submodalidades ali descritas, serão adaptadas ao regime regulatório do Regulamento em referência, tal previsão não possui o condão de alterar os Anexos das Leis nº 5.070/66 e nº 11.652/2008.

Do dispositivo transcrito, não é cabível extrair interpretação no sentido de que os valores a serem cobrados a título de TFF, TFI e CFRP, relativamente às submodalidades ali previstas, deixarão de observar o disposto nos Anexos das respectivas leis instituidoras. Eventual interpretação nesse sentido levaria a uma inafastável ilegalidade do próprio artigo 54 da Resolução nº 617/2013.

 Ao contrário, o dispositivo em questão limitou-se a definir que as autorizações para os serviços ali descritos como submodalidades do Serviço Limitado Privado serão adaptadas ao regime regulatório em questão, não se imiscuindo na esfera restrita à lei.

Em outras palavras, no que diz respeito às questões regulatórias, não há óbices quanto à forma de classificação dos serviços. Tais questões estão claramente inseridas no poder normativo do órgão regulador, por meio de suas Resoluções. Contudo, no que diz respeito à matéria reservada à lei (in casu, o valor do tributo a ser pago), o Administrador não pode, por meio de normativo infralegal, efetuar alterações, inovar.

De acordo com o Código Tributário Nacional, somente a lei pode estabelecer a majoração de tributos ou sua redução, conforme disposto no artigo 97, II, abaixo transcrito:

Art. 97. Somente a lei pode estabelecer:

I - a instituição de tributos, ou a sua extinção;

II - a majoração de tributos, ou sua redução, ressalvado o disposto nos artigos 21, 26, 39, 57 e 65;

III - a definição do fato gerador da obrigação tributária principal, ressalvado o disposto no inciso I do § 3º do artigo 52, e do seu sujeito passivo;

IV - a fixação de alíquota do tributo e da sua base de cálculo, ressalvado o disposto nos artigos 21, 26, 39, 57 e 65;

V - a cominação de penalidades para as ações ou omissões contrárias a seus dispositivos, ou para outras infrações nela definidas;

VI - as hipóteses de exclusão, suspensão e extinção de créditos tributários, ou de dispensa ou redução de penalidades.

Deixando de aplicar, para cada um dos serviços descritos nos Anexos das Leis nº 5.070/66 e nº 11.652/2008, os valores correspondentes ali estabelecidos, passando a aplicar outros valores, decorrentes de nova classificação trazida por normativo infralegal, estará havendo afronta ao princípio da legalidade tributária.

Um exemplo que se pode dar é em relação ao Serviço Limitado Móvel Privativo. De acordo com o Anexo I da Lei nº 5.070/66, o valor da TFI por Estação seria de R$670,40 (seiscentos e setenta reais e quarenta centavos). Contudo, de acordo com a reclassificação trazida pelo artigo 54, do Regulamento de Serviço Limitado Privado, aprovado pela Resolução nº 617/2013, o Serviço Limitado Móvel Privativo passa a ser uma submodalidade do Serviço Limitado Privado, o que, numa leitura superficial, poderia levar a crer que o valor da TFI a ser cobrado a partir de então seria o relativo ao SLP, de apenas R$134,08 (cento e trinta e quatro reais e oito centavos), e não mais o relativo ao Serviço Limitado Móvel Privativo.

Ora, se assim fosse, estar-se-ia admitindo uma hipótese de redução de tributo por via transversa, ao arrepio da lei.

No exemplo citado, a lei foi clara ao estabelecer que o valor a ser cobrado a título de TFI, para aquele determinado serviço “X”, seria “Y”. Assim, ocorrendo fato gerador relativo ao serviço “X”, qualquer que seja a classificação para fins regulatórios estabelecida por normativo infralegal, o valor a ser cobrado deve ser aquele definido por lei para o serviço “X”.

Não pode ser outro o entendimento relativo à espécie, considerando-se não só o princípio da legalidade, mas também o princípio da tipicidade tributária. Discorreu André Elali sobre tal princípio:

A tipicidade é decorrência do elemento material que a norma de outorga de competência tributária descreve a partir de sua palavra "sobre". A lei de instituição do tributo há de ser fiel à materialidade constitucionalmente posta, porque, dessa forma, evita-se invasão de competência tributária.[3]

De acordo com este princípio, o legislador (e não o administrador) deve definir as situações tributáveis, cuja ocorrência será necessária e suficiente ao nascimento da obrigação tributária, bem como os critérios de valoração/quantificação dos tributos. Sobre o assunto muito bem ponderou Luciano Amaro:

Isso leva a uma outra expressão da legalidade dos tributos, que é o princípio da tipicidade tributária, dirigido ao legislador e ao aplicados da lei. Deve o legislador, ao formular a lei, definir, de modo taxativo (numerus clausus) e completo as situações (tipos) tributáveis, cuja ocorrência será necessária e suficiente ao nascimento da obrigação tributária, bem como os critérios de quantificação (medida) do tributo. Por outro lado, ao aplicador da lei veda-se a interpretação extensiva e a analogia, incompatíveis com a taxatividade e determinação dos tipos tributários.

Á vista da impossibilidade de serem invocados, para a valorização dos fatos, elementos estranhos aos contidos no tipo legal, a tipicidade tributária costuma qualificar-se de fechada ou cerrada, de sorte que o brocardo nullum tributum sine lege traduz “o imperativo de que todos os elementos necessários à tributação do caso concreto se contenham e apenas se contenham na lei”[4]. Na lição de Yonne Dolácio de Oliveira, “o que põe em relevo o caráter do tipo cerrado é a sua limitação precisa, o que se obtém, como no conceito abstrato, por meio da determinação exaustiva de suas características consideradas sempre necessárias”[5].

Vê-se que a quantificação do tributo advém da vontade do legislador, exclusivamente. E todos os elementos necessários à tributação do caso concreto devem se conter apenas na lei.

Por isso, no caso em análise, não há como negar que a vontade do legislador, no que tange, por exemplo, à cobrança da TFI relativa aos serviços descritos no Anexo I da Lei nº 5.070/66, é que sejam cobrados exatamente os valores ali correspondentes a cada uma das modalidades já previstas, ainda que, para fins regulatórios, cada uma delas seja reclassificada como submodalidade de outro serviço.

Se a vontade do legislador, em relação ao “Serviço Limitado Móvel Privativo”, por exemplo, é a de que o valor da TFI por Estação seja de R$670,40 (seiscentos e setenta reais e quarenta centavos), não se pode cobrar quantia diversa sem que haja alteração por diploma legal equivalente.

As próprias Leis nº 5.070/66, em seu artigo 10, e nº 11.652/2008, em seu artigo 32, § 6º, chegaram a prever que, diante do surgimento de novas modalidades de serviços de telecomunicações, deverá ser aplicada, em caráter provisório, a taxa do item 1 dos respectivos Anexos, até que lei fixe seu valor.

Lei nº 5.070/66

Art. 10. Na ocorrência de novas modalidades de serviços de telecomunicações, sujeitas a taxas de fiscalização não estabelecidas nesta Lei, será aplicada em caráter provisório a taxa do item 1 da Tabela Anexa, até que a lei fixe seu valor.

Lei nº 11.652/2008

Art. 32.  Fica instituída a Contribuição para o Fomento da Radiodifusão Pública, com o objetivo de propiciar meios para a melhoria dos serviços de radiodifusão pública e para a ampliação de sua penetração mediante a utilização de serviços de telecomunicações.

(...)

§ 6o  Na ocorrência de nova modalidade de serviço de telecomunicações, será devido pela prestadora, em caráter provisório, o valor da contribuição prevista no item 1 da Tabela constante do Anexo desta Lei, até que lei fixe seu valor.

Resta claro, pois, que o próprio legislador, antevendo a possibilidade de surgimento de novas modalidades de serviços de telecomunicações sem que pudessem ser fixados, em tempo, valores correspondentes dos tributos por meio de edição de lei específica, determinou que os valores provisórios fossem aqueles estabelecidos no item 1 dos Anexos das respectivas leis.

Dessa forma, em se tratando de novas modalidades de serviços de telecomunicações, tal deve ser o procedimento a ser adotado.

De outro lado, em se tratando de serviços já previstos e arrolados nos Anexos das próprias Leis nº 5.070/66 e 11.652/2008, não há como fugir dos valores correspondentes a cada um deles, previstos pela própria lei, sob o argumento de reclassificação dos mesmos como submodalidades de outros.

De fato, se o legislador desejasse que o valor da TFI previsto para o Serviço Limitado Privado fosse o mesmo valor dos serviços agora classificados como submodalidades deste, conforme o artigo 54, do Regulamento de Serviço Limitado Privado, aprovado pela Resolução nº 617/2013, certamente o teria feito expressamente, quando da confecção do Anexo I da Lei nº 5.070/66.

Ao contrário, os valores que agora se pretendem ver alterados ao equivalente ao estabelecido para o Serviço Limitado Privado foram definidos de forma individual e distinta nos Anexos das Leis nº 5.070/66 e 11.652/2008, demonstrando ser esta a vontade do legislador para cada um daqueles serviços, a qual deve ser respeitada, sob pena de afronta ao princípio da legalidade tributária.

Como já mencionado, o próprio Código Tributário Nacional abarcou o princípio da legalidade, em seu artigo 97, ao estabelecer que somente a lei pode instituir tributos ou extingui-los, majorá-los ou reduzi-los. Sobre o assunto, o doutrinador Luciano Amaro[6] discorreu:

O Código Tributário Nacional exprime o princípio da legalidade, com as nuanças que examinamos, ao alinhar, nos incisos do art. 97, o campo reservado à lei. Consoante proclama esse dispositivo, somente a lei pode instituir tributos ou extingui-los, majorá-los ou reduzi-los. A definição do fato gerador da obrigação tributária e do sujeito passivo, a fixação da alíquota e da base de cálculo são também matérias sob reserva de lei, da mesma forma que a cominação de penalidades tributárias, as hipóteses de suspensão da exigibilidade ou de extinção do crédito tributário, bem como a isenção e a anistia (que o CTN engloba sob o rótulo de “exclusão” do crédito tributário), e, finalmente, as hipóteses de dispensa ou redução de penalidades.

Ademais, o montante apurável deve ser aferido segundo os critérios de medida definidos em lei. Merece transcrição a lição de Luciano Amaro[7] sobre o assunto:

O conceito de fato gerador (CTN, art. 114) não deixa dúvida quanto ao que se expôs. É que, para ser possível a concreção do dever tributário com a só ocorrência do fato gerador, há de estar já na própria norma legal a completa descrição dos fatos à vista de cuja realização ter-se-á, como decorrência necessária, o nascimento da obrigação tributária, no montante apurável segundo os critérios de medida definidos em lei.

Não é possível, pois, que o quantum a ser recolhido a título de TFI/TFF/CFRP relativo a um serviço já definido nos Anexos das Leis nº 5.070/66 e 11.652/2008 não seja aquele estabelecido pela própria lei, mas dependa da análise e da conjugação da lei com normativo infralegal para se chegar ao quantum devido, a cada nova reclassificação editada pela Agência Reguladora.

Pelo exposto, entende-se que eventual interpretação do artigo 54, do Regulamento de Serviço Limitado Privado, aprovado pela Resolução nº 617/2013 no sentido de alterar os valores a serem cobrados a título de TFI/TFF/CFRP em relação a cada um dos serviços classificados como submodalidades do Serviço Limitado Privado não pode ser admitida, por afrontar diretamente os princípios da legalidade e da tipicidade tributária.

3.     CONCLUSÃO

Diante de todo o exposto, conclui-se que a interpretação dada ao artigo 54, do Regulamento de Serviço Limitado Privado, aprovado pela Resolução Anatel nº 617/2013, não pode ser no sentido de alterar os valores a serem cobrados a título de Taxa de Fiscalização de Instalação (TFI), Taxa de Fiscalização de Funcionamento (TFF) e Contribuição para o Fomento da Radiodifusão Pública (CFRP), para os serviços ali descritos, sob pena de ofensa aos princípios da legalidade e da tipicidade tributária. Conclusão diversa ensejaria hipótese de redução de tributo por via transversa, ao arrepio da lei.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro, 19ª edição. São Paulo: Saraiva, 2013.

ELALI, André; MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito; TRENNEPOHL, Terence (coord.). Direito Tributário - Homenagem a Hugo de Brito Machado. São Paulo: Quartier Latin, 2011.

XAVIER, Alberto. Os princípios da legalidade e da tipicidade da tributação. Editora Revista dos Tribunais, 1978.

Resolução nº 617/2013. Disponível em: http://www.anatel.gov.br/Portal/verificaDocumentos/documento.asp?numeroPublicacao=299539&assuntoPublicacao=null&caminhoRel=In%EDcio-Biblioteca-Apresenta%E7%E3o&filtro=1&documentoPath=299539.pdf